关于经济复苏背景下我国财政政策的思考（上）

1、    关于经济复苏背景下我国财政政策的思考（上）         摘要：以应对2007年开始的席卷全球的金融海啸为目的，我国于2008年11月9日宣布将在2009、2010两年推出总额高达4万亿元人民币的一揽子经济刺激计划，其主要内容是以大规模政府投资为核心的积极的财政政策和与此配套的适度宽松的货币政策。在这些政策的影响下，从2009年第3季度开始，我国宏观经济出现了明显的复苏迹象。本文根据2009年前三季度的主要宏观经济数据，对我国当前经济形势进行了分析，分析表明，积极财

2、政政策的目标已基本达到，当前财政政策执行的经济环境已发生根本改变。为此，我们对财政政策的几个相关问题进行了进一步的讨论，在此基础上，提出了在经济复苏预期下财政政策调整问题的相关政策思考。关键词：经济复苏，增长预期，通胀风险，政策调整我国目前积极的财政政策是在“金融海啸”爆发、国际经济形势恶化、我国宏观经济面临巨大下行压力的情况下出台的。2007年4月，华尔街突然爆发金融危机，美国经济随即陷入危机，并迅速席卷欧洲，在全球范围内广泛传播，世界经济面临全面衰退的威胁。2008年，随着“金融海啸”的深化，我国也未能幸免，宏观经济面临严峻的考验。我国GDP同比增长率从2008年3季度开始出现下滑，外贸进

3、出口增幅快速回落，工业生产显著放缓，原材料价格和运输市场需求下降，规模以上工业增加值增速逐月回落，全社会发电量和用电量明显萎缩，就业形势严峻，城镇新增就业人数增速下降，农民工提前返乡增多。在严峻的经济形势下，我国政府采取果断措施，于2008年11月9日宣布将在2009、2010两年推出总额高达4万亿元人民币的一揽子经济刺激计划，其主要内容是积极的财政政策和适度宽松的货币政策，核心是积极的财政政策。积极财政政策的直接目标是遏制经济衰退，以确保2009年全年GDP增速不低于8%。其具体内容主要包括“扩大政府公共投资，实行结构性减税，调整国民收入分配格局”三个方面。扩大政府公共投资主要表现为增加中央

4、基建投资，主要用于基础设施及保障性住房建设。实行结构性减税主要内容包括降低部分居民和企业税负，减免行政事业收费，同时提高成品油消费税。调整国民收入分配格局包括税收和转移支付等内容，主要体现在强化各项强农惠农财税政策，多渠道促进农民增收；提高城乡低保补助水平，增加低收入群体收入；实施积极的就业政策，努力扩大就业；进一步优化财政支出结构，优先保障和改善民生，重点加大对保障性安居工程、教育、医疗卫生、社会保障和就业等民生领域的支出。在采取积极财政政策的同时，我国采取适度宽松的货币政策。中国人民银行2008年下调了法定准备金率和超额准备金率，并三次下调再贴现率以及对金融机构贷款利率，五次下调了金融机构

5、人民币贷款基准利率，五年以上长期贷款利率从2007年12月21日的7.83%下调至2008年12月23日的5.94%，下调幅度超过24.1%。2009年9月末，广义货币供应量M2余额为58.5万亿元，同比增长29.3%，增速比上年同期高14.1个百分点。对于我国这样一个外贸依存度很大的国家，全球性金融危机的最直接影响就是外需不足，出口乏力，因此，面对出口迅速下降的严峻局面，我们必须采取积极的财政政策，加大政府公共投资支出以带动私人投资、增加转移性支出以提高居民消费，从而实现保增长和保就业的目标。从当前的经济形势看，这些措施取得了积极的成效。2009年前三季度的宏观经济数据显示，2009年前三季

6、度GDP增速平均达到了7.7%。2009年110月，城镇固定资产投资150710亿元，同比增长33.1%，比上年同期加快5.9个百分点。2009年上半年城镇居民人均可支配收入8856元人民币，同比增长9.8%，扣除价格因素实际增长11.2%。上半年城镇居民人均消费性支出5979元，同比增长8.9%，扣除价格因素实际增长10.3%。这些数据显示，我国经济复苏的迹象明显，积极财政政策的目标已经基本达到。然而，在经济迅速复苏的同时，我国房地产价格迅速上涨。2009年9月，全国70个大中城市房屋销售价格同比涨幅扩大，我国二手住宅销售价格比2008年同期上涨的城市有50个，其中涨幅最大的城市，二手住宅销

7、售平均价格涨幅达到16.6%。国际原油价格也出现飞速上扬，WTI国际原油期货价格从2009年2月13日的37.51美元/桶，涨至2009年10月21日的81.37美元/桶，半年多的时间涨幅达116.9%。能源价格的快速上涨使我国面临输入型通货膨胀压力，而房地产等资本市场价格的快速上涨，则酝酿着泡沫的风险。因此，在财政政策保增长的短期目标已基本实现的情况下，如何有前瞻性地提出对现行财政政策进行调整之主题，避免财政支出效率下降，防止出现资产泡沫和通货膨胀等负面影响，是当前我国政策制定者需要重视的问题。本文将结合我国实际，在辩证吸收国内外研究成果的基础上，通过实证分析，以探讨经济复苏预期下我国财政政

8、策的调整问题。一、积极财政政策的影响分析（一）对当前我国宏观经济的整体影响2009年前三季度GDP增速平均达到了7.7%，第三季度GDP增速达到8.9%。消费者信心指数、预期指数和满意指数从2009年6月起连续2个月回升（见图1）；宏观经济景气指数从2009年4月起连续4个月回升（见图2）。另外，从国家统计局对宏观经济景气指数预警信号的监测中可以发现，工业生产指数、消费品零售总额、工业企业利润、居民可支配收入指标均保持稳定，固定资产投资甚至出现偏热的迹象。图1 2008年8月-2009年9月消费者信心指数、预期指数和满意指数数据来源：根据国家统计局网站相关数据整理。图2 2008年8月-200

9、9年9月宏观经济景气指数数据来源：根据国家统计局网站相关数据整理。从国有企业的经营情况看，2009年111月，国有企业累计实现营业收入201382.2亿元，同比增长3.7%，11月比10月环比增长9.6%，其中中央企业（包括中央管理企业和部门所属企业，下同）累计实现营业收入126938亿元，同比增长5%，11月比10月环比增长9.1%。中央管理企业累计实现营业收入109169.8亿元，同比增长3.4%，11月比10月环比增长8.2%。地方国有企业累计实现营业收入74444.2亿元，同比增长1.5%，11月比10月环比增长10.5%。2009年111月，全国国有企业累计实现利润11889.8亿元

10、，同比下降1.9%，降幅比110月减小8.7个百分点，11月比10月环比增长0.8%，其中中央企业累计实现利润8555.7亿元，同比增长1.1%，11月比10月环比增长0.5%。中央管理企业累计实现利润6803.6亿元，同比增长3.2%，11月比10月环比下降0.5%。地方国有企业累计实现利润3334.1亿元，同比下降8.9%，11月比10月环比增长1.6%。同期，全国石化、汽车、施工房地产、建材等行业利润大幅增长；电网企业和铁路运输行业减亏明显；石油、钢铁、煤炭、有色等行业利润降幅趋缓；电子和机械等行业利润实现正增长。从上述数据可以看出，消费、投资都得到有效恢复，GDP出现加速增长的势头。相

11、比2008年下半年的情况，2009年前三个季度国有企业经营状况呈现出V型反转，并有加速回升的态势（见图3）。企业经营状况的迅速改善，说明标志着经济危机状况的根本因素得到了扭转。但地方国有企业经营状况的改善不如中央企业明显，这或许和4万亿中央政府投资项目更多地采购了大型企业（主要是中央企业）的生产物品和劳务有关。这也从某个侧面说明了经济的迅速复苏主要是来自于政府投资的带动。图3 2008年至2009年11月营业收入、实现利润增幅变化情况（单位：%）数据来源：根据财政部网站相关数据整理。（二）对当前经济中消费、投资、净出口的影响从GDP的构成来看，消费出现较快增长。2009年上半年城镇居民人均消费

12、性支出5979元，同比增长8.9%，扣除价格因素实际增长10.3%。净出口依然负增长。2009年19月，全国进出口总值为15578.2亿美元，同比下降20.9%，其中出口8466.5亿美元，下降21.3%；进口7111.8亿美元，下降20.4%。9月当月，全国进出口总值为2189.4亿美元，同比下降10.1%，其中出口1159.4亿美元，下降15.2%；进口1030.1亿美元，下降3.5%（见表1）。表1 2009年19月我国进出口数据数据来源：根据商务部网站相关数据整理。固定资产投资成为经济中的最大亮点。2009年110月，城镇固定资产投资150710亿元，同比增长33.1%，比上年同期加快

13、5.9个百分点。从施工和新开工项目情况看，2009年110月，全国累计施工项目402204个，同比增加95435个；施工项目计划总投资375859亿元，同比增长36.6%；新开工项目293412个，同比增加85329个；新开工项目计划总投资124610亿元，同比增长81.1%。2009年前三季度，东部地区投资增长28.1%，增速比去年同期加快5.4个百分点。中部地区投资增长38.3%，增速同比加快2.9个百分点。西部地区投资增长38.9%，增速同比加快9.4个百分点。中西部地区投资占全国城镇投资比重为50.9%，同比上升2.0个百分点。从上述数据可以看出，GDP的几个组成部分中，消费、投资都出

14、现了明显改善，尤其是投资呈现快速增长的态势，但出口依然疲软。就投资而言，中西部地区也明显快于东部地区，这说明在危机中受重创的、外向型经济比重较大的东部地区并没有完全从危机中恢复过来。因此，如何进一步扩大消费，促进出口，解决投资中地区结构、产品结构的矛盾将是未来财政政策面临的重要问题。综上可见，积极财政政策虽然有效地遏制了我国经济下滑的态势，但并没有扭转国际金融危机导致的外需下降趋势，出口目前尚不足以成为带动我国经济复苏的动力，固定资产投资增长强劲仍然是当前我国经济复苏中最大的亮点。积极财政政策主要还是通过拉动投资促进了经济的回升，经济中结构性的矛盾更加突出。1二、财政政策相关问题的进一步讨论（

15、一）现有财政体制要求政策调整必须有提前量目前，我国财政采取分税制管理，是一种中央集中和地方适度分权的体制。这种财政体制在提高中央政府的宏观调控能力的同时，又兼顾了地方政府的积极性。分税制施行十几年来，我国财力明显向中央集中，中央政府的宏观调控能力显著增强，上级政府有权制定下级政府的财政管理体制，决定下级财政收入和支出责任的划分。在这种财政体制下，财政收入不断向上级财政和中央财政集中，财政支出则呈现较明显的“向下挤压”效应，特别是在教育、卫生、文化、环境保护、社会保障和城乡社区建设等方面，财政支出的责任主要在地方。这种收入和支出的不对称，导致地方政府提供公共投资的能力相对不足。2按目前我国的财政

16、体制，中央决定实施积极财政政策后，会对地方财政产生重要影响。一方面，中央财政决定投资规模及投资项目，同时决定地方财政的配套投资规模，直接影响了地方政府的预算，在地方财政收入不变的情况下，挤占了其他由地方政府负责的项目支出。另一方面，在中央积极财政政策大方针的指引下，地方政府也倾向于扩大财政支出，不仅要保证原投资计划不变，甚至倾向于增加政府投资项目以彰显政绩。在上述双重支出扩张压力下，处于收入和支出不对称地位的地方财政必然会更多地使用金融工具，以各自借债的形式筹措所需的资金。3这样一来，短期的财政支出大幅度上升，特别是地方财政支出部分，其上升幅度甚至会超出中央预期。事实上，在2009年初中央宣布

17、4万亿元投资的经济刺激计划后，各地政府出台的地方经济刺激计划总涉及规模超过13万元亿，相当于2007年全年GDP的一半多，由此可见积极财政政策对地方政府行为的影响。因此，财政体制要求财政政策的调整必须有提前量，尤其在实施积极财政政策时期的政策调整，需要充分考虑到地方政府对积极财政政策的反应，特别是要考虑到地方政府在此时期可能出现的“跟风上”的短期投资冲动和投资惯性，避免出现“一哄而上”，“放易收难”的被动局面。（二）积极财政政策的特点要求政策调整必须有前瞻性我国目前积极财政政策的突出表现是政府投资。政府投资分中央政府投资和地方政府投资两部分。中央政府投资项目主要由中央财政出资，涉及地方部分由地

18、方政府配套项目资金，其中比较典型的是铁路、高速公路和水利设施等项目。地方政府的配套资金主要来源于地方财政，地方政府投资、融资平台公司，或以财政为最终还款来源的银行借款和各种债券。这种投资模式意味着，中央政府投资项目一旦立项，中央财政的投资可能意味着地方财政需要2倍甚至更高的配套资金投入，具有天然的“放大”效应。地方政府投资项目主要由地方财政出资，它主要包括地方的区域基础设施，城乡基础设施，市政建设以及其他涉及地方教育、卫生等民生项目的支出。这些项目本是现行财政体制下，由地方财政承担的公共服务职能。但在积极财政政策的号召下，地方政府出于业绩考核的考虑，存在较强的投资冲动，加快实施项目建设计划，凸显短期政绩。在这种情况下，地方政府可能上马一些脱离地方经济实际情况的投资项目，这将不可避免地会出现公共物品供给过剩的问题，其结果是投资迟迟无法收回，地方财政的资金使用效率大打折扣。地方财政为此大量举债产生的利息不仅加大了当前财政的支出压力，而且为未来财政预算埋下隐患。从投资项目的类型上看，我国政府投资主要集中于大型基础设施建设。这些投资项目往往表现出投资规模大，周期长，持续影响的特点。政府投资项目一旦立项，往往涉及三年甚至更长时间的持续投资。此外，政府投资不仅可以在短期