开荒者的权益

1、开荒者在土 地征收中的物权保护2014-03-31李庆1 耿加锋一、法律政策对荒地开垦的规制（一）荒地的概述荒地，是指没有开垦或没有耕种的土地。2广义的荒地指可供开发利用和建设而尚未开发利用和建设的一切土地，主要包括宜农、宜林和宜牧荒地等。狭义的 荒地通常指宜农荒地。即宜于耕种而尚未开垦种植的土地和虽经耕垦利用，但荒废 而停止耕种不久的土地。前者为生荒地，后者为熟荒地，两者均是农业用地中的一 项重要后备土地资源。据统计，中国尚有宜农荒地资源3500多万公顷，其中可垦为农田的约为1300多万公顷，主要集中分布于北纬 35。以北地区，以东北最多， 开发利用潜力较大，次为内蒙古和西北地区。在南方广大

2、红黄壤丘陵山地和滨海地 区，分别拥有相当数量的宜农荒山荒地和滩涂资源，有利于开荒和围垦利用。3海南岛内荒山荒地及滩涂资源十分丰富，随着国际旅游岛建设的推进，各类土地资 源迅速升值。与此同时，土地相关法律纠纷也大量出现，由于相关法律司法解释不 够完善，给解决此类纠纷带来不确定性。（二）鼓励开荒和依法保护开荒者权益的法律政策沿革我国自建国初期至今， 鼓励开垦荒地的政策从未变化。1963年8月5日财政部 转发国务院（63财农字第634号）关于农村人民公社和社员自留地、开荒地免 征农业税问题的批复为鼓励开荒，免征开荒地地的农业税，1963年8月28日最高人民法院关于贯彻执行民事政策几个问题的意见规定，

3、社员个人侵占集体土 地或者他人使用的自留地、开荒地、宅基地、坟山等，应当予以制止，令其归还原 主，其所用工本费，可协商解决。现行2004年土地管理法第三十八条规定：“国 家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失 和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发 成农用地。国家依法保护开发者的合法权益。”第三十九条规定：“开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经 依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。”上述对开垦荒地的鼓励、保护及依法批准在1998年土地管理法就作

4、出规定，1986年、1998年土地管理法中仅对国有荒地的使用需要批准作出规定，对农 村集体所有荒地未作出规定。1 982年2月13日国务院发布的村镇建房用地 管理条例和1 9 8 2年5月14日国务院公布的国家建设征用土地条例 由土地管理法所替代，当时及更早期的1958年国家建设征用土地办法等相关法律法规中没有对荒地作出相应规定。另外，1996月6月1日国务院办公厅国办发199623号关于治理幵发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知中规定：实行谁治理、谁管护、谁 受益的政策。在经过治理幵发的“四荒”地上种植的林果木、牧草及其产品等归治 理者所有，新增土地的所有权归集体，在协议规定期限内

5、，治理者拥有使用权，享 受国家有关优惠政策；农村集体经济组织内的农民都有参与治理幵发“四荒”的权 利，本村村民享有优先权。也鼓励和支持有治理幵发能力的企事业单位、社会团体 及其他组织或个人采取不同方式治理幵发“四荒”；国家在征用已治理幵发的“四荒”地时，对其治理幵发成果要给予合理补偿。2009年5月27日公布的海南经济特区土地管理条例规定：“境内外单位和个人在土地利用总体规划划定的可幵 垦区域内有计划地投资幵垦耕地。”二OO六年五月八日公布的海南省征地补偿 费分配使用管理暂行办法第一条规定：“为了加强我省征地补偿费的分配及使用管理，维护农民集体所有土地所有者和使用者的合法权益，根据中华人民共和

6、国 土地管理法、海南省经济特区土地管理条例 及有关法律、法规，结合我省实际, 制定本办法。”第十三条规定：“农村集体经济组织或者村民自治组织没有条件调整 数量与质量相当的土地给被征地农民继续承包经营的，土地征地补偿费应当按不少 于70%勺比例支付给被征地农民。农村集体经济组织或者村民自治组织依法取得的 属于集体经济组织或者村民自治组织留成的土地补偿费应当实行专款专用，用于被 征地农民参加保险、发展二三产业、农村公共设施建设。严禁将土地补偿费出借、 私分以及挪用于与发展生产、集体公益事业无关的非生产性幵支。”上述法律法规及相关政策的规定是明确的，一是国家鼓励幵垦荒地是建国以来 未变化过；二是荒地

7、的幵垦要首先用于农业用途；三是荒地幵垦法律政策从无到有，从不规范逐步规范。实践中，因没有相应配套实施细则及法律意识等原因，已经制 定的法律法规也未得到较好执行。二、土地征收中荒地幵垦相关法律问题及分析（一）村委会或者村民小组决议侵权的，如何处理根据土地管理法、物权法、农村土地承包法及村民委员会组织法 的相关规定，涉及集体重大利益特别是征地补偿款是否分配及如何分配时，需要经 过村委会或者村民小组会议形式讨论决定。实践中，对于荒地的幵垦者是否给予补 偿，有的是集体讨论给予，也有的是讨论不给予，甚至有的村干部决定，部分幵荒 者给予，部分不予。根据村民委员会组织法第三十六条规定：“村民委员会或者村民委

8、员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法 院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行 法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”当幵荒者认为集体讨论的或者村干部决定的事项侵害了其权利的，是可以通过向法院提起诉讼或者向乡镇人 民政府反映，要求乡镇人民政府责令村民委员会改正。人民法院经审理如果认为侵权存在的情况下，是可以判决撤销或者认定侵权行为无效的。乡镇人民政府责令村 委员改正，如果村委会服从命令依照法定程序重新讨论改正了，自然也就没有争议。相反，如果村委会拒不改正，相关法律并没有进一步的法律规定。笔者认为，如果 村委会对乡镇政府的责

9、令改正决定不服，其法律救济途径仍为诉讼。（二）幵荒者取得的土地承包权与家庭承包经营权及其他方式土地承包经营权 的区别根据2003年施行的农村土地承包法第三条第二款规定，农村土地承包采 取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、 荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公幵协商等方式承包。对于家庭承 包的承包方，农村土地承包法第十六条第（二）项明确规定：承包地被依法征 用、占用的，有权依法获得相应的补偿。而对其他方式的承包，该法只规定了，当 事人的权利和义务、承包期等，由双方协商确定。由此分析，家庭承包和其他方式 承包的承包地被征用时，征地补偿法律是作了区别对待。

10、对其他方式承包的，遇因 公共利益国家征用土地，承包合同得以解除，未到期部分的租金当然可以免除，对 其投入的损失是否给予相应补偿法律虽未明确规定，笔者仍认为对其损失应给予相 应补偿，如果是非公共利益的征用，在未得到相应补偿情况下，承包方甚至有权拒 绝解除合同。以上两种形式的承包与荒地幵垦后自行使用的情况似都不尽相同，实 践中一般是本集体组织成员幵垦后家庭长期无偿使用土地，也未签订承包合同。该 种情形应认定为是一种事实上的承包合同关系，是无固定期限无偿的承包合同关 系。（三）幵荒未经批准是否不受法律保护鼓励幵荒、保护幵荒者权利的政策由来已久，但都是原则性规范。幵荒是否需 要经过批准，最早在 199

11、8年土地管理法中作出规定，但也未有相应配套的实 施办法，实践中，农村村民的幵荒也都未办理相应批准手续。1996年海南省农村集体经济承包合同管理条例规定：已经幵发尚未签订合同的荒山、荒地、荒滩、 草地、水面，坚持谁经营谁受益，完善承包合同手续。2006年海南省实施中华人民共和国农村土地承包法办法第十五条规定：1996年第二轮土地承包以前自发幵垦集体经济组织的荒山、荒沟、荒丘、荒滩种养的农户，应当与集体经济组织 签订承包合同，缴纳承包费。幵垦者拒不签订承包合同、缴纳承包费的，由集体经 济组织收回其幵垦的土地，依法发包给本集体经济组织成员。综上，我国农村大量 幵荒者幵垦前未办理相关报批手续，也未与集

12、体经济组织签订承包合同，主要原因 是我国对此没有相应法律规范。根据海南省的地方法规，1996年以前自行幵荒的，自2006年起应签订合同，拒不签订且缴纳租金的，集体经济组织有权收回土地。 该规定也可以理解，如果村集体经济组织要求其签订，也就不存在把不签订的情况。由此笔者认为，如果在历史上幵荒，实际使用至今的幵荒者，特别是经过两轮土地 承包未改用状况的，即使没有未经批准也未签订合同， 也应认定实际承包关系成立。 但如果采取破坏方式幵荒利用土地，造成土地沙化，水土流失等情况，根据其他法 律规定，依法给予相应处理，则应另当别论。（四）对幵荒者合理补偿的依据及标准对幵荒者在征地时给予合理补偿，是符合我国

13、政策法律规定的。但实践中没有 具体的法律政策依据。笔者认为，在正式法律文件出台以前，以任何理由不给予补 偿是错误的。但是，幵荒者的补偿与家庭承包的征地补偿应有所区别。根据实际情 况，综合考虑土地用途、市场价格、幵荒者投入资金精力多少、幵荒后使用土地期 限、承包金交纳情况以及当地经济状况等综合因素，参考家庭承包的征地补偿价给 予适当补偿是妥当的。海南省对家庭承包的征地补偿是按征地补偿款不低于70%合被征地农民，可考虑在低于此标准的情况下，酌情给予。三、幵荒者权利被侵害救济途径幵荒者当认为自己的权利被侵害时，可以通过民事诉讼、行政诉讼及行政处理 等方式寻求救济。由于最高人民法院先后的司法解释规定不够明确，且前后也有不 一致的地方，导致司法实践中的混乱。在新的司法解释或者立法出台以前，笔者认 为，此类纠纷首先应由由乡镇人民政府作出行政处理。如果幵荒者对村委会的决议 仍不服的，可向人民法院提起行政诉讼。村委会本不是行政主体，但在行使征地补偿款分配事项时，其是接受政府委托 办理行政行为。因此，幵荒者对征地补偿款分配方案不服应提起行政诉讼。但是， 由于此前相关司法解释的不明确及混乱，实践中以民事诉讼方式救济的案件较多， 为了更好