农村基层组织涉诉纠纷的调查研究

1、关于农村基层组织涉诉纠纷的调查研究研究室随着社会主义新农村建设的深入开展，农村城镇化进程的不断加快，农村基层组织在本文中农村基层组织特指村经济合作社和村民委员会。的职能作用日益增强，活动领域也越来越广泛，导致以基层组织为主体的涉诉纠纷大量涌现。这些纠纷的产生对社会主义新农村建设有着较强的破坏力，有的甚至成为群体性上访的重要诱因，严重影响了农村的经济开展和社会稳定，应当引起各方面的重视和关注。为此，我们对2005年-2021年10月密云法院受理的涉及农村基层组织的案件进行了调研，归纳了该类案件的根本情况、特点，找出了涉诉纠纷产生的原因，并就如何预防和化解纠纷提出了相应的对策和建议。一、农村基层组

2、织涉诉纠纷案件的根本情况和分类一案件的根本情况统计我院2005年-2021年10月农村基层组织涉诉纠纷案件发现，没有刑事类案件，只有1件行政案件，其余均为民商事案件。因此本调研报告只针对农村基层组织涉及民商事纠纷的案件进行调查研究。三年多来，我院共受理农村基层组织民商事纠纷1501件，其中涉及村经济合作社的纠纷有718件，涉及村民委员会的纠纷有914件，同时涉及两个基层组织的纠纷有131件，这类纠纷往往是以村民委员会与村经济合作社作为共同被告。二案件的分类按照农村基层组织的管理职能进行分类,可将涉诉纠纷分为：集体土地使用权管理、集体经济经营管理、公共根底设施建设、基层组织内部管理纠纷。这四类纠

3、纷的受案数量、所占比重、主要表现形式等具体如下见图一：图一：农村基层组织涉诉纠纷分类图1.集体土地使用权管理类纠纷。三年来我院共受理该类案件735件，占涉基层组织纠纷总数的49%。主要类型有：一是农业承包合同类纠纷。此类纠纷产生的原因主要包括村民拖欠承包费、擅自转包或改变土地用途，以及村基层组织重复发包、越权向外发包、提前收回或者调整承包地，不按承包合同的要求为承包方提供生产、技术、信息效劳等。二是土地征用类纠纷。此类纠纷主要因村民与村基层组织就征地补偿数额不能达成一致而引发。2.集体经济经营管理类纠纷。基层组织享有对村集体经济进行经营管理的职能，在经营管理过程中因买卖、借贷等发生了一系列纠纷

4、。我院共受理该类纠纷共301件，占涉基层组织纠纷总数的20%。集中表现为村基层组织为村民创业提供贷款或者为贷款提供担保引发的纠纷；村基层组织为村民统一购置农药、化肥等生产资料，代理村民销售农产品过程中引发的纠纷；招商引资、创办企业引发的纠纷。3.公共根底设施建设类纠纷。随着社会主义新农村建设的开展，各村纷纷进行旧村改造，加大公共根底设施建设力度，修建乡村公路，拓宽街道，改善水利设施等，由此引发的纠纷逐年增多。此外，因京承高速公路途经密云辖区也引发了大量纠纷。三年来共受理因公共根底建设引发的纠纷330件，占纠纷总数的22%。4.基层组织内部管理类纠纷。三年来共受理该类纠纷135件，占纠纷总数的9

5、%。主要为：因农村基层组织换届新干部向卸任村主任索要公章、公款引发的纠纷；农村基层组织工作人员向基层组织索要工资报酬、谋取福利待遇引发的纠纷；村基层组织工作人员外出就餐或购置办公用品拖欠费用引发的纠纷。二、农村基层组织涉诉纠纷案件的特点一年度收案数量与农村根底建设密切相关从各年度受理的案件数量情况来看，2005年收案374件，2006年收案数量下降至287件，比2005年减少23%。2007年收案303件，与2006年收案数根本持平。2021年案件数量猛然上增，110月收案数量到达537件，比2007年全年收案数还要多77%。(见图二) 图二：农村基层组织涉诉纠案件受理情况从图二可得出，200

6、5年和2021年涉诉纠纷数量明显高于2006年和2007年涉诉纠纷数量。这主要因为2004年、2005年密平、密兴高速公路工程纷纷开工，对土地的需求突然增大，村民与基层组织因占地补偿费等问题产生了大量纠纷，导致2005年涉诉纠纷总数增多。2021年涉讼纠纷数量多，与京承高速公路三期工程在密云境内征地、施工密切相关。因根底建设引发的纠纷主要表现为：一是因对征地补偿款数额不满阻拦施工引发的纠纷；二是因施工需要占用承包地导致解除土地承包合同、租赁合同而产生的纠纷；三是为了争夺补偿款而否认原来签订的土地承包合同或者承包经营权流转合同的效力产生的纠纷。二结案方式多元化三年多来，我院审结的1408件农村基

7、层组织涉诉纠纷案件中，判决417件，占结案总数的29.6%；调解542件，占结案总数的38.4%；撤诉358件，占结案总数的25.4%；以其他方式结案的91件，占结案总数的6%，这其中有86件案件因不属于法院管辖范围而被裁定不予受理或驳回起诉，另有5件因管辖错误而被裁定移送管辖。见图三图三：农村基层组织涉诉纠纷结案方式比例图三群体性纠纷数量多且调撤率高三年多来，我院共受理农村基层组织涉群体性纠纷24批,共计463件，占农村基层组织涉诉纠纷总数的30%，案由集中在农业承包合同纠纷、租赁合同纠纷以及劳务雇佣合同纠纷。其中2005年和2021年受理的群体性纠纷较多，各受理了9批，涉及的案件数分别到达

8、89件和273件。2006年群体性纠纷数量最少，只有3批，2007年有6批。见表一群体性纠纷总数涉村经济合作社涉村民委员会批数件数批数件数批数件数2005年9895374522006年3372161212007年6645501142021年1-10月92735844189总计274631718710276表一：农村基层组织涉群体性纠纷案件统计表我院所审理的基层组织涉群体性纠纷平均调撤率到达80.4%，比基层组织涉诉纠纷平均调撤率高16.6个百分点。从各年度的情况来看，2005年调撤率为38.2%，2006年调撤率大幅提高，到达86.4%，2007年和2021年那么分别到达98.4%和98.9%

9、。见表二表二：农村基层组织涉群体性纠纷案件调撤率统计表项目年份群体性纠纷结案数量判决调撤调撤率2005年89553438.2%2006年3753086.4%2007年6416298.4%2021年1-10月273326798.9%四农村基层组织作为原告的案件类型集中，作为被告的案件类型分散。农村基层组织作为原告的案件主要集中在以下两种：一是村民因对征地补偿数额不满等原因阻拦施工，基层组织向法院起诉请求排除阻碍；二是基层组织向承包户索要拖欠的土地承包费或者单方面要求解除承包合同提起的诉讼。基层组织作为被告的案件那么比拟分散，几乎涵盖了基层组织涉诉纠纷的所有类型。项目年份三、农村基层组织涉诉纠纷的

10、成因一立法规定不统一现行法律对村民委员会与村经济合作社的职权划分问题并未做出明确、统一规定，例如关于集体土地的经营、管理权，两个基层组织依据不同法律都有权行使如?民法通那么?第七十四条第二款和?土地管理法?第八条第一款规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。?村民委员会组织法?第四条第三款规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。?村民委员会组织法?中所规定的村民委员会享有的职权，在实践中，被村民委员会和村经济合作社这两个基层组织瓜分了。法律上规定的模糊性导致两个组织在对村务进行管理过程中

11、职权不清、责任不明，这是基层组织涉诉纠纷大量存在的重要原因。两个基层组织遇到有利可图的事项便争相夺权，如村民委员会与村经济合作社争夺集体土地发包权，分别将同一块土地发包给不同的村民而引发纠纷。当需要承当责任时，两个基层组织却互相推诿，致使矛盾纠纷不能得到及时解决。如村办企业倒闭后，当职工索要拖欠的劳动报酬时，两个基层组织互相推卸责任。二决策程序不民主有些农村基层组织决策不民主，长期不召开村民会议，大事小事往往是个别掌权干部说了算，这往往为日后纠纷的产生埋下了祸根。如在签订承包合同时，基层组织出于种种原因，并未召开村民会议表决通过，当承包地面临征用带来可观的补偿利益时，基层组织又以程序违法为由不

12、成认承包合同的效力。我院每年都要受理大量此类纠纷。三选举制度不完善农村基层组织换届选举制度不完善，主要表现为：选举前，宣传力度不够，群众参与选举的热情不高，许多项选择民不熟悉选举程序。选举过程中，普遍存在候选人利用家族势力、宗派势力拉选票现象，有些村还存在贿选现象，因此选举的结果并不符合大多数选民的意愿，导致村民对中选干部存在抵触情绪，村民往往不服从村干部的管理。四村务内容不公开调研过程中发现，虽然密云县辖区各村根本上都设立了村务公开栏，但公开事项范围狭小，且未进行及时更新，甚至存在临时造假应付检查的现象。某些情况下，因村务不公开导致村民不了解情况，容易听信谣言，造成不必要的诉讼。如某村民委员

13、会诉十余名村民相邻损害防免纠纷一案中，村集体因修路需要占用村民的承包地，就土地补偿问题该村基层组织派专人到承包户家中分别做思想工作，最后分别与各承包户达成了土地流转补偿协议。虽然补偿标准是统一的，但由于没有公开，后村民听信谣言，认为村民委员会暗箱操作，对局部村民补偿标准高，进而拒绝配合去除地上物并阻拦施工。后经法院多方做调解工作，村民委员会相关负责人出面解释，纠纷才得以解决。五政府指导监督不力?村民委员会组织法?第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。但在实践中，政府及相关部门对基层组织的指导、监督流于形式，尊重村

14、民自治权成为了政府拒绝监督、指导基层组织的理由与借口。主要原因有：首先，政府在落实方案生育政策、开展土地征用等工作时，需要村基层组织的大力配合与支持，导致政府与村基层组织之间的交涉能力减弱；其次，基层组织干部是村民民主选举产生，政府对基层组织的控制力较弱；再次，乡镇所辖各村数量较多，在没有完善的制度支撑下，政府很难对村基层组织建立有效的监督制约机制。六村民与干部法律意识淡薄很多村民文化程度低，法律知识欠缺，法律意识淡薄，由此导致出现大量纠纷。如在签订各类承包合同时，村民不注重采取书面形式或者对合同约定不具体、不明确，从而导致产生纠纷。有些村干部也缺乏法律意识，带头违法。如2005年我院受理的一

15、批请求确认土地承包合同无效案件中，村干部违反法律和政策的规定将不属于集体所有的土地擅自向村民发包，并收取了承包费。后来政府及相关部门对此事进行查处，并收回了土地使用权，但承包户为开垦荒地、耕种作物投入了不少本钱和劳力，要求基层组织赔偿损失，进而引发纠纷。四、审理此类纠纷的难点问题一司法介入难实践中，一些村民的合法权益被以村民自治的形式剥夺，如在征地补偿款分配中，处于弱势的外搬户、入赘户、外嫁女等群体容易被村民代表大会以“民主决策的形式剥夺应得到的补偿款。由于这些问题涉及到村民自治问题，是否属于法院受理范围值得商榷。虽然?村民委员会组织法?规定：“村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法

16、律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。但由于缺乏法律和司法解释的具体指引，法院难以介入。二事实认定难由于基层组织换届过程中档案资料等交接不彻底，或者因为前任干部与新上任的干部之间存在矛盾，成心隐瞒相关情况或者隐匿证据材料，导致新上任的干部要么对上任前发生的起诉事实不清楚，要么无法找到案件所需要的证据，辩论和举证无从下手，给法院审查带来一定难度。此外，还有一些纠纷涉及历史遗留问题，时间跨度长，有些直接证据早已灭失，有的还涉及国家和地区政策变迁以及移民等问题，加大了法院对事实认定的难度。三审理难度大目前专门调整农村基层组织的法律只有一部，即?村民委员会

17、组织法?，但该法律只是简略地规定了村民委员会的义务，并没有具体规定违反法律应承当的责任。现行?宪法?、?农业法?、?农村土地承包法?等法律对农村集体经济组织的相关内容规定得更为简单、抽象。法院在审理案件过程中，常常遇到“无法可依的情况，给法院判决带来很大的难度，尤其对于一些矛盾积怨深、调解难度大的案件更是无所适从。一些基层组织涉诉纠纷，如土地征用补偿纠纷主要由政策调整，在某些情况下触及到政策的合法性、合理性等敏感问题，涉及地方政府、乡镇、村集体等方方面面的利益，可谓牵一发而动全身，法院审理难度大，稍有不慎将会影响到地区经济开展和社会稳定。四执行难度大基层组织涉诉纠纷判决后自动履行率较低，执行难

18、度大。主要表现为：一是两个基层组织之间互相串通恶意逃避债务，如当一个基层组织是被执行人的情况下，将其账户下的所有资金转移到另一个基层组织账户下；二是个别村民委员会没有资金账户，经济大权都掌握在村经济合作社手中，但由于村经济合作社不是案件的当事人，导致无法执行；三是有些作为被执行人的村民因与村干部矛盾较深，出于给村干部出难题的目的，成心不履行判决。五外部压力大法院审判经常面临原被告双方及地方势力的压力。有的村民错误地认为法院与基层组织利益一致，对法院充满抵触情绪，甚至动辄以扬言上访、采取过激行为相威胁。有的基层组织干部，当法院开庭审理涉及其与相关主体的纠纷时，成心组织本村村民旁听，妄图借人多势众

19、向对方当事人施加心理压力，向法官展示基层组织诉求的“群众根底，妄图使法官迫于维稳压力向己方倾斜。此外，地方党委、政府和局部行政职能部门基于保护地方或者部门利益的需要，也会对法院施加不当的影响。五、预防和处理农村基层组织涉诉纠纷的意见和建议一完善农村基层组织相关立法1.以立法的形式明确划分两大基层组织的职权。建议完善相关的法律、法规，将村经济合作社的职能界定为村集体财产经营和使用的唯一合法组织，全面负责集体土地等资源的保护、开发和利用，兴办集体企业等经济管理事务；将村民委员会的职能界定为管理本村的行政事务和公益事业，如对宅基地进行管理，调处民间纠纷等以及协助乡镇政府开展各项工作。2.建议修改?村

20、民委员会组织法?，增加违反该法义务性标准的法律责任条款，为法院介入该类纠纷提供法律依据。如在该法第20条增加规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，村民可以向人民法院提起诉讼，请求人民法院予以审查并宣布相关内容无效。二标准农村基层组织内部管理1.标准财务管理。村民委员会与村经济合作社应建立独立的财务会计人员体系，改变两个基层组织会计、账本合二为一或者人员兼任的现状。基层组织换届选举前，由村民会议决定对财务收支进行审查或者委托审计单位进行审计，并将结果向村民公布。2.建立档案制度

21、。村基层组织应建立档案室，对每年形成的村民会议记录、方案生育、人员变动、地籍管理等档案资料及时分类整理，统一管理，并明确基层组织干部在卸任时不及时移交档案资料应承当的责任。3.加强对印章的管理。村基层组织印章要有专人保管，保管人由村民代表会议讨论后决定。凡涉及贷款、承包、对外签订合同等重大问题需使用印章时，应及时召开村民会议或村民代表会议讨论决定。三强化政府及相关部门的指导和监督1.强化对村干部的培训工作。县政府相关部门及乡、镇人民政府应制定和实施村基层组织干部的培训方案，实行定期培训制度。新中选的村基层组织干部至少在中选后的两个月内接受一次培训，培训内容涉及提高基层组织执政能力、如何处理好村

22、两委的关系以及管理过程中需要用到的相关法律知识等，通过培训不断提高村干部依法办事、民主办事的意识和能力。2.强化对村民委员会换届选举工作的指导和监督。县、乡两级要建立健全村民委员会换届选举工作指导机构，制定选举实施意见、选举方法及操作范本。选举前协助村民委员会进行选举知识的宣传，普及选举常识，使村民对选举的程序、投票方法等有深入细致的了解，消除他们对选举制度存在的错误认识；选举过程中，监督选举程序，保持监督热线 畅通，随时接受选民的举报并对反映情况及时做出反应；选举后要进行检查验收，确保选举过程的民主。3.强化对村务公开的指导和监督。县、乡党委和政府要把推行村务公开工作列入年度工作目标，制定实

23、施规划和配套措施。要建立监督检查制度和领导干部包村责任制度，并做经常性的检查监督工作，及时发现和解决问题，对不能按要求实行村务公开的干部，及时采取措施，限期改正，效果不明显的要进行调整。4.强化对民主管理工作的指导和监督。县、乡党委和政府要高度重视农村基层组织的民主管理工作。一是要总结推广农村基层组织民主管理的相关经验，定期组织经验交流会；二是要进行分类指导，帮助村基层组织建立健全相关制度，如农经站应充分发挥其在合同签订方面的职能优势，指导和监督村基层组织做好土地承包等合同的标准化管理；三是要把民主管理工作纳入村基层组织干部的岗位责任制，作为考核干部政绩的重要指标。四充分发挥法院职能作用1.在

24、立案阶段，加强审查力度。针对不同的案件采取不同的方法，对于土地承包合同等一般性纠纷，应及时立案审理，防止纠纷久拖不决激化矛盾，引发上访或影响农业生产；对于可能不属于法院受理范围的案件要慎重对待，假设因法律规定不具体、不明确而导致对于是否应该立案把握不准时，应及时向上级法院请示，假设确实不属于法院受理范围的要及时做好村民的解释工作，并准确告知其正确的解决途径。2.在审理阶段，建立和健全相关制度。一是加大调查取证力度，在村民举证意识不强的背景下，对当事人确实无法调取的证据，要及时依申请向有关部门调取证据。在村民自行举证的案件中，要向村民解释清楚举证责任的归属。同时，要加强对证人的引导，明确告知证人

25、的权利义务及违法作证应承当的法律责任，劝说对案件有关键意义的证人出庭质证。二是建立多元协调机制。积极争取乡镇党委、政府、司法所以及其他相关部门的支持和配合，多方参与协调矛盾，群策群力解决纠纷。三是对于群体性纠纷建立统一行动机制。对于群体性纠纷案件，安排由同一个法官或合议庭专门审理，以统一同类案件的审判思路与调解策略，保证涉群体纠纷案件审理的顺利、有序进行。3.在执行阶段，加强执行力度。建立审判与执行配合机制，执行法官要加强与审判法官的协调沟通，对无法执行的情况及时向审判法官反应，防止出现因判决结果本身难以履行而导致的执行难。此外，要穷尽一切合法执行手段，改变以往对村干部不采取拘留等强制措施的做法，对于基层组织恶意逃避履行判决内容的，在必要的情况下对基层组织负责人采取拘留措施，形成有效的威慑力，确保执行工作得以顺利进行。4.积极延伸审判职能。首先，加大法制宣传。利用巡回审判时机深入农村，通过典型案例宣传土地法等与农民切身利益息息相关的法律法规，开展法律咨询。同时，采取送法下乡、普法大集等多种方式，在农村开展多层次、全方位的普法宣传教育活动，将法律效劳延伸到农村生活的各个角落，切实提高农村干部和群众的法律意识和维权能力。其次，做好判后释法答疑工作。针对农村基层组织涉诉纠纷当事人文化程度