矿产资源流转中的国有资产保护困境与调整——以采矿权流转为视角考评

1、矿产资源流转中的国有资产保护困境与调整以采矿权流转为视角考评2010年9月第5期(总第162期宁夏社会科学SocialSciencesinNing-xiaNo.5.Sep.2010Gen.No.162矿产资源流转中的国有资产保护困境与调整以采矿权流转为视角考评时颖(西安石油大学,陕西西安710065)摘要:矿产资源流转中国有资产频频流失已成为近年社会热点问题之一,本文以采矿权为视角,从采矿权出资,转让时国有资产保护的产权制度缺陷和法人治理困境两方面入手,提出应该明晰矿产资源产权内涵,确立国家的民事主体地位,建立以公共治理模式为主导的矿山企业法人治理机制.关键词:采矿权;国有产权保护;私法治理模

2、式中图分类号:DF521文献标志码:A文章编号:10020292(2010)05001904人民日报2009年5月15日刊登了一篇名为合资外方频频违法违规该谁管的文章,其大致内容如下:2000年5月美国大陆煤炭有限公司,山西兰花科创股份有限公司(以下称兰花公司)和山西省煤炭运销总公司晋城分公司在山西设立亚美大宁能源有限公司,主要开发位于山西阳城县境内原属兰花公司旗下晋城大宁公司的大宁煤矿的煤炭生产能力.外方出了近22%的资金(约投资3000万美元),就拥有了价值近百亿元人民币的亚美大宁能源有限公司(以下简称亚美大宁)的控股权和经营权,在2001年9月亚美大宁向国家有关部门上报申请采矿权登记时,

3、采矿权申请人忽然从最初的晋城大宁变为亚美大宁,尽管没有取得中外合资矿山企业申请采矿权必须提交的国家计委批文,2002年4月15日,亚美大宁仍然取得了国家有关部门下发的采矿许可证.之后于2008年6月26日美国大陆煤炭有限公司将股权辗转出售给新加坡万浦公司,套现4.3亿美元.另一件事情发生在同年6月10日,山西省沁水县39名党员干部联名举报山西沁水有关部门在6年时间里,连续将该县8个国有煤矿转为个人资产,造成金额高达800亿元国有资产流失.在矿产资源流转过程中发生的这两件事,都涉及巨额国有资产流失,因此再度引发人们对矿产资源流转中国有资产保护制度的高度关注.实际上,随着煤炭资源整合工作的纵深发展

4、,矿产资源流转中的国有资产保护已成为整个社会的焦点问题之一,在一定程度上可以说它牵扯到矿山行业改革的成败.目前将探矿权与采矿权并称为矿业权.1996年修改后的矿产资源法,1998年出台的探矿权采矿权转让管理办法以及2000年出台的矿业权出让转让管理暂行规定确定了矿业权的流转制度,即:一级市场中国家矿产主管部门以招投标方式出让矿业权;二级市场中因企业合并,分立,与他人合资,合作经营,或者因企业资产出售以及其他变更企业资产产权而转让矿业权.狭义的矿业权流转只包括二级市场矿业权转让,其中以矿业权出资是矿业权流转的最常见形式之一.只要符合矿业权转让条件,即权属无争议,有实际的生产开采活动,缴纳了有关费

5、用,已签订格式合同并报请主管部门审批,登记备案,受让人符合资质要求等,就可以进行矿业权的流转,然而矿业权流转过程却是国有资产流失最严重的区域之一.所谓流失实质上是国有资产转移,国有资产脱离国家而不适当地转移到了少数人收稿日期:20100608作者简介:时颖(1972一),女,陕西华县人,西安石油大学讲师,法学硕士,主要研究方向为经济法,公司法.一19的手中.笔者以为当前矿产资源的产权配置方式和矿山企业治理模式是引起这一现象的根本原因.本文以矿产资源流转中的国有资产保护为研究对象,但本文仅限于从采矿权视角作一分析.一,以采矿权出资,转让时国有资产保护所面临的困境(一)矿产资源产权范畴不确定,国家

6、角色定位失误1.矿产资源产权范畴不确定.采矿权出资,转让同属于采矿权流转方式.采矿权的流转是一场矿产权利(力)人之间的博弈,而这场博弈的前提是矿产权利(力)人之间清晰的权利份额和权利内容.正如新制度经济学领袖科斯在1959年联邦通讯委员会一文中所说:清楚的产权界定是市场交易的先决条件,矿产资源产权是由矿产资源所有权及矿业权等权利组成的权利集合,此观点已成为我国学术界的主流观点,然而矿产资源产权的范畴尚无统一的认识.目前将探矿权与采矿权并称为矿业权,对矿产行业中发生的其他一些与矿产资源有关的权利,如发现权,转让权,留置权,抵押权等各项权利与探矿权与采矿权的关系没有作出法律上的规定J,对以采矿权出

7、资时,因出资行为而产生的股权和法人财产权应属于何种性质的权利,国家在流转中处于什么样的角色等问题还没有统一的理解.2.在矿产资源流转中国家民事主体身份模糊.矿业权出让转让管理暂行规定第7条规定:国家在采矿权出资或以其他方式流转时,国务院地质矿产主管部门负责由其审批发证的矿业权转让的审批.省,自治区,直辖市人民政府地质矿产主管部门负责其他矿业权转让的审批.这种规定体现了国家管理社会经济的公共职能.然而关于国家对矿产资源的民事主体资格,虽然中华人民共和国宪法明确,矿产资源属国家所有,但相关法律法规缺乏具体规定,而矿产资源法也没有就国家的民事权利及所有权行使主体作出具体规定,以致所有权主体虚置.在具

8、体采矿权流转法律关系中,矿山价值被严重低估,导致出让的采矿权是用益物权价格,而受让的是矿产所有权的价值J,国家的矿产资源所有权地位被淡化,他物权角色凸现.以采矿权出资或对国有矿山企业改制时,采矿权主体以采矿权出资取得股东身份,而国家却没有能在出资行为中取得民事权利,这种谁出资谁享有股东身份的做法从表面上看似乎符合法理,实际上在现行体制下却是对国家矿产资源所有权价值的倾轧,采矿权的权能包括占有,使用及一定范围的处分与收益权,在整个采矿权存续期间几乎与所有权效力相差无几,而采矿权人取得采矿权的代价与以采矿权出资获得对价之间差额相当巨大,现行体制下各种转让时均未能充分体现国有矿产资源价值,以致国有资

9、产的利益在平等自愿的私法交易中受损,矿产资源转让环节面临着一个两难的尴尬:不允许出资合作,意味着僵化低效,允许则会产生流失.审批同意的行政管理模式能否替代所有权主体的民事责任?如何事前防范基于民商事行为将公司的主体地位绝对化,不当行为所产生的财产利益转移?(二)商事公司治理模式不适合矿山企业以上两个案例国有资产转移到少数人掌握中或是借助采矿权出资和股权转让或是借助改制,从一个侧面揭示出当前矿山企业治理模式不足以为矿产资源保护搭起屏障.关于法人治理模式(当前人们研究着眼点主要是公司型企业法人治理模式),斯坦福大学教授钱颖一认为它是一套制度安排,用于支配若干在企业中有重大利害关系的团体投资者,经理

10、人员,职工之间的关系,并从这种联盟中实现经济利益.公司治理应该是一种共同体,在共同体中所有成员形成互相期待与信赖的行为范式J,但是不同性质的公司如商事公司与公共性质的公司就应该有不同的治理模式,公共性质公司因为有着更多涉他色彩,应在公司治理方面更多强调公司的社会性.就矿山企业服务于国民经济和人民生活基本要求的性质而言,显然具有相当强的公共性质,不适合公司法所塑造的商事公司治理模式,因此在公司法之外,有大量公法性质的行政规则j,如汉斯曼和克拉克曼所说:对公司事务的控制主要在公司法之外J.其法人治理模式显出复杂性,不规范性特点.笔者以为撇开国有企业旧管理模式存在的严重缺陷不言,在旧管理模式下,国家

11、和企业职工有相当权力制约管理者和其他内部人的利益转移行为,而在新治理模式下涉及矿产资源转让,出现国家相关机构因于法无据而不能代行国家利益,职工权利边缘化又将职工排除在国有资产的有效保护机制之外的尴尬局面.具体而言,当前矿山企业法人治理存在以下缺陷:一是与前述国家民事主体身份模糊问题相对应的矿山企业中国有资产利益代表人的缺失.矿业权与他物权不同之处在于矿业权是在不断消耗矿产资源的过程中处分矿产资源的,在采矿权投一20资入股行为中采矿权人虽然实际上代行了部分所有权主体地位,但其表达的却只是自身的利益诉求,致使采矿权评估出资,转让与矿山企业股权变更过程中因国有资产代表人缺失致国有资产不断被侵蚀.应该

12、说,矿产资源所有权的公共所有性质是导致国家所有权主体虚置的重要原因之一.二是利益相关人保护机制欠缺.现代公司从单纯的营利性经济组织发展成为具有很强公共性的社会性组织,形成一个以公司为中心和纽带,包括诸多利益相关者如投资者,职工,管理者,债权人,社区等主体的共同体_8J,共同体中不同利益代表者之间的权利(力)均衡不仅是经济民主观的要求,也符合群体自身的利益.在矿山企业中涉及的三方主体监管者,矿主和矿工之间,监管者与矿主拥有强大的权力资源和经济资源,而付出劳动力和机会成本的矿工日益沦为弱势群体,享有经济利益和民主权利甚微,缺乏话语权.无论在普通矿山企业还是在公司型矿山企业治理中,职工代表大会都难以

13、就企业人,财,物等重大事项发挥作用.二,国有矿产资源保护的经济法路径产权主体塑造和治理模式变革(一)明晰矿产资源产权中的国家角色定位1.厘清矿产资源产权范畴.按照经济学的观点,产权是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系产权安排会影响资源的配置,产出的构成和收入的分配等.以法学观点来看,产权是以所有权为中心针对财产利用而产生的一系列权利总和,其意义在于确定行为的主体所具有的不同权能及享有不同权能的各主体之间的关系,其范畴是不断变化的,其外延也随着物的利用形态的丰富而不断扩充.矿产资源产权无非是产权含义在矿产资源领域的具体化和特定化,应包括矿产资源所有权,矿业权,发现权,

14、转让权,留置权,抵押权;同时,以采矿权出资时,采矿权成为法人财产权的重要组成部分服务于商事公司的利益诉求,在此基础上产生的股权和法人财产权,体现着资产从实物向价值形态的转化,但其本质仍是就某种财产或资产的利用而产生的权利,所以应该在产权范畴内.此外,矿产资源产权也应包括随着社会经济和融资方式发展而出现的从矿产资源新处分方式中分裂出的其他权利.2.确定国家在矿产资源流转中的民事主体资格矿业权出让市场还存在着双轨制计划经济下矿业权的无偿取得与市场经济下矿业权有偿出让相结合的制度,有偿出让中采取招标拍卖方式出让的比例很低,大部分仍然采取申请,审批制度,从而淡化了市场交易的气氛和色彩;国家的行政主体身

15、份和行政管理权力由此得以体现,随之而来的是矿产的行政管理代替了产权规则,后果是使相关国家机关运用公法规则不当控制或逃脱责任.然而在矿产资源流转中国家的民事权利主体身份却没有体现.矿产资源含有三个层次的价值:矿产资源的自身价值,矿产资源的权益价值即生息资本价值,以及由地质勘察劳动投人产生的劳动价值.而且作为稀缺性的不可再生资源,随着开采强度和需求的增加,其价值不断增加.采矿权人或以划拨方式或以出让方式取得采矿权,取得成本很低,不足以反映矿产资源的真正价值.采矿权入股时的折价也往往以其取得成本和短期收益来衡量,远不足以弥补对矿产资源的损耗所导致的储量减少和环境污染的后果.而在持有采矿权期间采矿权人

16、可以通过销售矿产品(使用和处分),赚取高额收益,一二级市场之间的差价资源溢价也由其独享,在利益分配上占据了过多份额,挤压了所有权人的利益份额,价差使国有资产流失的量,流向了采矿权人.笔者以为应以入股时所投资一定期限内采矿权的采矿权人作为矿产投资一方股东,而丧失资源溢价利益和直接承担采矿损耗负外部性的国家也应该占据一定投资份额,享有股东利益,并应将股东身份人格化,由国有资产管理部门代表国家享有股东身份,在采矿权入股时以消极资产出资(即公司存续期间国有矿产的储量和生产力减少份额)和采矿权一二级市场之间和在二级市场转让时的差价资源溢价的全部或部分来确定国有股数额,并以股东身份参与公司重大事项决定.(

17、二)变私法法人治理模式为利益相关人合作新模式对矿山企业而言,杜绝国有资产流失,唯有防患于内,实行权力制衡的内部机制.现代社会中公司日渐成为拥有权力的支配主体并因能影响诸多主体的利益而获得了与政府一样的公共性特征,因而受到公法的约束,出现从权力到责任的转移J,其法人治理模式也呈现出从追逐利润最大化到承担社会一21责任的转向,因此应在矿山企业中建立利益相关人治理模式,即以其生存,发展与矿产存在状态有密切关系,并影响矿产存在状态或受矿产存在状态影响的人,包括股东,矿山企业职工,债权人,矿山企业所在社区等共同参与公司治理来防范内部人控制.保护国有资产利益,当前最迫切的是要在矿山企业治理中设定国有资产利

18、益代表人角色和矿工利益代表.具体地说,应将以矿业开采为目的成立或改制的公司视为国家出资企业,如前所述明确矿产资源流转中的国家股权,并将该主体人格化,依照企业国有资产管理法的规定在股东会中确立国有股东代表人,行使股东权利,将当前国有资产管理中管人,管事,管资产职能与传统公司治理的股东重大事项决策权相融合.其次确定投人人力资本的矿山企业职工作为利益相关人_l.人力资本的加入使原本不能自动增殖的物质资本实现了价值增殖,人力资本的专用性意味着其与所投入公司之间有着比资本更紧密的联系,国有企业的社会保障与服务职能加剧了职工对企业的人身依附性】.因此应将人力资本折股,允许持股一定数额的矿工选举代表行使股东

19、权,在涉及公司重大利益变动如资产转让和安全责任等方面内容时,应由一定比例矿工通过;相应地,应由矿工股东选举一定比例的董事,监事,保证他们可以介入日常事务的管理过程.三,结语除了以上所说,采矿权流转中的国有资产保护困境与采矿权取得方式,采矿权评估和转让机制以及官本位的社会体制也有一定关联性.确切地说,说矿业权流转中的国有资产保护,须强化国有资产保护整体制度背景.限于篇幅,笔者仅立足于产权关系塑造和治理结构重整,期待引起关注与思考.参考文献:1许超军,罗能生,王良健.我国矿产资源产权研究综述及发展方向J.中国矿业,2007(1).2康纪田,李燕.论暴利催生矿难的法律成因J.前言,2006(2).3

20、邓峰.国有资产的定性及其转让对价J.法律科学,2006(1).4美IanR.麦克尼尔.新社会契约论M.雷喜宁,潘勤,译.北京:中国政法大学出版社,2004:16.5邓峰.国有资产的定性及其转让对价J.法律科学,2006(1).6henryHarsmann,RanielRKraakman.TheEndofHistoryofCorporateLawIJ1.GeorgetownLawJournal,2001(2).7肖国兴.自然资源法M.北京:法律出版社,1999:323.8雷驰.一体两面的企业社会责任与公司法的进化J.中外法学,2008(5).9美科斯,等.财产权利与制度的变迁M.上海:人民出版社,1994:204.1O高志敏,王良健.我国矿产资源开发利用与资产化改革思路J.中国矿业,2007(2).11魏永春.浅论矿产资源价值的理论内涵J.中国地质矿产经济,2002(6).12康纪田.界定产权是循环经济法的基本内容J.