中央行政事业性国有资产管理体制改革近期可供选择的重点

1、    （一）完善中央行政事业性国有资产管理部门的职能目前，我国将行政事业性国有资产管理职能与财政国库统一支付职能相分离，并保持一定的独立，改变了财政部门“一手管钱、一手管物”的现状，进一步推动中央行政事业性国有资产管理实现专业化、职能化，这是向逐步完善中央行政事业性国有资产管理体制迈出的重要一步。但是，中央行政事业性国有资产的管理仍很薄弱。在实践中，尽管一些部门被授权监督管理中央行政事业资产的使用与维护，但由于缺乏统一集中管理的基础与手段，目前还做不到对行政事业性资产被挪做它用等进行有效监督。有必要加强中央行政事业性国资管理部门建设，使其能管好各单位占

2、用的国资不被用于其原始职能之外，以及做好对中央行政事业资产的维护保养。根据行政事业资产“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的管理原则，应规定将管理中央行政事业资产的责任委派给一家政府机构作为主管机构，它对中央政府占有使用的行政事业资产实施综合管理。这家主管机构将对中央各行政事业单位的资产代表国家行使所有者权利，对产权进行统一管理，授权各占用单位分级负责；同时也负责对这类资产转为经营性资产进行授权，进行行政事业性资产产权登记，调处产权纠纷。根据国务院办公厅关于印发财政部职能配置、内设机构和人员编制规定的通知(国办发1998101号)规定，中央行政事业性国有资产的管理职能划归国务院机关事

3、务管理局承担，这是国务院对该机构的一项重要授权。据此应确立该机构有以下职责：代表中央政府按照国家有关国有资产管理法规、政策，制定中央行政事业性资产管理制度和办法，或者会同国家财政部门制定中央行政事业资产管理的规章制度，并组织实施和监督检查；包括对中央行政事业单位国有资产实行产权集中管理；负责制定中央行政事业性国有资产的配备标准及国有资产购建计划，向财政部、国家计委等部门提出购建资产、采购服务等预算；按照财政部、国家计委等部门批准的预算，组织政府采购，统建统租办公场所，并向授权占用单位提供有关服务；组织财产清查，监督单位对占用的资产进行合理使用和有效维护，保持资产完整；负责产权变动、资产处置的审

4、批，组织闲置资产调剂转让；建立中央行政事业性资产统计、使用效率评价和网络化管理系统。中央行政事业单位（一级单位）设立资产管理部门，负责占用资产的日常管理和维护，负责对所属下级资产占用单位的资产管理与使用情况进行监督。据此应确立其主要职责是：按照国管局制定的有关资产管理制度、办法、标准，制定本单位占用资产的管理方案，建立行政首长资产负责制；提出资产购建计划、配套服务及预算，报国管局审核；负责对授权占用的资产进行日常管理、有效使用与维护；组织本级与所属下级单位对占用资产进行清查，将清查结果报国管局；对授权占用资产的处置、闲置资产调剂等提出意见，报国管局审批；按照有关标准及要求，建立本单位及所属下级

5、单位行政事业性国有资产统计、效率评价、资产管理子系统。（二）建立中央行政事业性国有资产的刚性预算管理预算管理是资产管理的重要手段。目前，虽然有财务、基建和修缮等预算，但中央行政事业性国有资产的预算管理体制很不完善，主要是缺少固定资产预算。一个单位，需要购置什么资产、如何配置和处置资产，应该充分分析这个单位的存量资产的现状及其履行工作职能的需要，并将两者进行科学的匹配，最后得出决策方案。实际上，匹配的过程就是编制固定资产预算的过程。由于财务、基建等部门对固定资产的现状缺少全面的了解，财务、基建等预算不可能代替固定资产预算，或者说其中关于固定资产预算的内容不可能准确。事实上，许多单位在决定购置什么

6、资产、如何配置和处置固定资产时，随意性很大。有的是出于单位利益的考虑，多要多占；有的还一定程度上存在官僚主义，非法处置固定资产，造成国有资产损失和流失。建立科学合理的固定资产预算制度，是解决固定资产管理中存在问题的根本出路。一是可以有效地提高资产的使用效率。对存量资产进行分析，充分了解资产的状况，提出固定资产购置、配置和处置的方案，并通过预算管理、特别是结合经费预算的管理来促进方案的实施，保证固定资产购置科学、配置合理、处置得当，最终提高资产的使用效率。二是可以为政府经费预算提供直接依据。政府经费预算一般由财政部门进行，但财政部门对固定资产管理状况并不清楚，比如对闲置资产的数量和分布并不了解，

7、这样，财政部门的预算不能充分考虑存量资产，也许已有某种资产闲置，但财政部门不知道，又做了购买的预算，导致资金的浪费。如果国有资产管理部门对固定资产进行专门预算，财政部门再以此为依据进行经费预算，就可避免资金浪费的现象。三是对国有资产管理体制的重要补充。财政部、原国家国有资产管理局1995年发布的行政事业单位国有资产管理办法中缺乏科学的固定资产形成制度；目前正在建立的政府采购制度应该是固定资产形成制度的一个重要组成部分，但政府采购制度只是对资产的购置行为进行了规范，而对为什么购置、购置什么、购置多少等方面的决策行为却还是没有一个很好的制度来进行规范。如果固定资产预算制度建立起来，就能填补这一空白

8、。在建立固定资产预算的同时，要逐步完善有关的财务、基建、修缮等预算制度，最后形成一个科学、合理的中央行政事业性国有资产的预算管理体制。（三）建立以政府采购制度为主的资产购建方式从政府采购制度的发展历史来看，在各国采购执行中，通常由专门设立的采购机构负责中央、地方的集中采购。政府机关所需资产的配置，都是由政府采购方式实现的。就国际惯例来看，采购部门的职责和权限虽因各国政府采购模式的不同而有所不同，但一般情况下，都包括以下主要内容：采购预算的编制、审查和批准；制定采购政策、法规或指南；管理协调采购委员会的采购事务；负责采购统计、采购分析和评估；监督采购活动等。如美国总统预算和行政管理办公室的专设机

9、构联邦采购政策办公室，负责采购立法，制定采购政策，管理联邦采购管理委员会，协调立法机构、采购委员会、产业界、法院等部门之间的关系；而美国联邦总务署则具体执行采购、管理等活动。英国的财政部门负责采购政策的制定，采购执行情况的检查、监督以及采购专业人员的培训和管理等。根据我国特点，中央行政事业资产管理机构，要对现有资产的存量、结构、在用情况等有清楚的了解，结合中央行政事业单位的具体情况，制定科学合理的配备标准；按照各项资产的配备标准，提出购建计划和所需配套服务的预算；国管局按照财政部、国家计委等部门批准的预算组织政府采购。从国管局机关1999年政府采购工作试点情况来看，确实取得了比较好的成效，提高

10、了资产购置效率，降低了资产购置成本，节约了政府部门经费，完全可以在中央行政事业单位中进行推广。（四）建立中央行政事业性国有资产调剂中心资产处置和闲置资产调剂是提高资产配置效率的有效手段。除了要完善中央行政事业性国有资产管理办法之外，还要找出有效的管理方式、确定合理的管理权限来进行资产处置与闲置资产的调剂转让。建立资产调剂制度，制定调剂办法，对各中央行政事业单位需要新购、建的资产，首先从现有资产中调剂。可以运用拍卖、联营、租赁等形式实现资产的流动，采取激励与惩罚措施相结合，促使资产占用单位及时清理闲置资产，在中央行政事业性国有资产不计提折旧的情况下，最大限度地提高资产的使用效率。为了保证资产处置

11、的公平公开，应通过调剂（交易）中心，以集中处置方式为主；拍卖和调剂应作为中央行政事业资产产权转移的重要方式；对于管理维护成本过高的资产即可予以处置。据此，应建立中央行政事业性资产集中处置与调剂转让市场，将行政管理与市场经营两种手段有机结合，制定与单位经济利益挂钩的资产处置办法，鼓励各单位将闲置资产拿出来进行交易，通过所有权变更或使用权转让等方式，将闲置资产转化为有效资源。（五）建立中央行政事业性国有资产信息化管理系统这个系统的建立，可以为中央行政事业性国有资产的管理和决策提供基础数据和有效依据；可以为财政部门预算编制提供存量资产的数据；通过资产的使用效率分析，可以发现闲置资产的数量与分布。要建

12、立这个系统，首先必须进行清产核资，全面摸清占用资产单位的情况，对资产的增减变动建立严格的审批制度，利用相关系统监督资产账、卡及实物的变动。目前，国管局正着手建立中央行政事业性国有资产信息化管理系统，开始研究国有资产使用效率评价系统，对国有资产统计、分析系统，还有待于结合国家预算改革的实际，进行研究。（六）加强对非经营性资产转为经营性资产的管理对非经营性资产转为经营性资产(非经营性行政事业资产是指在非生产流通领域占用的、不投入或不直接投入到生产经营活动中去的资产；经营性行政事业资产是指在生产流通领域占用、投入到生产经营活动当中并用于为社会提供商品或服务的资产，它通过事业单位的生产经营活动来不断实

13、现自身价值的保值和增值，其使用单位要依靠资产经营收益来支付各种经营活动费用。)（简称为“非转经”）进行管理，是中央行政事业资产管理工作中的一个重要组成部分。非转经是一个具有中国特色的概念，在行政事业单位经费不足、工作人员工资收入不高、待遇偏低的情况下，几乎所有的行政事业单位都客观存在非转经的活动。这里所说非转经是指行政事业单位在不影响完成行政事业任务的前提下，利用自己占有、使用的非经营性资产，通过出租、出借、合资、合作、投资或自办经济实体等形式改变其用途，为获取利润而用作经营的那部分资产。非转经的目的是行政事业单位的一种经济行为，就其发生的主要形式看，是行政事业单位的一种投资行为。其目的之一是

14、运用本单位富余资产创收，弥补行政事业单位的经费不足；二是解决本单位富余人员分流问题。加强非转经的管理，防止资产流失、促进非转经保值增值，也是中央行政事业资产产权管理的一项重要内容。目前，非转经活动中还存在大量的问题。主要表现是：一是非转经后产权归属不清，出现了实际上的所有权管理虚位，无人对资产经营者监管，无人向经营者追索投资收益和所有者权益。二是非转经的资产在运营过程中补偿严重不足，作为经营性资产其价值补偿主要是在营运中通过计提折旧来实现，但据抽查，大部分非转经固定资产在营运中不提或少提折旧。三是非转经后资产的运营效益低下。非转经后都在预算管理之外，财务监督滞后，大都没有按照国家规定的成本开支

15、范围和标准执行，致使许多非转经单位出现三高一低现象，即工资高、费用高、成本高、效益低。四是收益分配中严重向个人倾斜，背离了非转经以弥补行政事业经费不足的初衷。加强对非转经管理的几个重点环节：1.对非转经资产建立有偿使用制度。非转经管理的一项基本原则是，应该坚持国家对非转经的终极所有权身份不能丢，国家按法律享有终极所有者的监督管理权和收益权。行政事业单位作为代理投资者享有对非转经的具体监督管理权和收益权。资产经营单位对非转经要实行保值增值的原则，定期按规定上缴经营利润。2.国家对行政事业单位非转经要建立严格的申报审批制度。非转经必须进行严谨的论证，要经过中央行政事业资产管理机关的批准。在申报审批

16、过程中，以下几个方面的问题需要予以注意。一是把住非转经资产来源关。行政事业单位的首要任务是完成国家赋予的行政事业任务，国家配给的资产是保证完成这些任务的必备物质条件，各有关单位不能因为创收而影响主要任务的完成。对于国家财政拨给的行政事业费、上级专项补助以及其他用于维持事业正常发展、保证完成行政事业任务的资产不能转让。二是要强调非转经资产的效益。非转经的资产要突出保值增值的目标，投资单位做好投资前的市场调查和可行性论证工作，以投资回报作为审批是否准予的重要标准，力争在审批过程中解决好资产的有效使用和合理流动问题。三是规范资产经营者与所有者之间的权责利关系，以书面形式保证各自的职能确能到位，落实好资产的投入与经营责任。3.建立健全非转经资产的监督管理责任。对已经转为经营性用的资产，按照企业有关制度进行管理。非转经后资产使用方向发生变化，资产占有使用权与经营权相分离，对此要注意避免出现新的账外资产，防止再出现新的产权管理虚位而导致非转经资产的流失