世界遗产的经济属性及其管理模式解析

1、世界遗产的经济属性及其管理模式解析    内容摘要：近年来，中国各大景区申报世界遗产的浪潮一浪高过一浪，一方面经营者们高喊着“对世界遗产地实行可持续发展和保护”，另一方面研究者们已发现过度商业化开发给世界遗产带来的严重破坏。如何在这种发展与破坏之间、保护与利用之间寻求一个平衡点，就成为值得重点研究的一大课题。本文尝试从经常学的角度分析世界遗产的经济属性，在日常工作中应该以谁为管理主体，构建怎样的管理模式？并提出相应对策性建议，以期在我国的世界遗产管理过程中，使联合国世界遗产公约中的原则切实得到实施和体现，真正实现可持续发展。所谓世界遗产，是被联合国教科文

2、组织和世界遗产委员会确认的具有普遍突出价值、人类罕见、无法替代的文化和自然财富，分为自然遗产、文化遗产（含文化景观）、自然与文化遗产混合体三种类型。为了让这些天地造化和文明遗存在受到威胁之前就得到很好的保护，1972年11月16日，76个国家在巴黎签署了保护世界自然与文化遗产公约。我国于上世纪80年代中叶加入保护世界文化自然遗产公约，闻名世界的长城、故宫、泰山在1987年就先后进入首批世界遗产名录，截止2004年底，中国已跻身为仅次于西班牙（37处）和意大利（36处）的第三大世界遗产国。为什么各地对申报世界遗产如此积极？作为全人类的世界遗产，除了可得到资金和技术上的帮助以外，利益驱动应该是一地

3、参与的动力主因, 一旦被列入世界遗产名录，势必会提高知名度，吸引众多的游人。正如联合国教科文组织官员理查德所言，以丽江为例，其经济繁荣在很大程度上归功于当地自1997年被列为世界文化遗产以来的旅游业的发展；山西平遥古城、江苏周庄等世界遗产地的客流量剧增，都证明旅游业可以给居住在世界遗产地及附近的社区的人民带来无可比拟的经济发展机遇；另一方面，随着人流的增加，生活垃圾的产生，旅游业也会给遗产地带来无法弥补的损失和破坏，甚至使世界遗产地消失。尽管从理论角度分析，通过合理的规划、科学的管理，遗产保护和旅游开发并非截然矛盾。然而事实却是：一方面经营者们高喊着“对世界遗产地实行可持续发展和保护”，另一方

4、面研究者们已发现过度商业化开发给世界遗产带来的严重破坏；一方面游客们在谴责企业和地方政府对世界遗产地的过度开发，另一方面游客们却仍然一批批地涌向世界遗产地。表面上看，这是开发和保护的矛盾，实质上往往反映出国家、部门、地方和公众等之间的利益冲突，使“实现世界遗产保护与利用的和谐发展”似乎仅仅是一种理想。如何在这种发展与破坏之间、保护与利用之间寻求一个平衡点，这就成为值得我们重点研究的一大课题。从经济学的角度分析，世界遗产究竟属于何种物品？在日常工作中应该以谁为管理主体？在世界遗产管理过程中，如何使联合国世界遗产公约中的原则切实得到实施和体现？这些都是在世界遗产管理工作中不可回避的现实问题，也是当

5、前业界与学界争议较多的焦点话题。世界遗产的经济属性分析从某种意义上说，文化和自然遗产既不是一般的私人资产，也不是一般意义的经济资源，它们被列入世界遗产名录之后，就意味着申请国要向全人类做出保护这一世界性遗产的承诺。按照世界遗产公约的规定：对世界遗产要严格保护，统一管理，科学规划，永续利用，显然在保护之外，世界遗产地也无法回避另一个问题：利用。然而在现实经济社会中，特别是面对市场力量的渗透和经济发展的冲击，如何在保护和利用之间寻求一个合理的优先顺序和恰当的结合点，以及如何管理世界遗产地的旅游开发等，都是我们必须面对和解决的现实问题。因而，我们必须对世界遗产的经济属性进行分析。一直以来，许多人士认

6、为既然世界遗产是世界性公共资产，应该属于公共物品的范畴。什么是公共物品呢？根据经济学中给定的定义，通常将不具备消费的竞争性的商品叫做公共物品。私人物品所具有的两大特点：竞争性和排他性，在公共物品上都不会表现出来，例如国防，任何人增加对国防公共物品的消费都不会减少其他人所可能得到的消费水平，也无法排除一些人可以“不支付便消费”，即“搭便车”行为。而世界遗产的消费特性却与上述分析有所不同。首先，只有在遗产地一定的环境承载量约束范围内，减少或增加单位的消费量对其他人的消费才不会造成显著影响；而一旦超过这一承载量时，才会造成污染、破坏等不良问题，甚至使遗产地被毁灭；而且，遗产地是有一定地域限制范围的，

7、具有一定程度的消费排他性。虽然需要支付一定成本，但对消费者采取付费方式还是可行的，消费者“搭便车”的行为较难发生。如果我们为了保护，将世界遗产完全封闭起来，或者不加任何限制地完全开放，都显然违背了构建世界遗产委员会的初衷。只有在良好保护的前提下，将世界遗产的教育、研究、观光等功能充分地利用起来，造福人类，才真正实现了世界遗产的“永续利用”。显而易见，世界遗产还不能完全属于纯公共物品的范畴，但作为私人物品也是不合理的。因而，我认为，世界遗产应属于非纯公共物品的范畴。通常，在达到一定容量点之前，世界遗产地多一个消费者不会妨碍其他人的消费，消费的竞争性不显著；但消费的排他性是可以实现的，即以设定有限

8、地域范围为约束，采取“支付费用才能消费”或“差异化付费”的方式，取得相应收入来弥补对世界遗产保护费用的严重不足，在实际操作中也是可行的。世界遗产的管理模式作为人类共有的极其珍贵和脆弱的特殊资源，世界遗产具有不可再生性、不可复制性和不可逆转性的基本特征，而其内在价值的唯一性又决定了它还具有世界性、杰出性、独特性和多样性等属性。对世界遗产的管理来讲，作为非纯公共物品，政府具有公认的权威性，是公有资产的代表。但由于种种原因，政府内部也存在着条块分割和体制不顺，存在着地方利益与中央利益的冲突，存在着政府难以行使具体管理职能的困难，因而我国的世界遗产管理长期处于多头状态，由建设、环保、国土、林业、水利、

9、文物、旅游、宗教等25个部门，分别从行业的角度加以管理，形成了“既管又不管”的局面，出现了一些地方保护意识淡薄，重开发，轻保护，对世界遗产进行超负荷利用；规划监督管理不够，人工化、商业化倾向突出，世界遗产的原真性、完整性受到损害；管理体制不顺，有的地方机构重叠，职能交叉；专业人员缺乏，保护管理水平不适应世界遗产保护事业发展需要；保护管理经费投入不足等，使世界遗产日渐受到损害和破坏的威胁等许多问题。在协调这些问题时，有的遗产地借鉴采取了将遗产地所有权与经营权分离的做法，即由政府拥有所有权，但将经营权交给企业，把世界遗产地管理同企业经营管理混为一谈，由于这一做法与世界遗产自身的经济属性不吻合，因而

10、在实际管理中引发了很多无法协调的问题。因而，建议应在中央政府的监控下，设立非企业性质的专门机构实施管理，其管理应该体现出与企业经营不同的特点：世界遗产的管理主体不以营利为目的，而绝大多数企业以营利为目的；由于企业以营利为目的，因此投资者将根据营利状况而决定增投或撤回资本，或转让其所持有的资产，投资者的投资决策以营利多少与有无营利为依据，这是私营企业的性质所决定的。与此不同，设立专门机构所管理的世界遗产可以接受捐赠并运用所捐赠的资产来保护世界遗产，且捐赠资产不能撤回或转让，有别于企业投资；世界遗产的管理机构应是公益性机构，现有资产资源不得抵押，这有利于世界遗产的保护与正常开放。所以，世界遗产管理

11、与企业管理存在着根本性质的差异，有着根本利益的冲突，是无法相互替代的。由于世界遗产牵涉的范围广泛，即便设立了专门的管理机构，因而在实际管理过程中，对世界遗产（以及外部影响）的一些重大决策（如门票价格、商业准入等），或与遗产地居民有关的具体问题，都会涉及到与政府行为有关的“集体选择”，特别是对当地居民而言。按照经济学集体选择理论，实行一致同意规则显然是不切实际的做法，这将导致在许多情况下甚至根本无法达成协议，即便达成协议也会产生过高的成本，很容易将世界遗产的保护管理流于形式。因而，建议采用多数规则，虽然无法达到帕累托最优，但其协商成本较低，也较容易达成协议。这里所指的多数，可以是简单多数，即超过

12、总数的一半；也可以是比例多数，如达到总数的三分之二以上等，从而形成协议，最大程度地最有效率地实现对世界遗产的有效保护和管理。世界遗产有别于普通商品的等级、称号、品牌或商标等，它代表了由联合国所代表的全人类对该地所具有的自然、人文或双重遗产价值的认可，被列入这一名录当中最根本的目的是为了使这些世界遗产得到更好的保护。在世界遗产专门管理机构的管理工作中，应以可持续发展理论来指导和协调世界遗产保护与旅游利用的关系，通过战略与规划，以长期利益为着眼点，以遗产的社会效益为重，照顾代际公平，充分挖掘世界遗产的科研、教育等知识性功能，实现遗产的永续利用，而对遗产的合理利用所获取的经济收益应成为世界遗产有效保护的主要经费来源。同时，应加强立法，预防为主、惩罚为辅，实行严格的年度监管测评，保障长期战略的有效实施，实现遗产保护和旅游利用的平衡发展。一定程度上，也可以适当借鉴其他国家的成熟做法，由世界遗产管理机构对世界遗产地进行区域分割，分为核心区、保护区、休憩区等不同功能区域，采取分区封闭轮休制度，控制游人数量，保护生态环境。根据