我国公务员绩效考核的困境及其对策分析

1、湖南商学院北津学院学年论文我国公务员绩效考核的困境及其对策分析【摘要】公务员制度体系的建立是实现政府管理法制的历史性跨越。近年来，随着我国经济的发展，政府的不断发展和完善，越来越多的有一技之长的人，有高学历的人被吸引到考公务员这支大军中来，迫切想成为公务员队伍中的一员。在有关公务员的问题上，其考核制度是国家公务员制度的重要组成部分，是激励公务员积极努力地开展工作，促进公务员队伍素质提高的重要方法。本文主要分析了我国公务员绩效考核及实施过程中存在的问题，并探讨些行之有效的解决方案。【关键词】公务员，绩效考核，制度研究公务员绩效考核是指国家行政机关根据法定权限对公务员的工作表现和工作实绩，对其成绩

2、和贡献做出评价，并根据这种评价为公务员的奖惩、培训及晋级增资等提供科学依据，对公务员进行管理的一种公共部门人力资源管理职能。加强和完善公务员绩效考核，对正确评价公务员的德才表现和工作实绩，激发公务员的竞争意识和进取精神，提高政府部门的工作效能，提升公务员队伍的整体素质，具有重要作用。随着近年来中华人民共和国公务员法和公务员考核规定(试行)的颁布施行以及公务员绩效考核相关的辅助条例的相继出台，我国公务员考核工作逐步走上了制度化的轨道，但由于种种因素的影响，考核过程中也暴露出许多问题，严重制约了其作用的发挥。绩效管理的最终目标是充分开发和利用每个成员的资源来提高组织绩效，公务员绩效考核是适应刺激反

3、映模式而采用的一种有效人力资源开发手段，即通过提高成员的绩效达到改善组织绩效的目的。公务员绩效考核是指国家行政机关按照法定权限，依据国家公务员管理的法律、法规和其他规范性文件，对所属公务员的工作成绩、能力、态度等进行的考察和评价的活动。与企业等私人部门的员工绩效考核相比，公务员绩效考核具有其独特的特征。一、公务员绩效考核特征1、考核的法定性主要是指对公务员的考核须以国家公务员管理的相关法律、法规为依据，由法定考核主体依法定程序进行考核。国家公务员暂行条例第五章专门对公务员考核的主体、内容、方式、程序等做了详细的规定。例如，第二十三条规定了实施考核的主体，“国家行政机关在年度考核时设立非常设性的

4、考核委员会或者考核小组，在部门负责人的领导下负责国家公务员年度考核工作。”再如，第二十四条对考核程序做了规定，“年度考核先由个人总结，再由主管领导人员在听取群众意见的基础上写出评语、提出考核等次的意见，经考核委员会或者考核小组审核后，由部门负责人确定考核等次。”2、考核标准的多样性私营部门的绩效考核通常将效率、效益作为衡量员工工作业绩的主要标准，但这一原则在行政部门的公务员绩效考核中则行不通，也是不适当的。因为公共管理和服务的宗旨与私营组织的目标有着本质的不同。私营部门的目标是追求经济利益，公共部门的宗旨是维护公共秩序，促进公共福利，其绩效往往承担着政治统治、经济效益、社会公正、道德教化等多重

5、责任，也导致了公务员绩效考核标准的多样性。人们往往不能简单就行政效率和成本收益比率来判断公务员的绩效，通常的做法是根据考核对象的工作内容各有侧重，从政治效果、经济效果、社会效果等多角度进行综合衡量，以保障效率、效能、公平的有机统一。3、考核过程的社会参与性公共部门并非一个可以脱离公众而存在的封闭系统，它与公众有着天然的密切联系，并时刻保持着与公众之间的互动。“可以肯定的是：公众深受公共行政之影响，并经常处在与公共行政管理者的互动之中。”同时，现代政治文明也日益将公众参与公共政治生活提到了新的高度，故公务员的绩效考核不能回避公众的参与。也就是要通过制度设计保障社会各界参与公务员绩效考核评价，实现

6、公众的监督权。这种参与不仅体现了现代政治民主化理念，引导公务员由对领导负责转向对社会负责，对公众负责。同时也促使考核走向更加公开、公平的有效机制。4、考核的公开性。虽然公务员绩效考核仅仅是行政机关内部管理行为，但政府行为的公共性以及透明政府的理念推动了考核向社会大众的公开化。作为私营组织的绩效考核则完全没有这样的义务。二、我国公务员绩效考核存在的问题 公务员工作内容的特殊性决定了公务员绩效考核的难度。尽管目前我国学术界和各级地方政府都在探索政府绩效考核制度的创新，但具体在公务员绩效考核方面仍存在很多困惑和误区。主要表现在以下几个方面： 1、考核目的不明确绩效考核是一种手段而不是目的，不能为了考

7、核而考核。从管理控制理论上讲，绩效考核不仅是一项重要的人力资源管理职能，更是保证实现组织战略目标的有效管理控制手段，一方面组织通过绩效考核体系把组织目标分解成为个体绩效目标，同时通过绩效考核来衡量组织现状，并将现状和未来目标进行比较，寻找其中的差距，并在此基础上调整和优化组织的资源和管理机制来不断地缩小差距，最后实现组织目标。所以说，实现组织战略目标才是绩效考核的真正出发点。公务员绩效考核的目的是为了提高公务员工作的积极性，以更好地为人民服务，同时奖优罚劣，便于以后工作更好地开展。但是不少公务员包括领导干部对绩效考核的目的认识不到位，不少人认为考核就是填张表、开个会、表一个态、投一张票，用不着

8、那么认真。因此，开会总结时泛泛而谈，流于形式，评优投票时看人情关系、看领导脸色行事，没有认认真真地去总结经验，认识缺点，改进不足，而是盲目地去做这项工作。这种态度上的不重视直接导致考核过程的不严肃、考核结果的不精确及对结果运用的不恰当。 2、考核重点不突出公务员的考核包括德、能、勤、绩、廉五个方面，但是真的需要每年、每个季度甚至每个月对员工的品德和能力进行考核吗?一个人的品德和能力每个月或者每个季度都会发生变化吗?绩效考核体系真能够准确衡量出这种变化吗?其实这样的理解是扩大了绩效考核的外延，德、能、勤、绩、廉是公务员的全面考核而不是绩效考核。不是说德、能不需要考核，而是更应该在招聘过程中进行考

9、核，或者是在晋升决策过程中进行考核，而一旦让他通过了这门槛之后，在他进入下一个门槛之前，可以认为他的“德”是符合现行职位的要求的，所以不需要每个月或者每个季度来进行考核。“绩效考核”重在考核“绩”和“效”，也就是考核公务员的职责履行情况，即“工作业绩”和“工作表现”。所以要把公务员的职责履行情况当作绩效考核的主要内容，而不要出现年年考核而考不到点子上，使得说老话、套话、空话、大话成为一种普遍现象，没有很多实质性的内容。 3、考核方法不科学目前，对公务员的考核比较普遍的做法是“写评语”的定性考核方法：公务员个人填写年度考核登记表或述职报告，对自身工作进行总结，然后由主管领导做出评鉴意见。这种方式

10、随意性大，被考核者在填写时，或倾向于夸大自己的业绩，或说些大而空的套话，往往定性陈述较多;领导者也大多只作定性评价，并未针对被考核者的岗位要求做出能力和完成工作情况的具体评价，因而考核就成了写工作总结。这对提高个人能力、实现个人发展、提高组织绩效不可能起到任何的作用。此外，尽管公务员考核有关法律法规明确规定：公务员考核坚持“平时与定期相结合，定性与定量相结合的方法”，“定期考核以平时考核为基础”。但在实际操作中，由于平时考核要考核公务员完成日常工作任务、阶段工作目标情况以及出勤情况，进行时间长，内容较烦琐。因此，很多部门平时考核形同虚设，有些部门甚至根本没有平时考核，致使年度考核缺乏依据。而在

11、定性和定量考核中，由于过分注重定性考核，忽视定量测评，致使公务员考核结果不全面、不准确、不真实，缺乏权威性。4、考核指标设置不合理目前公务员考核的指标是涵盖所有岗位、类别和层次干部的，因而具有高度的概括性和抽象性，用此指标来考核公务员，必然无法反映考核对象的岗位特点、本质个性等。其次，指标的用词过于笼统、含糊，缺乏可操作性。考核者和被考核者面对这类指标往往感到难以判断。如“能力”评判，投有精确的指标，怎么判断有无能力，考核者往往凭自己认识和估计做出判断，这就难免产生一定的主观性和随意性。再次，考核指标过于粗放，实用性不强。一般来说：定性的条款多，定量的条款少；抽象的条款多，具体的条款少；软指标

12、多，硬指标少；显绩指标多，潜绩指标少。最后，考核指标过于陈旧，有些指标还带有明显的计划经济时代色彩。对一些反映形势发展要求和鲜明时代特征的新指标，没有被纳入考核指标体系。 5、考核结果不够精确考核结果是考核过程的最后反映，殊为重要。但从目前一些考核结论来看，至少存在三个问题：首先，考核结果中掺杂的主观意志过多。即考核工作人员往往喜欢轻易做出定论，缺乏必要的事实依据。更有甚者，有时出于偏见和某种政治需要，先做考核结论再进行考核，使得考核流于形式。其次，考核结果仅仅是一些数字和事例的罗列，缺乏深入的分析。不去追究数字和事例后面的深层原因，仅凭表面的一些东西就轻易下结论。这就常常使考核结论与本人的真

13、实情况发生极大的偏离，在群众中造成考核不负责任的坏印象，影响到考核工作的权威性。最后，考核结论在写作上含糊、笼统。几乎“千人一面”，缺乏对考核对象的精确描述。从这些考核结论，外人很难做出对考核者的判断，其实用价值大为降低。6、考核结果缺乏反馈如果只进行考核而不将结果反馈，绩效考核便失去它极重要的激励、奖惩与培训的功能。公务员绩效考核的结果应该公开并及时反馈给公务员本人，使其弄清楚自己工作中的缺陷和不足，以利于改善个人和组织绩效。但是在我国公务员绩效考核的实践中，或是由于考核行为的暗箱操作，或是考核者缺乏将考核结果反馈给被考核者的意识或能力，使考核者无论主观上和客观上都不愿将考核结果及其解释反馈

14、给被考核者。考核结束后，就把考核结果束之高阁，不及时地与被考核人员进行沟通。即使反馈也只是简单地将考核结果通知被考核者，并未就绩效考核的情况进行绩效面谈，更谈不上对被考核者提出绩效改进建议，导致被考核者不清楚自己工作中哪些方面做得满意，哪些方面需要改进。7、绩效考核制度中激励机制不完善在考核主体的研究中，考核主要具备四种功能：评价功能、管理功能、激励功能和监督功能。但在实际考核工作中却出现了一些不公正、不规范的现象，真正被确定为不称职是总是极少数，尽大数被考核者集中在称职这等次上。这在一定程度上导致了公务员的热情积极度，影响了考核后续程序行使的效能。在考核过程中，忽视了个人之间的能力，实绩的差

15、别，难以对不同种类的公务员给出正确的评价。这样一来，公务员的价值和社会地位得不到充分体现，难以达到奖优罚劣的激励效果，使得晋升中的德才兼备，以绩为主的原则得不到有效的贯彻，大大的弱化了激励考核功能，也大大减低了公务员对工作的热情，使得公务员队伍缺乏生机，难以有大作为。从根本上说，考核是为了使用，如果考核仅仅是做出评价，而不能成为合理使用公务员的一种手段，那么这种考核也不是完整意义上的公务员考核。公务员法中规定“公务员在定期考核中被确定为优秀、称职的，按照国家规定享受年终奖金”。但在实践中，我国很多政府部门对于公务员绩效考核结果的利用都存在问题，对于考核优秀的公务员的奖励往往太轻，与称职的公务员

16、的待遇区别不大，使公务员不管实际工作表现如何都能享受相同待遇，影响了考核的公正性和合理性。此外，在考核中，还存在公务员评优轮流坐庄的不良现象，导致公务员绩效考核没有发挥其基本的激励作用。三、影响我国公务员绩效考核的原因 1、法律制度的不完善如本文开头所述，公务员绩效考核的法律法规并不完善，对于非领导成员公务员的绩效考核，法律规定过于笼统。只是原则性的规定，绩效考核标准过于粗糙，对于细节并没有做出相关解释，虽然有的部门出台了一些细则，但是由于工作性质、工作特点、工作层级差异大。部门之间、被考核者缺乏可比性，这就使得各级政府部门在实际操作中有很大的自主裁量权，对法律的执行大打折扣。这种模糊性在一定

17、程度上导致了对公务员绩效考核态度上的不重视。对于领导成员公务员的考核，国家把制定法规的权力下放到各级政府部门，因此，各种各样的制度规定层出不穷，造成了考核的不严肃性。而且其公开性也受到了限制。 2、公务员绩效的价值多元化政府与私人组织的差别之一就是政府具有多重目标，除了经济的发展外，消除贫困、道德、教育、文化、治安、社会公平、社会保障等方面都是政府部门所努力的目标，因此。公务员的工作就是实现政府的多重目标，目标的多元化决定了考核要从多个维度进行考核，包括技术层面的技术绩效，也不能忽视政治上的正确性，同时又 要保证良好的社会形象，不能无视社会绩效的存在。而且在这诸多维度中，又存在着许多不可测的变

18、量。使得考核难上加难。 3、政治文化环境的影响受传统封建主义文化的影响，我国的政治文化环境有着明显的“人治”管理、人情社会等特征，如“官本位”风气，“人治”色彩比较浓厚，人情关系、主观臆断往往取代科学客观的考核标准而成为左右考核的主要因素，而工作绩效、科学考核、公众评价、法治管理等现代绩效考核理念难以深入人心，这样一来，我国的公务员绩效考核工作一直徘徊在比较低的水平，难以有所突破。 4、公务员绩效的产品特性公务员的工作成果通常都是以公共产品和服务的形式得以表达的，对这种不具有可比性的工作绩效要想准确地考核是十分困难的。企业员工的工作由于具有可见性和可比性，能较容易地比较优劣；而政府公务员的工作

19、则很少具有与其他公务员相比较的特点，从而给公务员的绩效考核带来了一定困难。另外，公务员的绩效往往不具有独立价值和可见性，一个公共项目通常是以政府部门名义完成的集体行为。个人工作只是部门工作的一个无形的组成部分，通常离开整体无法准确测量具体个人在组织绩效中所发挥的作用与贡献率。例如，很难准确衡量某个公务员在一次“扫黄打非”行动或一次基层调查研究中所完成的工作绩效是多少，或者有他无他会是怎样的结果。四、完善我国公务员绩效考核制度的对策影响我国公务员绩效考核制度的原因有很多。既有主观原因，又有客观原因;既有内部原因。又有外部原因;既有体制原因，又有操作原因。因此，完善我国公务员绩效考核制度应从以下几

20、个方面着手。1、明确考核目的，转变考核理念按照传统的考核理念，公务员绩效考核主要是从公务员个人角度出发，为了检查公务员的工作，很少考虑考核对组织，甚至对整个行政系统、整个社会的影响。而考核工作中出现的问题，基本都与我们考核目的不明确、对考核工作缺乏正确认识有很大关系。我们应当准确定位目标，设定合理、科学、灵活的目标管理体系，通过考核发现问题，提出改进方法，从而提升公务员的工作能力，提高行政部门工作绩效，使公务员工作有目标、考核有标准、奖惩有导向。积极转变考核理念，深化对公务员绩效考核工作的认识，将绩效考核作为提高公务员工作绩效、提高机关公共服务水平的途径和手段，而不能够把绩效考核仅仅当作一般的

21、人事管理工作来抓。要使公务员充分认识到，只有根据岗位职责，做好本职工作，才能在考核中脱颖而出。通过拉关系、讲人情通过考核，都是不正当的做法。要在尽职尽责工作的同时，通过公平竞争、公正考核来提高效率，奖勤罚懒，实现政府部门的职能目标。2、完善考核指标体系，实现考核指标标准化在公务员考核中，确立科学具体的考核标准至为重要。在公务员绩效考核指标的选取上，应以公务员的岗位职责为依据，在德、能、勤、绩、廉，考核指标的基础上，将指标更加细化。考核指标应体现对不同岗位、不同职级的公务员要求的差异，制定具有针对性的考核指标，不能一概用一个共性而简单的指标来评价，实现考核指标的科学化。为此，要以公务员法作为制定

22、考核指标的主要依据，以公务员的岗位责任和工作目标责任作为制定考核指标的直接依据，对不同的公务员职位进行工作分析，明确每个职位的具体职责，制定不同考核指标，实行分类考核。同时，选取的考核指标，能予以量化的，均以数量表示，不能量化的则采用描述来细化每一个指标，逐步建立起定量分析和定性分析相结合的绩效考核指标体系。3、定量与定性相结合，灵活运用考核方法 考核方法的科学与否直接关系考核结果的真实性和有效性。在公务员绩效考核中，我们主要采用定性的考核方法，这种方法虽然简便易行，但由于它缺乏客观具体的考核标准，科学性、准确性较差。公务员绩效考核是一个很难把握标准的问题，为了能较准确地反映被考核者的实际情况

23、，并尽可能减少人为因素所造成的偏差，应该灵活运用多种考核方法。在考核方法的选择上，要坚持以下原则：一是定性考核和定量考核相结合。就是以定量考核为主，以定性考核为辅，既要有对公务员表现孰优孰劣性质方面的评价，又要有程度数量方面的评价。在综合公务员具体完成的工作数量、质量、工作成效、群众满意度等定量因素的基础上，再确定考核等次，确保考核方法的科学、合理。二是平时考核与定期考核相结合。平时考核是对公务员日常工作的考察，是定期考核的基础和依据。平时考核必须形成规章制度，应根据公务员平时表现与工作实绩，进行定期考核。通过二者的结合，既可以防止由于定期考核缺乏依据，造成考核结果的片面性和主观性，又可以弥补平时考核过于具体、片面的不足，使考核更加客观、公正。4、重视反馈环节，有效运用考核结果反馈考核结果是考核的一个重要环节。将考核的结果及时反馈给被考核者，并指出其不足以及改进意见，能够使公务员充分认识到自己的工作成效和行为方式，发现工作中的不足。通过结果反馈，不但可以使被考核者及时弥补其自身的不足，还有利于政府部门整体组织目标的顺利实现。如果不告知公务员考核结果。考核便失去了它最重要的激励、奖惩与培训功能，影响到公务员下一步工作的进行。因而，考核者从绩效计划的制定，到整个考核流程，都应该始终