论建立和完善国有独资公司的监督机制

1、论建立和完善国有独资公司的监督机制第6卷第4期2O0O年12月中南工业大学(杜会科学版)J.CETSOlrrHUNIVTECHNOL(SOCIALSCIENCE)6N0.4.20和完善国有独资公司的监督机制塑三77,FTq.勿摘要:?套司法?对国有独责奁司的监督规定过于简单,国有独资会司未能建立起现代企业制度,国有资产流失未能有致遏制.建立和完善国有独责心司的监督机制.需从套司内部和外部两个方面加强制度建设:在内部监督方面,职工是国有独资套司主人的地位,决定了国有独资公司必颊依靠,也能够依靠职工来实施监督;在外部监督方面,应在坚持敢盎分开的前提下,标准国有资产管理部门的监聱.丝,美-词:国杰垫

2、兰尘Ti唑净,中圈分类号:DF411.91¨文献标识码:A文章龋号:l0嘴t国有独资公司是我国国有企业在向现代企业制度转变过程中,适应社会主义市场经济的需要,为生产特殊产品和属于特定行业的国有企,提供的一种企业组织形式.将原国有企业改组为国有独资公司,其目的在于采用公司制的组织形式,治理机制和管理方法,改进国有企业的管理,提高国有企业的效益.然而,实施的效果却与立法者的追求大相径庭究其原因,固然是多方面的,但没有建立起现代企业制度的监督制约机制,当是其症结之所在.一,国有独资公司需要督机制任何权力的行使都需要制约,需要监督,国家权力是如此,企业经营管理权力也是如此现代公司治理制度的核

3、心内容便是股东会,董事会,监事会的三权分立和制衡.中国国有企业改革的前十年扩大了企业的自主权,却没有建立起相应的监督机制,结果,大量国有资产流失.国有独资公司是企业,无疑需要建立监督机制.但认识仅止于此是不够的,国有独资公司作为一种新型舶国有企业,新型的有限责任公司,较之一般国有企业,普通公司更需要建立完善的监督机制.第一,国有独资公司并未解决产权主体缺位的问题.产权经济学研究发现,产权明晰,产权主体到位是降低本钱,提高效益的关键,因为理性经济人都在追求自身利益的最大化.国有独资公司虽然有投资者(产权主体)国家授权的部门或者国家授权投啦暮日:2.00(M-31资的机构,但无论国家授权的部门,还

4、是国家授权投资的机构,都不是真正的产权主体.因此,国有独资公司没有一般公司那种来自股东的终扳关心.这也正是国有独资公司较之一般企业更容易滋生腐败,腐败现象常常被人们熟视无睹的深层原因.弥补这一缺陷的重要途径是加强监督.第二,国有独资公司担负有非营利职能.国有独资公司担负着提供公共产品和特殊产品,引导和调控经济的特殊使命.国家为了保障国有独资公司特殊使命的实现,一般赋予国有独资公司某些特权,特殊优惠政策乃至财政补贴.但是,国有独资公司又是市场主体,应与其它市场主体在平等,自愿,等价有偿的市场规那么下进行交易,因此,防止国有独资公司滥用国家赋予的特权便成为必要.同时,国有独资公司因担负特殊的使命而

5、不以营利为目的或者主要不以营利为目的,市场调节的优胜劣汰机制无法反映国有独资公司经营者的业绩.公司亏损,不一定说明经营者经营无方;公司赢利,也并不一定昭示经营者经营成功这便为经营者消极经营,滥用职权,贪污腐化提供了更多的屏障,因此,从公司效益之外寻找考查经营者业绩的标准成为必要加强对经营者的监督.既能防止经营者滥用职权,又能为考查经营者提供客观的标准.第三,国有独资公司只有一个股东国有独资公司只有一个股东,是特殊的一人公司,不可能像一般公司那样建立起股东会,董事会,监事会分权制衡的公司治理机制.更为重要的是,由于不存在股东之锣彻船撇中南工业大学(社会科学版)第6卷间的利益冲突,基于维护各方利益

6、的制约机制无法建立,一言堂现象在国有独资公司中普遍存在二,国有独资公司缺乏监督机制国有独资公司是如此需要监督,得出这一教训,国家虽然付出了沉重的代价(如国有资产大量流失),但是,国有独资公司迄今仍然缺乏监督,为此,国家在继续付出代价.首先,国有独资公司没有股东会的监督根据?公司法?第66条的规定,国有独资公司设股东会,属于股东会的职权,绝大局部授权董事会行使,国家投资者只保存以下权利:制定或批准公司章程;决定公司的合并,分立,解散,增减资本和发行公司债券;委派和更换公司的董事.这样,一般公司中的那种股东会对董事会的制约机制在国有独资公司中便大大地削弱了.特别是?公司法?第72条的规定经营管理制

7、度健全,经营状况较好的大型国有独资公司,可以由国务院授权行使资产所有者的权利使一些国有独资公司为躲避股东的监督找到借口.其次,国有独资公司监事会的监督流于形式原?公司法?中没有关于国有独资公司监事会的规定九届人大常委会1999年12月25日修正的?公司法?虽然规定国有独资公司设监事会,但规定过于简单,既与公司法关于有限责任公司监事会的规定不相一致,又没有充分反映国有独资公司自身的特点.特别是对监事会的职权规定缺乏保障和可操作性,使监事会流于形式,难以真正发挥作用最后,国有独资公司职工的监督没有保障职工是国有企业的主人,国有企业通过职工(代表)大会的形式对企业进行民主管理和监督国有独资公司是公司

8、,公司制是从西方引进的,西方国家职工是雇员,当然役有职工(代表)大会这类组织(西方国家也有工会.但它不是职工民主管理和监督企业的组织).公司法不规定职工(代表)大会似乎情有可原,但问题是,我们抛弃了旧的形式,却没有建立起新的职工监督机制.综观?公司法?对国有独资公司的规定,我们不难发现,表达监督的规定太少了,与国有独资公司所需要的监督极不相称.与?全民所有制T.,lk企业法?相比,在监督方面的规定,?公司法?不仅没有进步,反而倒退了,这是令人遗憾的.三,建立和完善国有独资公司的监督机制建立和完善国有独资公司的监督机制是改进国有独资公司经营管理的必然选择.建立和完善国有独资公司的监督机制,必须根

9、据国有独资公司的特点,从公司内部和外部两个方面进行机制的创立和完善.(一)内部监督机制的建立和完善公司内部监督机制,一般是指股东会,监事会对董事会,经理的监督,以及董事会对经理的监督.国有独资公司只有一个股东,不设股东会,因此没有来自股东会的监督;国有独资公司的职工是公司的主人,主人的监督不容无视.这两个特点,决定了国有独资公司内部监督机制应具有不同于一般公司的内容.1.完善监事会的监督机制完善监事会的监督机制,就要使监事会有充分的监督权,愿意行使监督权,监督权行使不受阻碍等.为了实现这一目标,需从以下3个方面完善立法(1)关于监事会的组成.监事会由国家授权投资的机构或国家授权的部门委派的代表

10、和职工代表共同组成,职工代表占监事会成员总数的三分之,由职工民主选举产生,以保证监事会中的职工比例,发挥职工监督作用;公司的董事,经理,财务负责人不得兼任公司的监事,国有独资公司对外投资的,监事不得兼任附属公司的董事,经理和财务负责人,以保障监事的独立性.(2)关于监事的任职资格.为了保证监事具备行使监督职权的能力和优良品质,对监事任职资格应从消极和积极两个方面做出规定.就消极资格而言,参照我国及世界各国对股份监事任职资格的限制J,凡具备以下情形之一的,不得担任国有独资公司的监事:无民事行为能力或者限制民事行为能力人;因犯罪被判处刑罚,执行期满未逾5年的;担任因经营不善破产清算的公司,企业的董

11、事,监事或者厂长经理,并对该公司,企业的破产负有个人责任的,自该公司,企业破产清算完结之日起未逾3年的;曾担任公司监事,因监察不力,造成公司重大损失的;个人所负数额较大的债务到期未清偿的.就积极资格而言,监事的工作任务第4期l千新红:论建立和完善国有独赍公司的监督机制是行使对董事,经理业务执行活动监督权,完成该工作任务,不仅需要敢于监督的勇气,愿意监督的敬业精神,更需要有善于监督的能力.只有同时具备以下两个条件的人才能担任国有独资公司的监事:具有财务会计专业或相关专业本科以上学历;在大中型企业或会计事务所,审计事务所从事财务工作或审计工作满5年.(3)关于监事会的职权.监事会履行监督职责,必须

12、享有明确的,有保障的,可操作的监督职权.为此,建议将监事会的职权规定为:监事为业务检查的需要,可以随时要求董事会或经理提供有关公司营业的报告或者检查公司的财产状况,董事会和经理不得拒绝;当董事,经理执行职务违反法律,法规或者公司章程时,要求董事和经理予以纠正;当监事行使前两项权利遭董事会或者经理拒绝时,有权提请国家授权投资的机构或者国家授权的部门勒令董事会或者经理改正.2.建立和完善职工的监督机制职工是国有企业的主人,如果说在方案经济时期更多的是一种象征意义的话,市场经济条件下,却有了实质性的内涵.铁饭碗的打破,企业的效益与职工的收人乃至饭碗直接挂钩,使国有独资公司职工的主人翁意识增强,参与企

13、业经营管理和监督的积极性空前高涨.引导和利用这种积极性,能够在很大程度上弥补国有独资公司产权主体缺位的缺陷.建立和完善职工的监督机制,主要应从以下两个方面人手.(1)职工参加监事会.职工参加监事会,?公司法?(1999年修正)已有规定.但问题是,职工是在经理管理之下的.地位显然低于公司经理,其工作岗位,工资乃至工作本身都受制于公司经理,他们如何能监督经理和在经理之上的董事?要解决这一问题.就必须消除这些不利于职工监事行使职权的因素.具体措施是:职工监事在任职期间不得被解聘,工作岗位非经职工(代表)大会同意,不得变换;职工监事离任后3年内非经职工(代表)大会同意,不得被解聘或变换工作岗位;由国家

14、授权的部门或国家授权投资的机构决定给予职工监事较高的监事津贴.另外,为了防止职工监事为个人利益放弃行使监督权,还必须规定,非经职工(代表)大会同意.职工监事在任职期内和离任后3年内,不得晋升职务,不受额外的加薪.(2)继续推行职工(代表)大会制.职工(代表)大会是国有企业职工民主管理企业的组织,这一组织在我国国有企业的建设中起着重要且良好的作用.因此,有必要在国有独资公司中重设职工(代表)大会,并赋予其监督董事会,经理的职权.董事会在讨论决定公司的重大事项和有关职工福利的事宜时,应听取职工(代表)大会的意见.董事会,经理的决定,行为损害公司利益时,职工(代表)大会有权提请国家授权的部门或国家授

15、权投资的机构责令纠正;董事会,经理的决定,行为损害职工利益时,职工(代表)大会有权要求纠正或提请国家授权的部门或国家授权投资的机构责令纠正.3.强化董事会时经理的监督经理是由董事会聘任的从事公司!El常经营管理的高级管理者,经理对董事会负责.现代公司的经营管理!El渐制度化,标准化,科学化,出现了职业经理者阶层.顺应这一开展趋势,国有独资公司的经理也应从经理市场聘任,不宜再以选拔官员的方式选任经理j.对经理的考核,监督也不能再套用对官员进行考核和监督的标准.应按照现代企业制度的要求去考核,去监督.(1)董事不得兼任公司经理国有独资公司中,董事尤其是董事长兼任公司经理的现象特别普追,所谓一个脑袋

16、不打架.这种作法,导致了董事会对经理的监督弱化.为内部人控制大开了方便之门;同时,经理由董事兼任.便不再具有雇员的性质,经理市场的竞争机制难以对其产生约束.因此,公司法必须明令禁止董事兼任国有独资公司经理.(2)董事会不得将自己的职权委托经理行使.我国公司经营管理中存在的一个严重问题是董事会形同虚设.公司业务执行权实际上被经理取代.在人们的观念中,公司的法定代表人不是董事长,而是经理.国有独资公司也不例外.要改变这种状况,公司法应从以下两方面对国有独资公司的规制予以修正:把董事会由非常设机构改为常设机构,缩短董事会常会的间期.简化董事会的开会程序,限制董事的兼职,以从机构上,时间上,程序上,董

17、事个人精力上等各方面保障董事会行使职权.对属于董事会的职权,董事会必须亲自行使,严禁委托经理行使.二)外部监督机制的建立和完瞢国有独资公司的外部监督.包括国家授权的部门或国家授权投资的机构的监督,国有资产管理部门的监督和其它部门的监督.1.完善国家授权的部门或国家授权投青的机构的监督机制国家授权的部门或国家授权投资的机构是国有独资公司的殷东,但其对公司机关的监督管理,不同中南工业大学(杜会科学版第6卷于其它公司股东会对公司机关的监督管理,股东会是公司的内部机关,其监督属于内部监督,国家授权的部门或国家授权投资的机构是与国有独资公司相互独立的两个主体,其对公司的监督属于外部监督完善国家授权的部门

18、或国家授权投资机构的监督机制,应将属于股东会的职权重新分配.(1)取消将股东会局部职权授予董事会行使的规定.?公司法?第66条规定,由国家授权的部门或国家授权投资的机构授权公司董事会行使股东会的局部职权,决定公司的重大事项.该规定在实践中带来董事会权力(往往又转化成了经理的权力)过大,难以制约.为此,应取消这一规定.但是,国家授权的部门或国家授权投资的机构毕竟不同于股东会,其不便于完全行使股东会的职权,根据前文分析,国有独资公司的职工是公司的主人,披可以将这些决策权授予职工(代表)大会来行使;但有关公司董事,监事(不含职工董事和监事)的任免,公司的台并,分立,增减资本,修改章程,发行债券,解散

19、,清算事项,应由国家授权的部门或国家授权投资的机构行使.(2)取消授予国有独资公司行使资产所有者的权利的规定.所谓资产所有者的权利,就是股东权公司自己行使股东权,这是把国有独资公司从经济学意义上的产权主体缺位推到了法律上无主财产的状态.这违背了根本的法理,不利于对国有独资公司的监督,?公司法?第72条关于授予局部国有独资公司行使资产所有者的权利的规定应该取消.2.标准国有资产管理部门的监督职权国有资产管理部门是国家行政机关,对国有资产的使用处分情况有权进行监督.但是,国有资产进人企业,国家所有权转化为股权.如果国有资产管理部门可以任意干预国有独资公司资产的使用和处分,必将回到政企不分的老路上.

20、为了保障国有资产管理部门的监督职权,又防止政企不分,就有必要正确界定国有资产管理部门的监督管理权与国有独资公司的经营自主权的边界闷有资产管理部门对国有资产的监督管理.其目的于防止国有资产的流失,促进国有资产的保值和增值.因此,国有资产管理部门应享有并限于享有以下职权.(1)财务检查权.只有通过财务检查,才能发现国有独资公司及其董事经理有无违法,违规造成国有资产损失的行为,有无侵占国有资产的行为.国有资产管理部门对财务的检查,可以随时进行,国有独资公司不得以任何理由加以拒绝.但是,此种检查仅限于检查合法性与合规性,不检查适当性,国有独资公司资产使用是否适当,属公司经营自主权的范围,国有资产管理部门无权干预.(2)大额资产转让定价确认权.国有独资公司在经营中会出现转让大额资产的情况,在大额资产的转让中,很容易出现腐败现象.为了防止因这种情况出现而导致国有资产流失,对大额国有资产,必须经法定的评估机构评估,并经国有资产管理部门确认,始得转让.这里有必要指出的是,国有资产管理部门无权对是否转让及转让给谁发表意见,只享有对资产