浅议我国乡镇行政管理体制改革的出路

1、浅议我国乡镇行政管理体制改革的出路南通大学法政与管理学院 行政073班 董野【摘要】乡镇行政管理体制改革，不仅仅是简单的一项工作任务和某一项社会改革措施，她涉及我国行政体制改革的走向，关系到我国基层政权巩固，影响到社会整体发展环境，涉及社会各个方面和社会各个领域，本文从我国现行乡镇行政体制缺陷及其根源、乡镇行政管理体制改革的思路与路径、研究乡镇行政体制改革具有积极意义三个方面做出一些粗浅的分析和探讨。【关键词】 乡镇机关 行政管理 改革发展我国的乡镇政权是国家最低一层的政权，是国家公共管理的最基层面，在中国这种有着特殊国情的国家里，乡镇公共管理水平起着十分重要作用。以往我们一谈及乡镇行政体制管

2、理，主要是指政治管理和统治，涉及公共管理的少。随着市场经济制度建立，农村和农民问题更加由经济问题上升为一个深层次的政治危机，政治管理重心逐步向公共管理职能转移，公共管理在解决政治管理和政治危机中作用和地位更加凸显，因而需要重新审视和解决乡镇公共管理问题，从体制和机制上对乡镇进行新的定位和改革。一我国现行乡镇行政体制缺陷及其根源1. 加快发展的现实凸现乡镇行政管理体制的弱化。主要表现在三个方面：一是财政状况恶化，负债严重，缺乏支持经济发展支撑点。财政缺乏充足稳定来源，支出压力巨大。我国乡镇一级财政收入缺乏充足稳定来源。在税费改革前，主要靠“三提五统”。税费改革后，主要靠农业税及其附加，少量零星工

3、商企业税收。在东部沿海发达省份发达乡镇，其财政收入状况还是比较好的，但就全国绝大多数乡镇而言，是非常不理想的，取消农业税后，虽然上面有一定量财政转移支付，但远远不能从根本上解决乡镇问题。二是政策手段不足，调控有限，缺乏加快发展的着力点。乡镇政权按照法律规定有着自身的法定权限和职能，但是在实际中，乡镇政府职能是不完备的，机构是不健全的。乡镇政府在实际的管理中，就不可避免地遇到法律地位不足，改革依靠不足的尴尬，乡镇政府是一个天生的“残疾人”。因而在公共产品和服务的提供与实施、保障上常是力不从心。但这种力不从心，不是乡镇自身的错，而是对乡镇管理体制和职能弱化形成的。三是工作机制僵化，内在功能弱化缺乏

4、支持整体发展的动力点。庞大的上级政府到乡镇一级，由几十个部门，几千号人到仅有几十口人，而所有部门都不是完全意义上的乡镇政府部门。七站八所等部门大多归县级部门管理，乡政府直属部门只设一个助理，如统计助理、村建助理、司法助理、信访办主任，其实只是一个人。可谓上面千条线下面一根针。乡镇政府受到巨大压力和强力干扰，致使乡镇政府内在功能弱化，机制僵化，缺乏创新创造创优的动力源，只能任凭上级指挥棒，疲于应付。2. 事权财权不对称，凸显乡镇公共产品供给异化。这主要表现在以下方面：一是公共产品供给的目的异化。主要表现为乡镇不是或很难按照农民实际需求提供公共产品，通常在各种公共产品供给过程中，带有偏好，即愿意侧

5、重易于提供的或便于收费的，而不考虑公共产品供给时的轻重缓急和农民迫切需要。二是公共产品供给的手段异化，纯公共产品供给，应由乡镇政府全额供给，承担成本。准公共产品一般意义上是要付费的。但乡镇公共产品在手段上采取是强制性由农民全部承担了公共产品成本。政府单方面决定公共产品成本和价格，有时价格高于实际价格，从而获得剩余。三是公共产品供给的结果异化。集中体现在农民只能被动接受。由于信息不对称，农民对什么样公共产品，什么成本和支付价格都不清楚，因而只能被动接受，这种公共产品可能就是大家不需要或需求不强烈的，可能是高价格的，可能是劣质的产品。总之，公共产品异化其表因是因为乡镇行政权力干预，政府采取了让农民

6、承担公共产品成本做法。归根到底公共产品异化实质是公共产品供给不足，而公共产品供给不足则是直接原因由于乡镇政府无法提供公共产品。其根源在于，政府职能弱化，无法提供更多价廉物美、符合农民需求的公共产品。政府为了提供公共产品，只能在体制之内，采取了不得已而为之办法，将手段当目的，多收费、获取剩余，乡镇政府是因为其他公共产品无法供给或供给不足，只能采取“借A 助B 方式，利用行政权力，以使公共产品异化，获取一定剩余用于其他公共产品的供给。3. 乡镇管理者迫切要求，凸显乡镇职能需加强。乡镇政权管理中，管理主体主要指两个方面，一方面是行政管理者即政府及其工作人员。另一方面，行政被管理者主要指农民及其合作组

7、织。乡镇行政管理体制变动与设置有其客观法律和内在要求，但无论内在要求如何，也都必须符合管理主体与客体的相互作用的综合。单纯就管理主体而言，管理主体的要求和愿望及其采取的管理行为，在某种意义上是管理体制走向的决定性因素。乡镇行政管理体制在理论构架上设置的多么完善和理想化，但与实际结合不起来，即与农民要求与愿望背离，即使强行推行下去，最终也会被农民所抛弃。二我国乡镇行政管理体制改革的思路与路径从前面的分析中，我们可以看出现行的乡镇管理体制存在着明显的制度缺陷，乡镇政府在行政管理中暴露出缺乏稳定财源，财力不足，事权与财权不对称，农村公共产品供给异化，政策手段不足，机制僵化，与现行农村深化改革的形势极

8、不相适应。从公共管理角度和要求来看，现行乡镇行政管理体制目前仍是计划体制下传统统治治式的，必须要适应日益广泛而深入的农村公共管理的需要，向公共管理职能转变，因而对乡镇行政管理体制必须进行彻底改革。1. 完善职能，加大公共产品下放。乡镇行政体制改革必须立足于现实功能需求，在具体行政体制改革中的措施和方法都不能脱离存在的环境。加强乡镇行政管理职能，适应新农村建设要求，合理配置机构和人员赋予乡镇政府更多的权力和法律手段，以有效实施行政管理、公共管理和公共服务。要进一步完善乡镇行政管理的职能，重点要在强化上下功夫。强化不是意味着传统意义上的政治统治权力的强化，而是适应形势要求在为农村农民公共服务上的职

9、能强化，是推进乡镇政府向现代公共管理政府职能方向的强化。当前从进一步完善社会主义市场经济体制和建立现代公共行政管理体制的要求出发，乡镇政府重点强化三个方面职能:一是强化塑造环境职能，为农村经济发展创造良好的环境，包括稳定农村基本经营制度，维护农民的市场主体地位和权益，加强对农村市场的监督，组织农村基础设施建设，完善农业化化服务体系。为乡村经济发展提供便利条件，通过提供经济性公共服务支持市场主体发展，引导好资源积聚和资金投向，加快产业结构调整，大力培植财源，促进经济持续快速增长。二是强化公共服务职能，为农民提供更多的公共产品和服务，加快农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等社会事业发展。三是强化

10、构建和谐职能，为农村构建和谐社会创造条件，加强社会管理中的薄弱环节，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定，加强社会治安和安全生产，保证农民群众生命财产安全，解决最基层、最基本的公平问题，促进和谐社会的建设。四是强化公民社会培植职能，前面本文己阐述，当前农村中“公民社会”不成熟，离开了乡镇基层政权，中国农村社会会陷入散乱和宗法社会中，培育成熟的公民社会是乡镇政府在新的形势下，适应时代潮流的应有职能。乡镇政府要大力扶持培育社会中介组织和村民自治组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用，有意识地将政府的一些工作和职能向这些组织和机构移交，逐步壮大公民社会，从而使乡

11、镇政府职能更趋向于简化。强化职能对应要下放公共权力。因为职能强化与相对应的履职能力和手段即公共权力相伴行的。南通大学法政与管理学院行政管理学论文 2.加强财权,减少事权,增加乡镇公共产品供给能力.公共产品 . 的供给,从层次和受益范围上,一般分为全国性公共产品和区域性公 共产品,前者理应由国家负责,后者根据管辖区域分层次由各级政府 承担.对纯公共产品,应当全部由政府负责提供,混合性公共产品应 由政府与中介或市场混合提供,但不论怎样,提供公共产品,政府免 责不了.农村公共产品的供给,从理论到实践几乎是空白,非常不成 熟和落后.在目前中国乡镇行政体制下,事权大量下移,乡镇政府承 担了几乎全部的事务

12、. 在农村公共产品的供给有三个方面需要注意到 的.一是乡镇政府承担了区域性公共产品供给,还承担了全国性公共 产品的供给,而且这种承担是全方位的,不仅仅单一的.如本应由中 央政府承担的基础教育,计划生育,民兵训练等公共产品供给,全部 下放在乡镇. 各级政府都把本应自身承担的公共产品供给责任落实给 乡镇政府.导致了政府事权太多,应付不了.二是乡镇供给公共产品 严重缺位, 因财权缺乏乡镇无法满足从中央到县乡级的各类公共产品 供给,因而乡镇政府常遭到上级的批评,农民抱怨.三是公共产品供 给,农民承担了相当的成本,影响了农民增收,反过来,又影响公共 产品供给.解决这三个方面问题,笔者认为应该对农村公共产

13、品供给 制度进行改革完善. 3.重组乡镇政府结构,在加强民主与法治基础上强化行政执.在 重组乡镇政府结构上,更重要是明确乡镇政府权力,要以法律或政策 方式予以明确和保障.同时注重发挥功能,要加强内部管理,采取现 代化科学管理方法,改变过去以行政职权为主的管理模式,实现以行 第 6 页 共 9 页 南通大学法政与管理学院行政管理学论文 政,法律,市场为主要手段的管理模式.借鉴现代管理中的现代管理 方法,重视管理成本,尽可能降低公共资源的消耗而尽可能多地向农 村提供公共产品和服务,提高行政效率. 重组乡镇政府结构,强化其职责,也是建立在扩大民主,推进依 法治镇基础上的.扩大民主就是乡镇政府组成要通

14、过扩大民主来实 现.推行乡镇公推公选,直至直接举制度,让人民群众选出一个有威 信的政府,从而提高政府的行政执行力.要建立完善农民参与管理和 监督有效机制.乡镇政府要加大对农民应有权利的保障,让农有充分 的知情权,参与权,决策权,使农民在农村事务管理中拥有更多的自 主性,进一步加强监督.要通过完善人大,党委,上级机关,社会组 织,社会舆论,农民织等多方面的监督机制,建立健全农民的维权机 制,成立农民的自治组织,畅通与府对话的渠道,确保各项惠农方针 政策的落实和公共利益和政府决策的正确取向, 而使政府管理和公共 服务更加符合农民实际需要,赢得农民欢迎,从而树立起政府公共服 务上的公信度,提高行政政

15、策的执行力.加强对村委会的指导,对村 委会实民主和自治的管理模式,充分调动村委会的积极性,保障农民 行使各项管理农村事的权利.加强对村委会干部教育培训,提高村干 部素质和在农民心中的威信,培养农民办实事,为乡镇政府分忧解愁 的实务家.从而促进乡镇政府执行力的提升. 三.研究乡镇行政体制改革具有积极意义 研究乡镇行政体制改革具有积极意义 农村,农业,农民间题,即"三农"问题仍是我国发展中最大问 题. 特别在建设社会主义新农村, 构建和谐社会实践中, 如果 "三农" 第 7 页 共 9 页 南通大学法政与管理学院行政管理学论文 问题处理不好,必将影响改革开放

16、进程,经济发展速度与质量,社会 稳定.解决"三农"问题从中央到地方都采取了许多措施,但都是在 某一方面具体制度和政策措施上进行的, 也涉及到了乡镇行政体制改 革,问题在于乡镇行政体制改革几乎全部局限于减轻农民负担,减少 财政负担方面,而没有彻底从根本上审视农村,农民问题在新的形势 下产生的根源,其解决渠道必须另辟蹊径.从当前来看, "三农"问 题集中在于农村公共管理制度的缺失.长期以来,农村为工业化,城 市化作出巨大牺牲和贡献,都是无偿地付出,但从来没有人考虑过对 农民公共产品需求,致使严重地剥夺了农村和农民.随着经济发展, 社会变革,改革开放深入,农村公共管理体制的缺失,严重制约了经 济社会的快速协调发展. 当前,对于乡镇行政机制改革,大多数论述都是从政治学,行政 组织学角度论述比较多, 从减轻财政和农民两个负担角度说明的比较 多.笔者则从公共管理角度,研究乡镇行政体制改