大学财务管理体制改革研究(一)

1、大学财务管理体制改革研究(一)    【摘要】 学院制作为一种大学管理制度产生于中世纪，并随着大学的发展而不断完善，目前已成为世界上大多数国家综合性大学普遍采用的一种管理模式。文章以学院制管理模式为研究视角，剖析了国外大学学院制财务管理体制的成功经验，认为“统一领导，集中核算，两级管理”模式是校院两级财务管理体制的最佳选择。【关键词】 大学； 财务管理体制； 学院制大学作为社会经济中的一类特别组织机构，具有与一般社会机构所不同的组织机构特点。如学者刘克利所言：“它既有科层组织的属性，又具有文化组织的平等性、民主性属性；内部结构既是按照权力等级和组织纪律建

2、立起来的行政性组织，又是一种以育人为本，兼有教学、科研、社会服务和文化传衍的学术组织，即具有二元组织机构特点”。大学财务管理体制是大学根据自身财务管理内容和办学特点，为了合理划分财权、规范各部门财务行为、处理各方面财务关系，所建立的内部经济管理制度，是保障大学内部财务管理的统一性和权威性，保证各项财务管理制度自上而下顺利贯彻执行的根本制度，是大学落实财务管理制度的组织保障。合理的财务管理体制对于大学加强财务管理、促进学校事业的发展有着极其重要的作用。起源于中世纪的“学院制”模式似乎更适用于现代大学的组织。国外大学大都实行了学院制管理模式，形成了较为成熟的、适应学院制管理模式的财务管理体制。本文

3、试图以学院制管理模式为研究视角，学习借鉴国外大学学院制财务管理体制的成功经验，以加快我国大学校院两级财务管理体制改革的进程。一、学院制管理模式的内涵学院制度随中世纪大学的诞生而形成，与大学制度相伴相生，是大学制度的重要组成部分。直到今天，学院仍然是世界上大多数国家大学的主要组织形式，学院制已经发展成为现代大学最主要的内部组织结构形式和管理方式。学院制是大学下设学院，并以学院为管理中心，使学院具有实体性、主体性、自主性的一种分权管理的组织形式。大学发展到一定规模与层次，学系的管理模式呈现出较大的局限性，需要通过“学院”这样的组织层次，在大学组织结构体系中扮演承上启下的角色，实现大学组织结构的转型

4、和大学功能的优化。学院是按照学科群落加以组合的一级行政组织。学院制必须具备三个条件：1.学院是大学内部一个从事管理、教学和（或）科研的实体性机构，主要是以学科、学科群建设为基础或依托学科而设立的；2.有专职人员、可支配的资源，是学校管理工作的实施主体，学院与学校的办学理念和定位、学校的传统和特色是有机结合的；3.学院是相对独立的办学实体，客观上要求学校更多地授权于学院，让学院成为拥有一定办学权的充满生机和活力的实体，能更多地直接面向市场、面向社会，而不再是大学中的“生产”或“执行”的基层组织。学院是一个“生产”或“执行”组织，在大学的组织结构中具有主体性地位，直接发挥着大学这一组织在教学、科研

5、、社会服务等方面的学术性功能。因此，在大多数国家，学院都是相对独立的办学实体，是大学组织管理的重要的分权方式，实行自主管理。学院制管理模式的基本思想就是学校权力下放，管理重心下移，管理幅度减少，实行校、院分级管理，统一学院管理的责、权、利，使之成为拥有适当权力，责任清晰的办学实体，并作为学校的经济核算单元。从大学行政和学术权力的运作视角来看，学院制典型模式有：以欧洲及日本的大学为代表的以学术权力为主的权力结构模式；以美国的一些巨型大学为代表的以行政权力为主的权力结构模式；以英国为代表的、建立在教授治校制度之上的行政与学术权力均衡的权力结构模式。二、大学财务管理体制改革的理论基础（一）委托代理理

6、论委托代理理论实质是一种契约理论，基本内容是规定委托人授权代理人完成某项工作时的委托代理关系的成立，通过委托人和代理人共同认可契约来确定他们各自的权利和责任。要点是委托人为实现自己的设计目标，如何通过一套激励机制使代理人与委托人的利益尽可能地趋于一致，从而利用代理人的某种优势来弥补委托人的某些不足，以促使代理人会像为自己工作一样地去采取行动，最大限度地增进委托人的利益。但在实际经济活动中，委托代理关系仍然存在着四个方面的非均衡性：1.利益的非完全一致性，即委托人的主要目标是自身利益的最大化，但代理人的目标是代理利益的最大化，双方存在着潜在的利益冲突；2.风险的非完全共同性，即委托人往往是“风险

7、中性”的，代理人往往是“风险厌恶”的，双方对风险一般持有不同的态度；3.信息的非对称性，即代理人在订立契约时就已掌握或在订立契约进行工作后才掌握的“私人信息”，而委托人往往不掌握代理人这一私人信息，这就为代理人的“逆向选择”提供了可能；4.环境的非确定性，委托人不能直接观察到并证明代理人是否努力与努力的程度，这亦就为代理人的“规避责任”提供了方便。为了最大限度地克服代理人可能做出的逆向选择和道德风险，委托人必须在授权的同时设置一套有效的制衡机制和控制机制来规范和约束代理人的行为。根据委托代理理论框架，我国高校系统组织内部结构中存在着委托代理关系：高校内部上级与下级之间存在着委托代理关系，学校是

8、委托人，二级院系是代理人。因此，我国高校财务管理体制改革的核心，就是要处理好学校内部上级与下级之间的关系，一方面要加强高校的宏观调控，保证高校战略目标的实现，另一方面，要调动二级院系工作经济性、有效性，保证二级学院发展目标为高校发展目标服务。（二）制度变迁理论制度变迁是制度的替代、转换与交易的过程。作为一种公共物品，制度同其他物品一样，其替代、转换与交易活动也都存在着种种技术的和社会的约束条件。制度变迁可以理解为一种效率更高的制度（即“目标模式”）对另一种制度（即“起点模式”）的替代过程。制度变迁有两种形式：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁是指现行制度安排的变更或替代，或者使新制

9、度安排的创造，它由个人或一群人，在响应获利机会时自发的倡导组织和实行。诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起。强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实现，其变迁的主体是国家。国家在使用强制性制度变迁的时候有很大的规模经济性，而且凭借强制力，国家在制度变迁中可以降低组织成本和实施成本。随着我国高校的制度环境发生变化，即经济体制由计划经济向市场经济转变，使得我们高等学校法人地位和理财方式的制度安排发生了根本性的变化。国家通过采取主导性的强制性制度变迁使得高校变成面向社会办学的法人实体，高校经费来源主要由国家统包转变成国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶

10、段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。这一转变使得我国高校的理财环境发生了很大的变化，高等学校要想在新世纪中获得生存和发展，就必须开源节流，一方面扩大资金的来源，另一方面提高资金的使用效率，从而为高校事业的发展提供资金保证。校院两级财务管理体制的建立，就是要通过高校内部财务管理体制改革来应对高校理财环境的变化。通过建立新的校院两级财务管理制度和经费分配方法等措施促进高校内部资金使用效率提高，达到资金节流目的。（一）“统一领导，集中管理”模式“统一领导、集中管理”的模式是指要在学校统一领导下，根据事业发展的需要统筹安排和使用学校的各项经费和资源，对财

11、经工作和财务活动进行集中管理。“统一领导、集中管理”的模式，是一种高度集中的财务管理体制，校级财务对二级学院的人、财、物等实行统一核算、统一管理。这种管理体制在学校规模较小时，有利于学校的宏观调控，集中全校财力办大事，便于从全校的角度统筹安排和合理调度资金，促进大学各项事业的发展。但是在市场经济成为主导经济，大学成为自主办学实体及大学办学规模逐年扩大的背景下，“统一领导，集中管理”的模式逐渐凸现其弊端。在此背景下，大学的办学经费来源由政府拨款为主渠道拓宽成财政拨款、科研经费、学费、校办产业收入、社会捐赠、基金收入等多渠道筹措教育经费的体制，大学内部逐步实行了学院制改革，实行教学、科研等事权的下

12、放，有利于理顺集权和分权的关系。在这种高度集中的模式下，财权集中校机关，学院无财权，也就不必承担任何经济责任，这就挫伤了二级学院加强财务管理的积极性。由于院长做不到财权与事权的统一，就难以落实院长负责制，学院制的改革也就无实际意义。（二）“统一领导，分级管理”模式“统一领导、分级管理”模式是指规模较大、管理水平较高的大学，在建立健全财经制度、明确校内各级、各单位权责关系和学校统一领导的基础上，根据财权划分、事权和财权相结合的原则，由学校和校内各级各单位（即二级单位）进行分级管理。“统一领导，分级管理”模式较充分地照顾到了二级单位的利益，有利于调动下属部门的工作积极性。大学在下放财务管理权力中普

13、遍采用的是“包干使用、超支不补、结余留用、自求平衡”的原则，但这种模式不可避免地使大学财力分散，削弱了大学整体财力和竞争力，许多大学的一级财务机构与二级财务机构的行政隶属关系是分开的，二级财务机构在财务实践中具有双重身份，行政管理由其所在的单位负责，财务处只对其进行业务指导，这种双向领导所具有的双重身份，造成二级财务机构工作主要受所属部门左右，弱化了一级财务机构对二级财务机构的监管作用，容易造成分级管理部门各自为政，损害学校整体利益；同时，财权的下放，导致办学经费分散到各级部门，形成“穷学校，富院系”的局面，学校一级财务财力不足，整个学校的财务资源不能做到统一调配，各院系经费使用只考虑本部门的

14、利益，不利于学校的整体发展。随着办学规模的不断扩大，学校经费来源渠道和金额逐年增加，各二级院系可支配的资金不断上升，开支项目不断扩大。如何在校级部门和学院之间寻求财务平衡，保证学院理普遍认为编制学校经费预算的过程是学校规划事业发展的过程，是调整学校资源配置的过程。其经费预算管理包括事先规划、事中控制和事后考核奖惩的全面预算。各学校的预算必须经学校监事会或董事会审核批准后，由学校财务管理部门在事业活动中严格执行。（五）进行财务管理均采用信息化的管理手段各大学纷纷建立中央管理的电脑系统，靠这个系统对各基层财务管理部门的财务收支和预算执行进行记录、结算和管理，并监督其严格按照学校制定的财务政策和财务

15、制度运行。（六）扩大二级单位可统筹安排和使用的预算经费和分配的资源在分级管理中，扩大二级单位可统筹安排和使用的预算经费和分配的资源。将本单位可使用资源全额纳入，扩大单位负责人的权限，充分调动二级单位的积极性，重视大学各项业务成本与效益资料的收集，为细化经费分配、增强透明度提供客观、科学的依据。（七）各种配套制度完善制定一系列财务预算政策、财务管理制度及相关配套措施，从制度上进行宏观引导，使各二级单位既有自主性又有约束性。六、结论学习与借鉴国外大学学院制财务管理的体制，笔者认为“统一领导，集中核算，两级管理”模式是校院两级财务管理体制的最佳选择。各院系只有在学校的统一领导下，在遵守学校统一的规章制度下才能保证各学院的发展方向与学校战略方向相一致；对学院的资金收支进行集中核算，学校掌握了学院资金的使用情况，有利于加强对学院财务的有效监督；学校对各院系下放财权，使学院根据自己的实际情况使用资金，编制自己的预算，能够增强学院的自主理财意识，使院长财权与事权统一起来，有利于调动学院的积极性和创造性。这种财务管理体制的实行，使学校领导的统一性和二级学院管理的独立性有机地结合起来。保证了学校财务统而不死，对学院财务放而不乱，为大学财务管理目标的实现提供了有效的体制保障。【参考文献】1 刘克利.论高校校内资