关于加强社会保险经办能力建设的研究

1、关于加强社会保险经办能力建设的研究无锡市社会保险基金管理中心 经办能力建设已成为劳动保障工作的热点问题和难点问题，在当前加强服务型政府建设的新形势下，加强社会保险经办能力建设具有十分重要的意义。我市已明确提出把加强社会保险经办能力建设作为继金保工程之后的又一个重要的基础工程来抓，力争通过1-2年的时间基本实现社会保险经办管理的规范化、信息化和科学化。近期，我们结合社会保险经办工作的实际，就加强社会保险经办能力建设进行了调研，现将研究情况报告如下。一、我市社会保险经办能力建设工作现状无锡是我国民族工商业和七八十年代乡镇企业的发源地之一，近年来，无锡已成为东部沿海地区重要的现代工业城市、对外开放城

2、市和经济中心城市。全市总面积4788平方公里，其中市区面积1622平方公里。下辖江阴、宜兴2个县级市和锡山、惠山、滨湖、崇安、南长、北塘、新区7个市辖区。2007年末，全市常住人口599.21万人，其中户籍人口461.74万人，另有外来暂住人口137万人。全市实现地区生产总值3858亿元，按常住人口计算人均生产总值达到8926美元。全市财政总收入706.9亿元。我市经济社会的快速发展也为社会保险事业的不断推进奠定了坚实的基础。我市在全省率先建立了覆盖城乡、多层次、可持续的养老、医疗保障制度框架，两大保险的综合参保率已经达到98.2%，失业保险、工伤保险和生育保险覆盖范围也不断扩大。企业离退休人

3、员养老金社会化发放率达到100%。我市社会保险经办能力建设近年来也取得了积极的进展，社会保险的各项经办业务连续六年获得全省经办工作先进表彰。（一）工作特点1、社会保险全覆盖。近年来，我市围绕完善城乡统筹的社会保障制度，着重做好两大工作。一是不断加强社会保险扩面征缴工作的力度。二是着力解决城乡部分人群在社会保障方面制度缺失、供给不足的问题。通过近年的努力，初步形成了覆盖城乡各类群体，多层次的养老、医疗社会保障制度框架，社会保险综合覆盖率达到98.2%。到2007年底，全市参加各类社会养老保险的人员达到280万人，比2002年增加196万人；全市纳入各类医疗保障的人员达到447万人，比2002年增

4、加358 万人；全市参加失业保险职工达到118万人，比2002年增加54万人；全市参加企业职工工伤和生育保险人达到126万人和112万人，分别比2002年增加85万人和71万人。现在，我市城镇国有集体企业、外资企业、大量的民营经济组织、农村的各类企业、从事种养业的农民、被征地人群、城镇的无保障老人和少年儿童、在校学生，都得了相应的制度保障，一个与经济社会发展水平相适应、多层次、全覆盖的社会保障制度体系已初步建立。在养老保障方面，我市形成了以“城保、地保、新农保”为主要内容、以城镇老年居民养老补贴为补充的“三层次一补充”养老保险制度体系。在医疗保障方面，形成了城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医

5、疗和城镇居民医疗保险“三层次、全覆盖”的医疗保障制度。2、“五险合一”征缴管理。我市是社会保险经办业务起步较早的城市，1986年开始经办企业养老保险业务；同时，也是实行五险合一征缴管理较早的城市，2002年推出工伤、生育保险业务时，一并实行五险合一征缴。由于较早实行五险合一、统一基数、一票征收、分账管理和信息共享，对于同步推进各项保险的扩大覆盖面、完善基础管理工作和促进业务快速发展都起到了积极作用。3、建立市级统筹机制。近五年来，随着我市区划调整工作的推进，我们陆续实现了滨湖、锡山、惠山统筹区与市本级的并轨，形成了市级统筹机制，逐步实现了政策、机构和管理的三统一，新的城乡统筹就业和社会保障机制

6、基本建立,扩大了社会保险统筹规模，进一步提高了社会保险抗风险能力。4、金保工程全面运行。随着我市“金保工程”的全面运行，社会保险业务信息处理系统已全面上线，公共业务、养老、失业、医疗、工伤、生育保险业务和慈善医疗、儿童医疗、互助医疗、公务员医疗、补充医疗都形成了独立的业务模块，统一的数据库和信息平台，为业务的相互融合和支持提供了便利。我市社会保障卡的运用已经使社会保障对个人的各项服务包括登记、变更、就医、待遇支付和金融功能融汇一体，实现了货币的数字化支付。（二）当前面临的新形势和存在的问题我市目前正处在向高水平全面小康社会和率先基本实现现代化目标迈进的关键时期，伴随着工业化的加快转型、城市化的

7、加快推进、市场化的不断完善和国际化的不断提升，经济社会发展出现了一些新的趋势和特征。在经济总量持续增长和社会发展不断进步的同时，发展面临的矛盾和一些深层次社会问题将更加突出。社会保险工作也同样处在全方位、深层次的深刻转变之中，服务对象、工作范围、工作形式将向城乡统筹、全民保障和长效机制转变。我市社会保险经办工作的主要矛盾突出表现为：1、经办工作量成倍增加，工作压力大。近年来，我市社会保险参保对象、范围、方式都发生了较大的变化，截止2007年底，统计显示市区参保人数为130万人，参保单位35000家，基金规模85.24亿元，分别为2002年底统计数的201.55%、337.51%和343.70%

8、。在业务范围和工作量逐渐增大的同时，经办工作的内容也有了明显的增加，在人员编制和财政经费无法突破的情况下，经办部门和窗口的工作量和工作压力非常大。2、传统的管理模式跟不上形势发展的需要。一方面，原有的高度集中的经办服务模式受到挑战。我市现有的社会保险服务体系是以城镇企业职工基本养老保险为载体建立的，当时的指导思想和服务对象主要是为城镇企业职工服务。随着社会保险制度的不断完善和覆盖面的不断扩大，参保人群由企业职工向灵活就业人员，区域由城镇向广大农村延伸，工作人员紧缺、设备高负荷运转、经办场地狭小等问题集中暴露，特别是近年来原郊区养老统筹以及锡山区、惠山区与市区社会保险业务并轨后，大量的乡镇企业、

9、农村灵活就业人员、个体工商户需要得到相应的社会保险经办服务，原有的社会保险经办能力已不适应不断增加的经办业务需要。另一方面，现有管理模式制约业务快速发展。在我市社会保险业务发展的22年中，基本上是延续传统的管理模式，即随着险种的增加，为每一险种业务建立独立的流程和数据系统，业务的增加基本是积木式的叠加，各险种业务之间是相互分割的，社会保险经办业务没有形成有机统一的整体。传统的管理模式已经成为制约业务快速发展和经办能力提高的“瓶颈”，如何运用现代管理手段，在管理模式和服务手段上有所创新，已经成为摆在我们面前的紧迫课题。3、管理职能交叉制约经办效率的提高。受行政管理体制的束缚，由于管理职能交叉等原

10、因，我们的部分业务存在着经办环节多、手续繁琐等现实问题，直接导致了行政沟通困难、费用成本加大、群众意见大。以无锡市医疗保险的经办管理为例，按照门诊、住院和医疗互助分别由社保经办机构、卫生经办机构和退管办担负管理职能，表面看来医疗保险的事务三家都在管，职工看病报销需要在三个部门之间来回奔波，但是遇到难于解决的棘手问题，推诿现象时有发生，群众意见很大；同时，也影响了监管职能的有效发挥。4、经办服务能力和水平受到严峻挑战。各项社会保险在管理体制和服务标准上的差异制约统筹城乡社会保险体系的推进。主要体现为：城镇企业职工社会保险由单位或个人直接向当地社会保险经办机构申办。新农保和老农保事务可在村镇受理，

11、市（县）区经办机构复核。新农保和老农保的应用操作系统分属不同的社会保险系统，且数据库分设。锡山、惠山两区社会保险业务与市本级并轨后，市本级农村养老保险业务和城镇养老保险业务分属不同的行政机构管理，两区农保归两区劳动局管，除农保以外的其他社会保险事务归市社保中心统一管理。社会保障卡应用面城乡不平衡。金保工程运行后，我市市区参保人员基本上都已使用社会保障卡享受相应的社会保险经办服务，但目前大部分农村劳动力尚未使用社会保障卡。（三）加强社会保险经办能力建设是做实劳动保障公共服务的重要举措政府把民生问题摆上重要位置，而与民生问题有直接联系的社会保险经办机构的服务效能问题成为社会各界高度关注的焦点。社会

12、保险经办机构成为“关注民生”的一个重要“窗口”。如何搞好社会保险经办能力建设成为各级社会保险经办机构落实民生问题、实现服务于民的一项重要任务。社会保险服务既是公共服务体系的重要组成部分，也是社会保障体系必不可少的重要内容。在现阶段，我市开展社会保险经办能力建设的思路是，以科学发展观为引领,积极探索适合我市实际的社会保险经办工作可持续发展方式,在法律和体制等外部条件尚未完善的情况下,坚持不等不靠,挖掘自身潜力,通过运行机制和管理机制的创新，全面提升社会保险经办能力。当前无锡市开展此项工作具有十分有利的条件，首先是市委市政府领导高度重视，其次是经济和社会事业已经发展到了相当高的水平，再者是客观上具

13、备了相应的支撑条件，因此经过科学的设计、周密的安排、精心的推进，能够收到预期的效果。二、我市社会保险经办能力建设的目标和内容（一）建设目标争取用一到两年时间全面推进社会保险经办业务的“四个一工程”建设，运用现代管理手段，通过管理模式的创新，实现服务形式和服务手段的新跨越，全面提升社会保险经办能力。所谓“四个一工程”即指：一个综合服务窗口，所有社会保险经办业务实现一站式办理；一张社会保障卡，所有社会保险业务的结算都可以用一张社会保障卡来实现；一个工作网络，在全市七区每区设立一个社保办事处，参保企业和群众不出区就能办理社保业务；一个全新的社保经办管理体系，强化以人为本的办事宗旨，建立劳动保障部明确

14、的机制和体制。（二）建设内容1、窗口服务集中化。重点是“综合服务窗口”建设，关键是重新梳理业务环节，简化操作流程，实行服务窗口的全功能化，由以往参保单位或参保个人根据自身需要办理业务的种类选择相关窗口，变成在“综合服务窗口”可以基本办结所有业务。即实现了以集中式“综合服务窗口”的方式全面面向服务对象的转变。2、经办工作社会化。目前我市的经办模式是社保中心可以办理所有业务，六个办事处仅能办理人员和缴费基数申报。下一步首先采取中心服务平台加六个办事处，全面开通综合性窗口式经办服务的方式，实现服务功能向下延伸；在此基础上，积极创造条件，实现经办服务功能向街道和社区延伸。同时，争取在2008年10月前

15、开通网上申报业务，最大可能地方便参保单位和群众。3、工作流程标准化。每一项工作流程都将制定规范的工作标准，通过制定工作标准，改变以往服务、经办和管理的随意性。这些标准主要包括业务标准、管理标准和服务标准。在优化社会保险业务流程，规范业务经办操作规程，统一社会保险对外服务窗口的同时，实现“管理讲科学、经办有依据、服务达标准”的工作目标，全面提升服务水平和效率。4、内部管理科学化。在全面开通“综合服务窗口”后，由于前台功能增强了，后台的监督管理非常必须，也十分重要。通过业务痕迹保留机制（包括建立审批资料影像数据库）、责任追究制度、监督抽查机制、基金运行核算机制和风险预测预警机制等管理制度的建立，同

16、时充分运用信息化手段，加强对经办业务工作的监督控制，确保新的业务流程所有业务项目和操作环节都在内部管理控制的范围内。5、数据处理信息化。我市金保工程已基本建成，社会保险信息系统已正式运行两年，我们将在此基础上积极开发社会保险综合业务信息系统，进一步强化信息查询、统计、分析、预测和预警等功能，为经办服务和管理提供信息化支持。6、员工队伍全能化。“综合服务窗口”建设关键是人的建设，要造就一支工作作风硬、能够适应形势发展需要、担当社保重任的职工队伍，不仅需要加强业务能力的培训、培养、提高，实现由精通单一业务向熟悉全能业务转变，同时也需要政治素质的提高。 三、现阶段将采取的措施1、加快建设工作网络，实

17、现服务重心下移。通过服务中心和办事处建设，形成经办工作网络，真正实现经办工作“沉下去”的目标，进一步贴近参保企业和群众，保证参保企业和群众不出区就能办理社保业务。我市人力资源市场大厦工程包括社会保险经办机构部分的建设，目前正在加快进行中。社会保险服务中心的规划为，前台服务大厅4300平方米，后台支持区1500平方米（信息中心），档案资料保管区2000平方米，办公区680平方米。根据项目建设的需要，除城中办事处外，六个办事处的硬件设施进行适当的补充和完善。南长、北塘、新区、滨湖、锡山和惠山办事处的办公面积分别争取达到250-300平方米。各办事处实行统一标志、统一柜面布置。2、完善经办管理体系，

18、提升经办服务效率。重点进行管理模式设计。形成领导决策、业务运行、专业管理、综合服务呈“金字塔”形分布的管理体系，实现重大决策在领导层；政策落实在业务运营层；监督管理在专业管理层；对外服务在综合服务层。中心下设若干综合业务协调、运营、监督科室部门，基层服务平台设7个办事处，实行行政统一管理、业务统一口径、经办统一流程、服务分处实现的管理模式，即统一决策垂直管理模式。实现这一管理模式，一是需要进一步加强和完善基础信息建设，认真梳理各项业务的操作流程，突出和强化各项业务基础信息的纽带联系，建立综合性服务管理的基础信息平台；二是依据不同业务自身本质特性的差异进行分类，形成数个经办业务特征流程。每位综合

19、服务人员可以根据服务对象（法人或自然人）的不同需求进行经办业务特征流程的选择，提供高效、快捷的综合性服务；三是在内部由过去经办职能根据业务类别横向分隔，经办业务高度集中，转变为按管理层次纵向递进，经办工作重心下移，全面实现经办综合服务。3、加快工作标准建设，规范经办管理程序。主要包括业务标准、服务标准和管理标准建设。依据社会保险的相关法律、规定和实施办法，制订各项业务的办理标准和实现目标；依据参保企业和群众对经办服务的现场电子测评（满意、基本满意、一般、不满意）及表扬或投诉的统计汇总，制定相应服务达标的评定标准；管理标准是对经办业务的数据统计、结果抽查、责任落实和追究等设置的评定依据。探索制订

20、社会保险业务发展过程中与参保人群规模、险种数量、基金规模和保障水平相适应的经办机构编制和经费规模标准。4、逐步完善内控机制，增强防范风险能力。根据经办业务和监督管理相分离的原则进行内控体系设计，着力规范经办业务工作，优化操作流程，在确保前台服务流畅的同时，保证后台监控到位。要寓内控办法于业务操作流程之中，建立岗位之间、业务环节之间相互监督、相互制衡的机制。要明确岗位职责，建立业务痕迹保留机制、责任追究制度、完善财务管理制度，监督抽查机制和风险预测预警机制，确保内控机制的有效运行。要充分运用信息化手段加强对经办业务工作的监督控制，确保新的业务流程所有业务项目和操作环节都在内部控制的范围内。5、加

21、快信息化建设步伐，提升科学管理能力。在我市金保工程基本建成和社会保险信息系统已顺利运行两年的基础上，为适应社会保险综合性服务柜台建设的要求，应对各个险种和分类业务的基础信息进行进一步的整合，积极开发社会保险综合性服务信息系统。首先，根据“综合服务窗口”建设的要求，组织业务人员尽快提出业务需求；其次，由信息中心组织人员进行业务软件的开发；其三，选择一个办事处进行业务软件的试运行，在业务需求能够顺利实现的前提下，在所有办事处推出社会保险综合性服务信息系统，实现经办业务的“一窗式”服务。6、重视人员素质建设，提高综合服务能力。提高经办机构的综合服务能力，人是决定性的因素，按“三化要求”（规范化、信息

22、化、专业化），组织全体人员加强学习培训，提高业务素质，适应综合性服务系统的要求，熟悉新的业务标准和服务标准，实现由过去精通单一业务向全面熟悉综合业务方向转变，尽快融入综合服务业务流程。通过开展效能建设活动，切实提高全体人员的学习能力、执行能力、服务能力、创新能力和反腐倡廉能力。四、几点建议（一）加强社会保险法制建设。加快社会保险立法，制定相关法律、法规或规章。一方面，国家应尽快出台社会保险法，保证经办机构依法设立、依法经办社会保险业务。另一方面，地方也可加快社会保障地方立法步伐，适时制定符合本地区实际的法规或规章，为社会保险机构依法行政提供充分的法律依据。我们目前工作中最大的困难是，难以有效协

23、调相关政府职能部门。社会保险是社会性的系统工程，在政策的制定、执行等方面离不开相关部门的协调配合。例如，在推进扩面工作方面，民营企业的用工、工资、经营状况以及个体工商户的分布情况，需要工商部门提供；在足额征缴方面,参保企业职工的计税工资情况需要地税部门提供；在社会化服务方面，退休、失业、工伤等人员的组织管理，需要社区、卫生等部门支持和帮助。实践中因缺乏社会保险方面的法律、法规和规章，社会保险经办机构难以有效协调相关政府职能部门。（二）按需增加社会保险经办机构人员编制和经费。社会保障是最大的公共服务项目，因此，各级政府要加大对社会保险经办机构的财政支持和人力配置的力度。经费是经办业务的成本，太低的成本会妨碍管理水平的提