日本区域规划协调机制的形成和发展_以首都圈为例

1、112规划师摘要在日本首都圈规划行政体制形成过程中，规划机构设置、职能特征及政府间的关系随时代背景和社会经济环境的变化而变化。日本区域规划协调机制的主要特色就在于自上而下的规划协调，凭借强有力的规划行政体制，以项目规划为基础，通过项目规划和实施中的协调来协调地方间的利益等。这对我国开展区域规划编制、建立区域规划协调机制有所启发。关键词日本；区域规划协调机制；都市圈规划；首都圈The Formation and Developmentof Regional P lanning Coordination Mechanism in JapanT ake the Capital Circle as a

2、n Example/Wang YuAbstract During the forming of planning administra-tiv e system in the capital circle in Japan,the rela-tionship between the establishment,functional char-acteristics of planning institution and the intergov-ernm ental relationship change with the time and thesocial economic environ

3、m ent.The main character-istics of the regional planning coordination systemin Japan are one from top down.T hrough the strongplanning administrative system,it coordinates theinterests of local organs basing on the project plan-ning and implem entation.T his gives us some hint inestablishing a regio

4、nal planning coordination m echanism .Key words Japan,Regional planning coordinationm echanism ,Capital circle planning,Capital circle日本区域规划协调机制的形成和发展以首都圈为例王郁文章编号（）中图分类号文献标识码世纪年代，日本针对三大都市圈地区高度密集和过度开发带来的各种开发建设问题，开始制定都市圈规划，并逐步形成了较为完整的区域规划行政体制。都市圈规划的编制和实施，对缓解都市圈发展中出现的各种问题，协调跨行政区划之间的开发建设，促进都市圈的区域一体化发展起到

5、了十分积极的作用。近年来，随着我国城市地区快速的一体化发展，学术界对都市圈规划和区域行政等问题的研究日益增多，但大多关注于对都市圈规划内容的介绍，而较少分析、研究其背后的规划协调机制的特征，而这一点恰恰是解决都市圈发展问题的重要环节。本文的研究目的在于通过整理、总结在日本首都圈规划行政体制形成过程中，规划机构设置、职能特征及政府间关系随时代背景和社会经济环境的变化而产生的变化，分析日本都市圈规划协调机制形成和发展的特点，以期对我国开展区域规划编制、建立区域规划协调机制有所启发。 首都圈规划的历史日本从世纪年代开始制定首都圈规划，到世纪末共完成了五次规划，其间经历了日本经济从高速增长、稳定发展到

6、泡沫经济、经济衰退的半个世纪的发展历程，其间，规划的时代背景和环境条件也发生了多次历史性的转折。从这五次规划来看，首都圈规划的主要内容包括三个方面：项目建设、功能布局和区域协调。在项目建设方面，每次规划所提出的大、中型项目多数得到了实施，基本完成了规划预定的目标和任务。在功能布局方面，尤其是在控制工厂、教学、商务办公功能过度聚集，发展商务核心城市，引导相关设施向外迁移等方面所采取的各种措施，产生了一定的积极效应，但仍然有许多地区出现了无序的低密度开发现象，这反映出在土地利用规划和开发管理方面存在着失控的问题。在区域协调方面，建立了较为完整的区域性规划行政体制，通过中央决策、地方实施的“自上而下

7、”的规划协调模式，首都圈规划与各地方规划、城市总体规划之间的协调、整合取得了一定的效果。近年来，随着地方自治和地方分权的推进，地方政府在都市圈规划中的决策权和影响力日益加大，“自上而下”的区域规划行政体制再次出现了新的变化。首都圈规划协调机制的形成首都建设委员会首都建设委员会成立于年，是最早的区域性规划机构。首都建设委员会成立的主要目的是使在战争中受到极大破坏的、作为日本的首都和政治经济文化中心的东京能够更快地恢复和发展。首都建设委员会是以美国的独立管制委员会为样板而设置的行政机构，由建设大臣、众议院议员、参议院议员、东京都知事、东京都议会议员及学术界代表共人组成，下设有事务局。该委员会的主要

8、职责是制定东京都内需要实施的重要设施的项目规划，推动有关项目的实施，以及对中央政府、相关地方公共团体、相关企113年第期第卷业提出建议。从首都建设委员会的成员构成和职责可以看出，与其他的行政机构相比，这一机构是一个具有较强独立性的咨询、协商机构。在年年间，首都建设委员会主要完成了“首都建设规划”和“首都圈构想草案”等初期的东京都地区的规划。“首都建设规划”中提出的绿化带和卫星城市等规划设想，已经超出了东京都的行政区域和法定规划范围。因此，为了实现这些规划设想，就必须进一步扩大规划范围，并建立相应的项目实施制度，以保证规划设想的实现。首都圈整备委员会年，首都圈整备法公布，首都建设委员会改名为“首

9、都圈整备委员会”，并作为总理府的下属机构，其权限得到了一定程度的加大。为了解决当时东京及其周边地区的人口和产业迅速密集化问题，首都圈整备委员会的施政范围扩大到了都县。首都圈整备委员会首次确立了基本规划、整治规划和项目规划的三段式规划体系，将规划目标设定、区域性规划建设内容和具体开发项目规划系统、完整地结合起来，使宏观的规划意图能够逐步地具体落实到地区规划和各个开发项目之中，这同时也使得规划意图的实施有了明确的依据和对象。从这一时期开始，首都圈规划作为真正的区域性规划开始起到了协调跨行政区域范围内开发活动的政策性作用。与首都建设委员会相比，首都圈整备委员会成为了真正的区域规划协调机构，不再仅仅考

10、虑东京都内的规划和发展问题。这一时期的首都圈整备委员会，不仅与东京都政府及相邻县保持着良好、密切的合作、协调关系，各地方政府的积极参与也使得首都圈整备委员会成为了相关各方协商讨论和决策的公共平台，同时还起到了在各地方政府和中央各省厅之间进行沟通、协调的积极作用。从年到年国土综合开发厅（简称“国土厅”）成立之前，首都圈整备委员会完成了第一次和第二次首都圈规划，在继承首都建设委员会的规划设想的基础上，进一步建立了近郊绿地保护、指定城市开发区域、限制工业设施聚集等一系列规划制度和开发控制政策，促进了世纪年代世纪年代首都圈的有序发展和城市建设。随着日本经济发展进入高速增长期，快速的区域城市化和城市开发

11、中暴露出来的各种问题使得综合性国土开发政策和区域性规划的编制和实施成了重要的政策课题。为了有效地推动国土政策的制定和实施，有必要对相关行政机构及其职能进行重新整合和调整。当时考虑到如果将所有的相关职能和项目实施部门都整合为一个机构，将会出现项目规模大型化、权限过度集中等问题，因此，最终采取了统筹规划协调部门的方式，同时加强其有效协调项目实施的职能。国土综合开发厅年，国土综合开发厅正式成立，作为总理府的下属机构，其长官由国务大臣担任。国土厅负责协调与国土开发政策有关的各省厅项目，并通过灵活的方法，全面、综合地推动各相关政策的实施。自此，包括首都圈整备委员会在内的、各地方都市圈整备本部都被吸收进了

12、新的国土厅内。其中，大都市圈整备局具体负责各大都市圈的区域规划编制和实施协调。与前期的三大都市圈整备委员会相比，大都市圈整备局的机构规模大幅度减小，而且关于对项目的协调和实施起着关键作用的项目预算决定权等问题，在国土厅时期仍然没得到解决。但由于国土厅设有专任大臣，大都市整备局的职能中增加了制定改善大都市功能的政策的职能和扩大了对大型开发项目的实施具有协调相关行政机关事务的权限。总的来看，国土厅大都市整备局的职能和权限比首都圈整备委员会还是有了一定程度的扩大。从年到年国土厅并入国土交通省为止，国土厅参与和完成了这一时期数次首都圈规划、相关立法和其他地方都市圈规划的编制，以及实施规划编制的相关调查

13、。从国土厅大都市圈整备局与首都圈的关系来看，国土厅已经完全成为了中央政府的一个部门，首都圈区域性规划的编制和规划协调只是其众多职能中的一小部分。从机构的规模和具体职能分配比例来看，大都市圈整备局对首都圈的区域性规划协调所起的作用具有一定的局限性。大都市圈整备局与首都圈内各级地方政府之间的关系也比前期有了较大的改变，以前作为地方政府与中央省厅之间的桥梁作用已经改变，过去与地方政府之间的平等关系也变成了上下级关系，这就必然影响到其制定政策时的定位。实际上也可以看出，作为中央级政府部门，大都市圈整备局在制定首都圈规划时，也比前期的机构更倾向于从国土开发的角度来确定首都圈的功能和发展方向。也就是说，这

14、一时期的首都圈规划首先考虑的不仅仅是首都圈本身，而是在整个国土开发框架之中首都圈如何定位的问题。关于这一点，从第四次和第五次首都圈规划，以及当时的国土综合开发规划在规划理念、区域定位、政策手段方面的一致性上就可以看出来。从初期的首都建设委员会到首都圈整备委员会再到国土厅，首都圈内的区域性规划协调机构经历了多次变化。从各个时期的组织结构、职能分配、组织关系、政策定位等方面可以看出，首都圈的区域性规划协调组织虽然在初期采取了美国模式的咨询委员会的形式，但随着日本现代行政体制的逐渐建立，这一组织形式逐渐演变为行政委员会，最后彻底成为了官僚体制中的一部分，初期的“咨询、建议、协商”逐渐消失，取而代之的

15、是在行政体制内通过行政手段来完成区域性规划编制及协调功能的职能机构。从咨询委员会到行政委员会再到纯粹的行政机构，其组织形式和性质的转变，一方面对提高区域性规划编制和实施的效率起到了一定的积极作用，使区域性规划与全国性规划在政策制定上保持了较好的统一性，为重大项目的实施提供了资金保障和制度保障。但另一方面，“自上而下”的关系取代了地方政府之间横向的协调之后，政策定位、项目选定、经费划拨、实施管理等方面的权限过度集中在中央一级政府部门，这就导致了政策定位的倾斜，对宏观问题比较重视而忽视了区域性微观问题，如环境问题、城市居住问题和中心空洞化问题。并且，地方政府的权限受到限制，事无巨细均须中央省厅乃至

16、内阁决定的体制，使得政府解决地方性开发问题的效率大大降低。在这样的区域规划行政体制中，中央政府与地方政府之间的矛盾十分突出。 规划体制的改革114规划师进入世纪之后，日本及首都圈发展的环境条件又一次发生了历史性的变化，如人口增长速度放慢和未来人口减少的必然趋势、信息化革命、经济衰退期各种控制政策的放宽，以及在行政分权过程中，中央各级政府部门的调整、地方分权等，社会、政治、经济因素的结构性变化使得首都圈规划再一次面临新的挑战。虽然前一时期在对经济高速发展的基本要求上，各级政府及社会公众保持了较为一致的意见和认识，但对日本及首都圈今后的发展方向，目前却难以抉择，这一问题同样成了如何确定首都圈规划目

17、标的难题。首都圈规划作为区域性规划，今后其作用将在很大程度上表现为为各区县的发展指出具有指导性意义的方向和目标。从第四次和第五次规划中可以看出，首都圈规划已经开始从经济高速增长时期的“解决问题型”向“政策引导型”和“调整型”转变。在政策模式的转变过程中，最重要的就是如何确定能够成为各区县及各地方的共识的发展目标和方向。发展目标的确定及下一步规划可实施性的提高，将取决于整合、协调各项目的实施和规划所采取的方式，以及各区县之间的利益。随着地方分权的深入，中央政府和地方政府的地位逐渐对等，各地方区县之间的利益协调和规划整合的问题将越来越需要依靠规划内容与过程的公开、更多的各方参与、充分的协议过程等方

18、面的规划体制改革的推进。虽然到目前为止，规划的讨论和协商主要是通过审议会和联席会议的形式，取得各有关部门和地方政府的认可，但今后除了这种更倾向于形式上的参与之外，通过推动实质性的规划参与，以增强地方对区域性规划的认同，确保规划的可行性和有效性，将成为规划体制改革中十分重要的内容。地方政府间的规划协调从世纪年代以来，改革中央集权的行政管理体制，给予了地方政府更多的决策权和自治权，已经成为政府管理体制改革的中心问题，所谓“区域行政”，即强调横向关系的区域性协调机制也是其中的一个重要课题。年，东京都政府公布了首次由地方政府制定的首都圈大都市地区构想，其中提出，近年来都市圈发展过程中出现的环境问题、交

19、通问题，跨越了都县的地方行政界限而表现出向整个都市圈逐渐扩散的趋势，而单纯依靠以前的地方政府单独解决或地方政府间简单协调的模式，难以解决这些问题，因此，需要突破现有的区域协调的机制，探索包括“行政区划调整和合并”在内的各种“区域行政”的新手段和新方法，其中主要包括设立协议会、共同设置机构、部分事务委托、设立事务协会、区域联合等。同年，“首都圈再生会议”作为首都圈内“七都县市首脑会议”的常设机构正式成立，以进一步推动防灾减灾、环境保护、国际性港湾物流设施、交通设施建设、电子信息网络开发等方面的政府间的合作。作为行政改革中的一项重要措施，年中央政府正式宣布今后不再编制全国性的国土开发规划，在区域开

20、发中中央政府的直接干预（主要是开发项目决策方面）将更多地转变为间接的政策引导和协调（包括预算经费支持等手段），而区域开发中的规划协调也将越来越多地需要依靠地方政府间的沟通和交流。 从以上分析可以看出，日本区域规划协调机制的主要特色就在于自上而下的规划协调，通过强有力的规划行政体制，以项目规划为基础，通过项目规划和实施中的协调来协调地方间的利益；区域规划机构主要是运用项目立项权，在区域规划过程中对地方的开发建设进行有力的指导和调控，同时也在国土规划、都市圈规划和地方规划之间建立上下衔接的关系。但因为这种机制是建立在全国统一的中央集权行政制度、财政制度的基础之上的，所以区域规划协调机制成为了日本经济高速增长期内区域合作协调的主要形式和途径，而以地方政府为主的其他形式的区域行政主要是在近年来都市圈问题进一步发展之后才开始发展的。这一点是我们在借鉴日本经验时必须认识到的制度性差异。在我国现行的区域及城市规划体系中，国土开发规划及城镇体系规划在很大程度上受到行政区划的约束和影响，不能从区域一体化发展的角度，对区域性的开发管理问题进行整体性的规划，传统的规划内容和形式也不能适应区域发展的需要。近年来，恶性