关于农村土地使用权股份制改革的思考

1、关于农村土地使用权股份制改革的思考    【摘要】农地使用权股份化利于我国现代农业发展。我国农地使用权股份制改革，必须以保障农民权益，稳定与发展相结合、充分实现农地效益为基本前提。其制度设计应该完善现有的个体农户的农地使用权股份化制度，促进个体农户经营有机联合；建立股份合作制经济组织，实施股份合作制经营，促进集体共有财产权与个体农户农地使用权有机统一；循序渐进将改革进一步推向深入。 【关键词】农村土地使用权股份制 【中图分类号】F321【文献标识码】A【文章编号】1004-6623（2012）06-0053-04 早在上世纪80年代末，我国有些地区就已经

2、开始了农村土地股份制的实践探索。其中有成功的典型，如：北京顺义县（1986）、江苏无锡县（1987）、山东淄博市周村区（1988）等。亦有不成功的例子，如：广东南海市（1999）。无论成功与否，它们无疑都为我们进一步思考与探索农村土地产权制度的改革提供了有益的借鉴。实践的同时，不断有学者相继进行同一问题的思索。遗憾的是，上述实践探索与理论研究主要是以提高农业生产力、深化农村经济体制改革为主旨，而对于农村土地在城镇化建设进程中的股份制问题，目前理论界研究甚少。 笔者认为，对我国农村土地使用权进行股份化改革，是我国农村改革的发展方向，也是我国农村城镇化的根本途径之一。 一、我国农村土地使用权股份制

3、改革的必要性 现代农业是农业发展的必然趋势。现代农业是开放式的农业，是以对现代科学技术的广泛应用为标志，通过提高生产技术水平与市场化经营而实现农业产值集约化、规模化大生产的农业发展模式。改变我国农业低效现状，发展现代农业，当务之急是要突破因农地细碎化这一瓶颈，走农业适度规模经营的路子。目前我国农业生产仍然以手工劳动为主，农业生产组织管理水平低，规模化生产经营不足。现有制度在农地使用权流转方面有所迈进，但对于权利流转后，农地如何实现规模化经营，却没有给出解决方案。这一问题的存在对当前我国农地经营如何更好地适应现代农业发展提出了路径要求。 在我国，逐步将农地使用权股份化，有利于农业走上适度规模化经

4、营之路。原本小块分散的家庭承包土地得以集中成为具有相对规模的大片土地，为现代农业规模化生产与经营提供了便利条件。农地使用权股份化建立在各户产权关系明晰的基础上，能够有效避免因农地集中而导致权属不清所引发的社会矛盾，为我国现代农业发展奠定了稳定的社会基础。一方面可以有效破解我国农地流转中的多项难题，促进我国城市化建设进程；另一方面，农地使用权股份化还有利于形成良好的市场环境，促进我国现代农业发展进程。在确保农民基本生活水平的前提下，推行农地使用权股份化，不仅能够有效提高农业生产的科技含量和农业经营的管理水平，还能够让更多农民直接参与到企业管理与市场运营活动中，逐步转变成为现代农民企业家、经理人。

5、如此，不仅满足了我国农业的国际竞争要求，进一步提升了农民收入，更以农民的自我转型为我国现代农业发展奠定坚实的基础。 二、我国农村土地使用权股份制改革的基本前提 （一）以保障农民权益为基本前提 伴随工业化和城市化的推进，我国有大量农业劳动力脱离农业而逐步转入二、三产业和城镇，这为农地的规模经营创造了外部条件。鼓励农村土地流转，包括进行农地使用权股份制改革，推进农村土地规模化生产与集约化经营，促进现代农业发展以提升农业附加值，既能合理实现土地经营者经济效益，也能更好地实现农民的土地收益。但从现状看，仍有大量农民的农地宁愿抛荒也不愿意流转。究其原因在于，以往的种粮大户、龙头企业大都是以租赁、承包方式

6、“流进”农田，合同一签就是5年，甚至更长，而每亩农地只是按年向农民支付几百元租金或承包费，年终分红则完全与农民无关，农地经营收益全部归属于租赁方或承包方。因为享受不到农地的增长利益，农民也就没有了参与土地规模化经营的兴趣。对此，在农村土地使用权股份制改革中，国家给予政策扶持当然重要，而“放活”以寻求实现农民土地利益的股份化路径则更是要点所在。 （二）稳定与发展相结合，充分实现农地效益 所谓稳定，就是现有的农地所有权归属及使用权分配格局，即农村土地集体所有和以家庭为单位经营土地的形式大体不变，以实现民心稳定，农业稳定。所谓发展，就是要对农地制度进行改革，使之完善，促进农地更好地发挥其应有功效。对

7、此，笔者认为可以充分借鉴公有制和私有制各自的优点，尝试将二者的优势共同熔于我国农村土地法律制度的完善进程中。 农地使用权的良好运行建立在农地所有权制度完善基础上。目前，在完善我国农地所有制方向上，应该以坚持现有农地集体所有制为基本前提，保留农地的集体所有，为国家整体建设发展提供稳定的社会环境。作为现存制度，农村土地集体所有的存在状态稳定，保留它就可以避免因为制度的巨大变革而引发大的社会振荡。并且，集体所有制不变前提下，实行制度内部的改革与调整，其社会成本比其他任何形式的性质变革要小得多。二者，农村土地集体所有制本身也是公有制的一种存在形式，保留它可以为将来各方面条件具备时，实施农村土地国有化变

8、革奠定良好的社会基础。在坚持现有的农村土地集体所有制不变的前提下，不断改革使之完善是现实目标。让农村土地所有权的存在形态及权利界限更加明确，给予农民土地生产以安全感；切实保障农民土地权益，促进农村土地综合效益更好实现，这种改革既符合农业现实生产力发展的要求，也是实现国家全局利益的要求，还为农村土地股份制改革奠定基础、创造条件。 三、我国农村土地使用权股份制改革的制度设计 （一）完善现有的个体农户的农地使用权股份化制度，促进个体农户经营有机联合 早在20世纪80年代中期，就有学者提出，在中国可以实行农地股份制经营。按目前农村人口将集体所有的土地划分成个股，分发到户，各农户据此建立合股农场，即农业

9、中的“合资企业”。从现实情况看，这种农业合资企业，完全可能是土地集约化经营的选择之一。它能够有效解决资金和管理技术方面的约束，利于在农业技术创新基础上，选择性地推行现代农业耕作方式。实施土地使用权的股份化，适当集中农地，推行农业生产与专业人员经营相分离的农场运作模式。实践中，农地使用权股份化的做法早有运用并已取得良好效果。2001年6月，四川省宜宾市南溪县的24户农民签署协议，将其各自承包的农地以股份的形式集合，实行公司化经营。这一将土地人股办土地股份公司的创举，被学者热切关注，将其称为“股田制”。 这种运作模式的优越性在于，将农地使用权股份化，使个体农民分散的土地使用权相对集中，促进我国农业

10、土地适度规模化经营。在法律关系上，这种方式并未改变原有农村土地集体所有权权属，只是对使用权予以强化和规范，修正了原有分散配置资源的格局。但因农地使用权的入股，明晰了产权关系，有效确保在农村土地集中过程中，不会因为产权不明而导致复杂的社会纠纷。与此同时，农地股份化运作还有效缓解了我国农业投入不足的问题，利于集中民间闲散资金，沟通土地与资金需求，为我国现代农业发展提供稳定社会基础与良好市场环境。 （二）建立股份合作制经济组织，实施股份合作制经营，促进集体共有财产权与个体农户农地使用权有机统一 股份合作制经济（目前主要表现为合作组织形式），它不再是过去（20世纪50年代我国农村的合作社化）的从家庭分

11、散经营向合作社集中的简单复归，而是在厘清权属的基础上，实现组织管理上的家庭分散经营与集体合作经营的有机统一。实行农地股份合作制，首先就是将集体经济组织成员对其土地承包经营权与其他集体资产的权利固化在某一时点上。如此，折股时划出集体资产作为集体股，而农民个人则以其土地使用权入股（如果需要，也可以保持集体股的主导地位）。这样的股份合作制既明晰了农民的社员权，又量化了集体公有资产，做到产权明晰。产权明晰，使个体社员、集体组织在股份合作制经济组织中的地位明确，并将社员个体与集体组织的责、权、利以法律上的权利和义务的形式紧密联系起来。产权明晰、地位明确带来收益公平，它能有效激励集体和个体土地权属的充分集

12、聚与流动，使农地资源实现最优化配置。另一方面，在经营管理上，依据股份制企业的管理模式，建立起集体组织盈亏与个体农户收入的内在关联机制，这必然将集体经营行为与农户个体生产经营活动有机结合，便于集体经济组织依据市场需求对个体生产行为的统一组织与管理，避免个体农户重复性盲目生产带来的资源浪费、产出率低及有效供给不足的问题。在生产活动方面，股份合作制经济组织可以视具体情况灵活采取有效的生产方式，既可以是家庭个体生产，集体统一经营，也可以直接由合作组织据市场信息有序安排各农户进行协调统一的生产。在利益分配制度上，农村股份合作制经济组织还可以采取比一般股份制企业更为多样化的分配形式把股份分红与劳务工资有机

13、结合起来，即农民除完成自家的生产任务外，额外参与集体合作组织的经营劳务按工资方式予以体现，其农地入股的份额则按股份收益的形式予以实现。这就不仅激励农地资源的有效整合与高效利用，极大调动起农民的生产积极性，还通过现代企业的经营管理逐步培育出具有企业家精神与素质的新型农民，为我国现代农业转型与发展奠定人力资源基石。这与现代市场经济农业发展趋势和要求相契合，是我国现有农地资源配置下实现农业高效的良好经营形式。 （三）寻求农村土地使用权股份制改革的深入推进 在上述制度运行良好的基础上，我们还可以寻求把农村土地股份制改革进一步推向深入。即在市场经济条件下，农地也应该适应于商品经济的运行规律，以真正实现合

14、理高效地配置资源。例如，允许农村集体经济组织，在不影响国家耕地安全保障的前提下，将其所有的一定量农村土地（主要指非农用地和地质差的耕地）使用权，按照国家土地用途管制和规划，双方平等协商，以市场定价的方式进入土地市场，出让给城市土地储备机构（如土地资产经营公司），再由城市土地储备机构按照国家经济发展与城市建设规划需求出让给土地使用申请者。如此，既得以满足城市发展、农村小城镇化建设对土地的需求，也给予农村土地以合理的回报，增加农民土地收益。当然，在让农村集体获取土地出让收益的同时，也要求其留取适当比例专用于养护现有耕地，提升耕地质量，保障国家粮食安全。进而，按照国家土地使用权期限法律规定（工业用地使用权为50年，居民住宅用地为70年），待农村土地使用权期限届满后，因为该块土地的所有权并未改变，仍归属于农村集体，基于此，先由城市土地储备机构从土地使用者手中收回该土地使用权，再与农村集体经济组织协商确定进一步的计划方案，既可以是直接由农村集体收回该块土地自行使用，又可以由城市土地储备机构按该时的土地市场价格行情，与农村集体经济组织确定再次出让土地使用权。需要明确的是，据国家土地出让相关法律规定，农村集体经济组织不能自行向土地使用者出让土地。在这一过程中，发生了两个转变：一是在不影响国家耕地安全的前提下，农村土地得以有序转变为城市土地，扩大城市规模，促进城市化进