分税制改革成效评析

1、分税制改革成效评析         摘要：1994年分税制改革在较短的时间内迅速提高了中央财政收入占财政收入总额的比重，初步实现了中央与地方财政关系由行政制衡向机制制衡的转变。十多年来，分税制改革取得很大成效，但分税制改革也遗留了中央与地方事权和财政支出划分不明确、中央与地方事权和财权划分不匹配、中央对地方转移支付不规范等问题。为此，迫切需要从规则约束和权力与利益关系的重新调整两方面深化分税制改革。 关键词：分税制；事权；财权；转移支付 一、分税制改革的背景及主要内容 1993年11月，党的十四届三中全会通过了关于

2、建立社会主义市场经济体制若干问题的决定，要求将现行的财政包干制改为合理划分中央与地方事权基础上的分税制。1993年12月，国务院颁布关于实行分税制财政管理体制的决定，决定自1994年起，改财政包干制为分税制，在科学界定财政收支范围的基础上，合理划分中央财政与地方财政的分配关系。分税制改革旨在强化税收征管，堵塞财政收入漏洞，保证国家财政收入尤其是中央财政收入的稳步增长。具体内容包括：按照中央政府与地方政府各自的事权，划分各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入；按基数确定中央对地方的返还数额；原体制的中央补助、地方上解仍按不同体制类型处理。 二、分税制改革取得的

3、主要成绩 分税制改革在一定程度上是对财政包干体制的否定，使中央与地方财政关系“进入了一个全新的状态：公开的利益关系，制度化的获取利益规则”。具体而言，分税制改革取得的成绩主要体现在以下方面： (一)确立了中央财政的主导地位 中央财政主导地位的确立主要包括两个方面，一是中央财政收入占财政收入总额比重的提高。分税制改革通过保证中央政府在财政收入及其增长中的优势地位，使中央财政收入占财政收入总额的比重由1993年的22.0升至1994年的55.7，地方财政收入占财政收入总额的比重则相应地由1993年的78.0降至1994年的44.3。二是确立国家税务系统的主导地位。分税制改革前，中央政府直接组织的税

4、收比重较小。大部分税收由直属地方政府的税务部门征收，再按承包数上解中央，形成中央政府的财政收入。分税制改革后，中央政府设立国家税务总局，省级及省级以下税务机构分设国家税务局和地方税务局。国家税务总局对国家税务局实行垂直领导，并协同省级政府对省级地方税务局实行双重领导。税收由国家税务局和地方税务局分别征收。国家税务局负责征收中央税和共享税，再将共享税中属于地方的部分和税收总额增长的分成部分返还给地方。在税收返还过程中，国家税务局征收的消费税和增值税的75，是中央政府对地方政府实施税收返还的资金来源。分税制改革改变了以往先由地方征收再上解中央、中央财政支出依靠地方上解的局面，形成了先由中央征收再返

5、还地方、国家税务系统在全国税收征收体系中占主导地位的局面。随着对税收征管的有效控制及获得更多的收入用于中央对地方转移支付，中央政府在使用税收和支出政策实现稳定与地区间均衡发展的目标上赢得了更多的主动权。 (二)促进了国家财政收入的合理增长 尽管对中央政府和地方政府而言，本级政府组织的财政收入并不等于该级政府实际可支配的收入，但分税制改革加强了各级政府组织的收入与实际可支配收入之间的联系。对地方政府而言，在上交数额和返还比例一定的情况下，地方政府组织的财政收入越多，可支配的财政收入也就越多。这样，地方政府摆脱了“鞭打快牛”的顾虑，避免了财政包干体制下因不满分成比例而产生的消极征收现象。对中央政府

6、而言，除中央政府对地方政府的税收返还外，中央政府组织的财政收入越多，可支配的财政收入也就越多。同时，分税制还通过税种划分稳定了中央与地方各自的收入来源，从制度上促进了中央政府和地方政府加强税收征管、增加财政收入的积极性，实现了财政收入的稳步增长。 (三)统一了全国的财政分配关系 分税制改革前，我国财政分配关系从来就不是单一形式，尤其是1988年以来，六种财政分配关系并存，收支基数和分配比例形式多样，既不规范也不公平。分税制改革通过清晰的税种划分，统一了中央与地方的财政分配关系，使各地能在同一制度下进行规范公平的竞争，在一定程度上避免了税收征收过程中扭曲的激励因素，并简化了财政分配程序，使财政分

7、配制度趋向透明化。 (四)限制了地方保护主义的财政动因 实行分税制后，取消了地方政府与企业签订税收合同的做法，中央财政与地方财政将按税种而不是行政隶属关系划分收入范围，使企业税收负担不因是否有承包合同而不同，不因有什么样的承包合同而不同，也不因地方政府的财政状况而有所不同。这在一定程度上切断了地方政府与企业之间的财政联系，限制了地方政府进行市场封锁、地方保护的财政动因。         三、分税制改革遗留的问题 分税制改革在取得一定成效的同时，也遗留了诸多难题。实际上，分税制改革并非彻底否定并取代财政包干制，而是在

8、一定程度上保留了财政包干制的痕迹，这使分税制形似“旧的财政包干制的补充”。具体体现在以下几方面： (一)中央与地方事权和财政支出划分不明确 纵观各国分税制建立与发展的历史，大致遵循了类似的逻辑：在界定中央与地方事权范围的基础上，划分财政支出范围；据此划分税种，形成各自的收入；再根据需要进行均等化或具有特定政策意图的转移支付。可见，事权的明确划分是理顺中央与地方财政关系的前提性基础。1994年我国分税制改革是在克服中央财政困难、改进中央与地方财力分配状况的指导思想下进行的。在事权划分上，分税制改革并没有解决中央与地方事权如何界定及如何划分的问题，而是继续延用原有的模式。这是我国难以形成规范的中央

9、与地方财政关系的最根本的原因，也使得分税制改革在持续推进的过程中遇到了基础性的障碍。中央与地方事权和财政支出划分不明确具体体现在两个方面：政府越位或缺位、中央与地方职责不清。 (二)中央与地方事权和财权划分不匹配 中央与地方事权和财权划分不匹配体现在两个方面：一是中央政府事权与财权划分不匹配。二是地方政府事权与财权划分不匹配。由于分税制改革并未明确中央与地方的事权划分，财权的划分也不可能建立在科学合理的事权划分的基础上，而是往往以简单的行政手段，将税收按一定比例划分，事权与财权划分不匹配在所难免。由于财权划分的主导权集中于中央政府，同时，中央政府基于宏观调控的考虑，往往集中财权并下放事权，这样

10、，中央政府事权与财权划分不匹配主要体现为收大于支，而地方政府事权与财权划分不匹配则主要体现为支大于收，地方财政收支不平衡加剧。以地方政府为基点，中央与地方事权和财权划分的不匹配具体体现在：地方财政收入不能满足财政支出的需要，地方税权不能满足税收收入调整的需要，地方预算外资金不能满足预算管理的需要，地方制度外资金不能满足财政管理的需要。 (三)中央对地方转移支付不规范 在计划经济条件下，中央与地方财政关系的基本特征是高度集权，地方政府征收的绝大多数收入都要上解中央政府，全部支出均由中央政府决定。这样，在高度集权的条件下，是无所谓转移支付的。严格意义上的转移支付，是1995年推行的过渡期转移支付。

11、但实际上，1994年分税制改革延续的税收返还、专项补助、体制补助(或上解)、结算补助也扮演着转移支付的角色。其中，税收返还、体制补助(或上解)、结算补助坚持以来源地为基础划分税收的原则，扮演着弥补财力缺口的角色；而专项补助则扮演着体现中央政府政策意图的角色。转移支付的首要目标是实现各地公共服务的均等化。均等化的目标对我国而言尤为重要。这是因为，“有些国家(如美国)人口的高度流动性确实大大缩小了地区差别，从而削弱了均等化转移支付的作用。但我国的情况完全不同，经济因素、制度因素、交通因素、地理与气候因素乃至历史文化因素，使人口的自由流动受到许多限制，而越是缺乏流动性，均等化转移支付越重要”。然而，

12、目前存在的税收返还、体制补助(或上解)、结算补助显然与均等化目标相差甚远。中央对地方转移支付不规范主要体现在两个方面：(1)转移支付结构不合理。一般性转移支付新旧体制并存、形式繁多，难以实现纵向和横向均衡，而规范的一般性转移支付则因规模较小难以实现均等化的目标；专项转移支付适用范围广、重点不突出、资金分配的透明度和规范性较差，不利于实现中央政府与地方政府之间的权责明确，也不利于中央政府特定政策目标的实现。(2)转移支付分配方法不规范。我国现行的一般性转移支付体系，除过渡期转移支付在全国范围内实现了统一的公式化分配外，多采用基数法，确切地说，是承认既得利益基数法。基数法是指不考虑各地财政收入能力

13、和财政支出需要的差异，以前一年的实际执行数或前两年的平均数作为基数，即确定本年度财政收支的主要指标，进行存量不动、增量调整的分配。基数法不但不能缓解长期以来各地区财力不均的状况，反而加剧了地区间发展的不平衡。专项补助的分配缺乏明确的目标，缺乏科学公正的事权依据和标准，缺乏周密的论证和客观的评审，支出透明度差，随意性大。 四、小结 1994年分税制改革具有明显的双轨制特征。一方面，分税制改革在税收划分、征管等方面采用了一些科学的方法，并取得了显着的成绩；另一方面，分税制改革也在许多方面延续了原有的财政包干制的做法，如，事权与支出划分不清、税收返还等，这使分税制改革规范中央与地方财政关系的初衷难以

14、落到实处。为此，迫切需要深化分税制改革。一是要以合理的规则规范中央与地方财政关系，注重政策的稳定性与连续性，使中央政府和地方政府在明晰、稳定、协调的规则下不会做出机会主义行为的选择。二是要调整中央政府与地方政府之间的权力关系和利益关系，注重事权、财力、财权等在中央政府和地方政府之间的科学划分，使中央政府与地方政府在相互影响和制约的条件下实现双赢。         三、分税制改革遗留的问题 分税制改革在取得一定成效的同时，也遗留了诸多难题。实际上，分税制改革并非彻底否定并取代财政包干制，而是在一定程度上保留了财政包干

15、制的痕迹，这使分税制形似“旧的财政包干制的补充”。具体体现在以下几方面： (一)中央与地方事权和财政支出划分不明确 纵观各国分税制建立与发展的历史，大致遵循了类似的逻辑：在界定中央与地方事权范围的基础上，划分财政支出范围；据此划分税种，形成各自的收入；再根据需要进行均等化或具有特定政策意图的转移支付。可见，事权的明确划分是理顺中央与地方财政关系的前提性基础。1994年我国分税制改革是在克服中央财政困难、改进中央与地方财力分配状况的指导思想下进行的。在事权划分上，分税制改革并没有解决中央与地方事权如何界定及如何划分的问题，而是继续延用原有的模式。这是我国难以形成规范的中央与地方财政关系的最根本的

16、原因，也使得分税制改革在持续推进的过程中遇到了基础性的障碍。中央与地方事权和财政支出划分不明确具体体现在两个方面：政府越位或缺位、中央与地方职责不清。 (二)中央与地方事权和财权划分不匹配 中央与地方事权和财权划分不匹配体现在两个方面：一是中央政府事权与财权划分不匹配。二是地方政府事权与财权划分不匹配。由于分税制改革并未明确中央与地方的事权划分，财权的划分也不可能建立在科学合理的事权划分的基础上，而是往往以简单的行政手段，将税收按一定比例划分，事权与财权划分不匹配在所难免。由于财权划分的主导权集中于中央政府，同时，中央政府基于宏观调控的考虑，往往集中财权并下放事权，这样，中央政府事权与财权划分

17、不匹配主要体现为收大于支，而地方政府事权与财权划分不匹配则主要体现为支大于收，地方财政收支不平衡加剧。以地方政府为基点，中央与地方事权和财权划分的不匹配具体体现在：地方财政收入不能满足财政支出的需要，地方税权不能满足税收收入调整的需要，地方预算外资金不能满足预算管理的需要，地方制度外资金不能满足财政管理的需要。 (三)中央对地方转移支付不规范 在计划经济条件下，中央与地方财政关系的基本特征是高度集权，地方政府征收的绝大多数收入都要上解中央政府，全部支出均由中央政府决定。这样，在高度集权的条件下，是无所谓转移支付的。严格意义上的转移支付，是1995年推行的过渡期转移支付。但实际上，1994年分税

18、制改革延续的税收返还、专项补助、体制补助(或上解)、结算补助也扮演着转移支付的角色。其中，税收返还、体制补助(或上解)、结算补助坚持以来源地为基础划分税收的原则，扮演着弥补财力缺口的角色；而专项补助则扮演着体现中央政府政策意图的角色。转移支付的首要目标是实现各地公共服务的均等化。均等化的目标对我国而言尤为重要。这是因为，“有些国家(如美国)人口的高度流动性确实大大缩小了地区差别，从而削弱了均等化转移支付的作用。但我国的情况完全不同，经济因素、制度因素、交通因素、地理与气候因素乃至历史文化因素，使人口的自由流动受到许多限制，而越是缺乏流动性，均等化转移支付越重要”。然而，目前存在的税收返还、体制补助(或上解)、结算补助显然与均等化目标相差甚远。中央对地方转移支付不规范主要体现在两个方面：(1)转移支付结构不合理。一般性转移支付新旧体制并存、形式繁多，难以实现纵向和横向均衡，而规范的一般性转移支付则因规模较小难以实现均等化的目标；专项转移支付适用范围广、重点不突出、资金分配的透明度和