武汉市城乡边缘带保留产业用地政策研究——基于洪山区烽火村和黄陂区白桥村的调研分析

1、武汉市城乡边缘带保存产业用地政策研究基于洪山区烽火村和黄陂区白桥村的调研分析丝直CmNAREALEs1ATE武汉市城乡边缘带保存产业用地政策研究基于洪山区烽火村和黄陂区白桥村的调研分析卢新海',杨晨'(1.华中科技大学国土资源与不动产研究中心,湖北武汉430074)摘要:"城中村"改造中常见的安置补偿方式产权置换,货币补偿等,虽然在短时间内能够给予较多补偿,但在长期稳定地保障失地村民生产生活方面存在一定弊端.为此,一些城市开始探索新的安置补偿方式置方式实施情况,本文在对多个城市保存产业用地政策比照分析的根底上,以武汉市为例,对烽火村和白桥村保存产业用地政策实

2、施效果进行调研.分析后发现,武汉市保存产业用地政策在留地比例,供地政策启示包括:深化征地制度改革,完善相关及配套法律法规,有选择性地推行保存产业用地政策和调整留用地收益分配方式等.关键词:城中村改造,产业用地,安置补偿,武汉市中图分类号:D601文献标识码:A文章编号:1001-9138-(2021)03005565收稿日期:202112101引言随着我国城市化的不断推进,越来越多的近郊农村居民点纳入城市范围,而其周边的农地等由于本钱低廉被征用开发为城市新区或工业区,结果形成了城市包围农村,城乡混杂的二元城市景观和空间结构,也就是通常所说的"城中村"现象."城中村

3、"的存在不利于城市的统一规划和管在进行"城中村"改造的实践,但如何妥善安置"城中村"居民,长期稳定地保障其今后的生产生活成了"城中村"改造的一个关键命题.各地在安置补偿方式上探索了多种方式,其两种方式虽然在现阶段可以让"城中村"居民得到较大的实惠,但是对于长期依靠土地为生并没有多少职业技能的农民来说并不能长期稳定地保障他"If的生产生活,依然存在一些隐患.因此,一些意识到这一问题的城市开始探索一种新的安置方式地直扬删_,¨艇舭阿表1:上海,厦门,台州保存产业用地政策比照情况上海厦门台州

4、可转为建设用地的实有土地的5%10%;开展用地为人均15平方米,可转为建设用地的农地面留地标准如所征用地为根本农田,那么按该村农用地按一定容积率统一折算为3O积的8%10%的5%左右配给留用地指标平方米建筑面积给予落实留地权属国有国有国有供地方式协议出让划拨划拨要求最有利于村级经济开展,在实际运作"金边"所处位置,在统一开曲县,市,区政府统一安排,留地位置中,一般是征哪块土地,就在该地块中返发的工业区与保存村庄之间在规划许可条件下可优先还一局部考虑使用原来村庄范围内的土地1.标准厂房,商铺,仓储等不动产工程,可一律按利于开展后勤效劳业1.自行开发,成立实业总公采取承包,租赁

5、等方式,也可由集体经营;的要求进行设计,整体布局司,由被征地村村民全资控织:56层,同时按本钱价对本商业开发须经国土资源管不允许:村村民进行等额定向配售理部门实行招标拍卖1.商品住宅开发;(而非无偿分配),确保每户2.风险担保村民有一套自住房,一套可用于出租的公寓和一个商铺各地在叫法上存在差异,但做法根本类似.浙江省台州市的"城中村"改造起步较早,经过多年的不断摸索,已逐渐形成一套特有的"城中村"改造"留用地保障模式".上海市也曾于2005年出台过?上海市人民政府关于本市实施农村集体征地留用制度暂行意见?的文件,力图使被征地农民的收入

6、真正随着城市化的进程而"水涨船高".厦门市那么实施的是一种特殊而系统的方式一'金包银"工程,在这种模式中产业用地与体实施细那么可见表1.以上城市的实践经验,笔者认为深入研业用地政策,对于保障"城中村"居民的权益,保证其今后生计的可持续开展,以及节省征地前期本钱,弱化社会矛盾等方面,都具有十分重要的意义.下面将以武汉市为例,通过实地调研,对其城乡边缘带的保存产业用地政策的实施情况进行分析,从而为完善保存产业用地政策提供理论指导.2武汉市保存产业用地政策概况及案例情况武汉市于2004年9月正式开始了"城中村"改造的实践,

7、范围包括江岸,江汉,研口,汉阳,武昌,洪山等区(城郊区暂未纳入此次改造范围)共计147个行政村和l5个农林单位,涉及总人口留产业用地政策的实施正是在''城中村"改造的大表2:武汉市"城中村"改造情况±丝直CHINAREALESl帆划分标准(亩)改造方式数目A类村人均农用地以项17开发的方式改造,原那么上将土地划分为四种类型:一是保存住宅用地及建设新区的还建用地,二是B类村0.1<人均农用地,三是解决原村民劳动就业的产业用地,四是储藏用地以统征储藏的方式实施改造,逐步被征用,到达A,BC类村人均农用地>O.51O

8、9类村标准后,综合改造建设执行A,B类村政策背景下开展的,根据?关于积极推进"城中村"综合改造工作的意见?(武发200413号),武汉市将城中村分为A,B,C三类进行改造建设,具体改造情况见表2.涉及保存产业用地的具体条例包括:(1)B类村的改造建设,其土地除规划控制用地外,其余土地原那么上按四块使用,即保存和还建住宅用地,开发用地,产业用地和储藏用地.(2)C类村的先推进集体经济组织改制工作,在土地被逐步征用后,剩余农用地人均占有面积到达A,B类村标准的,方可执行"城中村"综合改造的相关政策.目前武汉市"城中村"改造仅在主城区范围内

9、进行,远城区虽由于区位因素尚未进行改造,但也涉及产业用地的政策,即对于重大工程征地,采取"征十留一"的政策为失地农民保存产业用地.以上保存产业用地的具体政策可以从留地标准,留地权属,供地方式,留地位置和留地用途五个方面进行解读(见表3).针对武汉市保存产业用地政策实施的具体情况,课题组自2021年2月开始,综合考虑村庄的地理位置,经济开展水平,改造方式等几个方面的因素,分别选取了主城区和远城区的两个村庄洪山区烽火村和黄陂区白桥村进行调查研究.通过农户问卷调查,村干部访谈,农户访谈以及调查村庄概况等途径获取第一手资料,据此对武汉市保存产业用地政策的具体情况及农户的实施意愿进行

10、分析,探讨保存产业用地政策实施当中存在的问题及原因,从而为完善保存产业用地政策提供理论指导.烽火村位于主城区的洪山区,经济区位条件较好,在"城中村"改造中属于C类村,由于其在武汉市二环以内土地征用频繁,剩余农用地人均占有面积到达A,B类村标准的,因此按照A,B类陂区,靠近天河国际机场,经济区位条件相对欠兴旺,由于汉口殡仪馆工程征用了大量土地,因此,黄陂区按"征十补一"的政策为其预留了产业用地用以开展第三产业.在具体的调研中,又根据烽火村与白桥村的要以座谈的形式走访规划局,村委会,村民代表等,而白桥村那么主要以问卷方式走访村委会和村民代表.白桥村的调查样本

11、根本情况见表象的年龄主要在3160岁区问,文化地直C日z脚阿表3:武汉市保存产业用地具体实施政策主城区远城区A,B类村按照改制后的经济实体中原村劳动力(含退休人远城区的重大工程建设用地,采用员)人口进行计算.原村集体经济产业用地面积之和未到达"征十留一"的比例预留产业用地劳动力人均80平方米标准的,其缺乏局部在村(湾)可利用地中留足劳动力人均80平方米产业用地.因可利用地缺乏,按上述方法不能到达劳动力人均80平方米产业用地标准留地标准的,可按缺乏用地面积的2倍在开发用地中核准商业用房的建设指标,由改制后的经济实体建设,用于开展经济,安置原村劳动力就业;C类村统征储藏到达A,

12、B类村标准的,按改造A,B类村的土展,在土地征收,征用时按"征十留一"的比例保存产业用地原村集体经济组织已取得?国有土地使用权证?的土地,其原村集体经济组织已办理集体建设用用途和使用权类型不变的,对改制后的经济实体换发?国有地手续,并符合规划要求的,核发?集留地权属土地使用权证?;原村集体经济组织已办完征地手续的用地体土地使用权证?和已取得?集体土地使用权证?的建设用地,对改制后的经济实体核发划拨?国有土地使用权证?供地方式按划拨方式供地按划拨方式供地原那么上在本村安排,本村不能安排的,由区政府在全区的其原那么上在本村附近交通便利,根本配留地位置他村统筹安排:产业用地应结合

13、还建用地布置;且应充分利套设施完善,靠近还建用地的地方选用零碎地块,可与周边其他单位用地进行等量置换址一般为除住宅开发以外的第二,三产业,但为了躲避市场风根本同主城区留用地用途,用以开展险,大局部地区采用在留用地范围内建造标准厂房以租赁除住宅开发外的第二,三产业留地用途的形式获取租金收益,村集体进行自主开发或股份合作的工程极为少见,其产业投资也以制造加工业为主,科技含量明显缺乏,集体资产保值增值的效果不明显高中及以下占了97%,男性所占比例为62%,家庭年收入主要集中在500020000元区间,收入来源较为平均.问卷设计主要基于白桥村村民对保存产业用地政策的实施意愿.包括五局部:(1)被征地农

14、民保存产业用地认知度及安置方式调查;(2)保存产业用地产权归属意愿调查;(3)征地留用地利(4)保存产业用地收产业用地选址意愿调可以全面反映保存产业用地政策实施过程中农民的心理预期及实际实施情况,为保存产业用地政策的完善提供依据.3烽火村,白桥村保存产业用地调研情况需求2007年烽火村编制了"城中村"综合改造规划,但是根据调研小组的走访发现,该规划控制用地指标与烽火村目前的实际状况有一定的差异:表4:黄陂区天河街白桥村意愿调查样本分布表圭坦煎扬C日zM碰札阿统计指标分类指标人数所占比例男6262%性别男3838%3O岁以下1212%3145岁3131%年龄4660岁4545

15、%6O岁以上1212%高中以下5858%高中3939%文化程度大专33%本科及以上O0%5000元以下00%500010000元3636%家庭年收入1000020000元4747%20000元以上17l7%出租收入2525%集体分红2525%主要收入来源工资收入1O1O%农业收入2525%烽火村产业用地面积已达629.25亩,根据"城中村"改造规划指标的要求,烽火村产业用地面积应为357.6亩,如果按照综合改造规划的要求来执行,烽火村的产业用地面积将在现有根底上有所减少,这将违背"城中村"改造的目的,会减少烽火村二,三产业的收入,从而使村民收入大幅度减少

16、,这些现状也将导致烽火村"城中村"改造难以实行.关于保存用地权属的问题,按照相关文件的要求,"城中村"村改居后,村民全部改为城市居村民调研的结果,烽火村村民仍希望保存产业用地实行集体所有.位置目前,烽火村农村集体土地主要为村集体经济组织所有,其集体经济组织为烽火集团有限公可以根据公共建设的对于土地是否被征收留产业用地的位置和丝直CmM艇舭阿表5:被征地农民保存产业用地认知度及安置方式调查统计指标分类指标人数所占比例比拟了解2l21%保存产业用地听说过6l61%的认知度不太了解1818%实物还建88%货币安置3030%征地安置方式局部实物,局部货币4646

17、%留地安置l6l6%地位,不能充分表达自己的意愿,也不能对本集体所拥有的土地进行处置.于弱势地位在土地补偿费和土地流转收益分配中,村民通过村集体经济组织实现土地所有权收益,但是村民所拥有的农民成员权与村集体所拥有的集体土地所有权相比,受集体决定支配,处于相对弱势地位.烽火村成立烽火集团以后,村民除就业取得的工资以外,还享有一定的福利,但是由于股份制公司尚未改造结束,目前村民尚未享受资产分红.3.2.1对保存产业用地的认知度较高,但在安置方式上农民个体更希望获得实物或货币随着武汉开展战略的实施,黄陂区包括天河街在内的南部乡镇,如盘龙经济开发区,滠口街,横店街等由于一批省市重点工程(如汉口北专业市

18、场群,空港城,高铁建设,武麻高速公路,府河堤市警察实战训练基地等)征用土地面积整体征地,农村经济开展留用农民长远生计缺乏保障,村集体经济得不到开展等历史遗留问题越来越严重.鉴于以上实际情况,在汉口殡仪馆工程征地时,黄陂区按"征十补一"的方式预留了5O亩产业用地安置农民,由农民开展第三产业.对此,82%的被调查村民在经解释之后都表示知道有保存产业用地这么一回事,但是他们作为安置的个体来说,大多数人还是希望获得局部实物,局部货币的补偿或者是直接全部货币补偿(见表5).体更希望权属归集体所有对于保存产业用地的权属问题,92%的被调查村民愿意归村集体所有,仅有8%的村民愿意归国家所

19、有或者无所谓.而且根据农民自己介绍,权地所有权的归属问题上,28%的被调查村民赞同归村委会所有,70%的被调查村民赞成归村小组(生产队)所有,还有2%的被调查村民认为应该归每个村民所有(见表6).3.2.3对于征地后的留用地方式和"征十留一"的面积,农民个体根本满意尽管大多数白桥村村民在安置方式上更希望获得实物和货币,但对于保存产业用地开展第三表6:保存产业用地产权归属意愿调查丝直Cm艇舭阿统计指标分类指标人数所占比例集体所有9292%留用地权属国有88%村委会2828%集体土地所有权归属村小组(生产队)7070%村民个人22/%表7:征地留用地利用方式和比例满意度调查统计

20、指标分类指标人数所占比例满意77%根本满意4949%留用地利用方式不太满意3737%很不满意77%满意2222%根本满意3030%留地面积不太满意3737%很不满意1l11%产业的方式,56%的被调查村民表示满意或根本满意;另外,对于"征十留一"的留地面积,52%的访中也发现,农民们对留地面积的态度留地越多越好,对于目前预留的50亩产业用地也根本满意(见表7).希望获取租金或就业时机对于黄陂区按"征十补一"的方式预留产业用地,由农民开展第三产业的方式,51%的被调查村民希望将这局部产业用地直接出租获取租金,除此以外,还有27%的被调查村民希望在保存产业用

21、地上兴建企业,获得就业时机和工资收入(见表8).表示希望能够由村集体自行选择留地位置对于产业用地的预留位置,64%的被调查村民希望能够由村集体白行选择留地位置.在调研中,有村民也向调研小组表示虽然更希望能够自己选择留地位置,但还是会服从政府安排的,可就是很担忧保存产业用地不能按方案落实到位(见表9).4武汉市保存产业用地政策实施中存在的问题分析通过采取不同走访方式对烽火村研后发现,目前武汉市保存产业用地±塑直CHINAREALESTATE表8:保存产业用地收益方式意愿调查统计指标分类指标人数所占比例转让费77%留用地租金分红5l51%收益方式工资收入2727%其他收入15l5%表9:

22、保存产业用地选址意愿调查统计指标分类指标人数所占比例政府安排1515%留用地选址村民代表会议决定6464%无所谓2121%过程中存在的问题主要有以下几个方面.调研小组在走访中发现,政策制定时尚未充分考虑经济区位条件不同的假设干类村庄实际情况,对该区域留地收益能否承载失地农民的生产生活和社会保障缺乏合理估算,法律法规不完善阻碍了保存产业用地供地方式的深入开展,导致保存产业用地方式无法到达保障失地农民生产生庄,存在着留地比例过低,留地面积缺乏的情况.如果严格按目前改造政策执行,那么可能使该村二,经济区位条件相对较差的村庄来说,留地比例那么可以满足村民的需求,甚至存在开发缺乏的局面,一汉市保存产业用

23、地政策也无具体实施细那么,因此地面积的.目前,武汉市有对中心城区进行"城中村"改造的村庄和远城区进行重大建设工程征地的村庄,前者产权归国家所有,后者产权归集体所有,拨的供地方式与我国现行法律法规存在相悖的地方.?物权法?第137条规定:设立建设用地使用权,可以采取出让或者划拨等方式.工业,商业,旅游,娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的,应当采取招标,拍卖等建设用地使用权.采取划拨方式的,应当遵守法律,行政法规关于土地用途的规定.因此,武汉市要完善保存产业用地方式和供地政策,还需要在集体土地转为国有土地确实权及方法(包括集体建设用地,集体农用地及根本

24、农田),继续保存集体建设用地性质的可行性和途径等方面进行深入研究.武汉市产业用地的规划选址,受城市规划和土地利用总体规划的限制,无法轻易由当地村集体自主选择;且存在工程选址困难或无法落实选址的问题.?关于积极推进"城中村'综合改造工作的意见?(武发200413号)中规定:"城中村"实施改造建设,其规划编制,建设管理的各项标准和控制指标按城市规划,管理标准执行,其改造建设应符合武汉市城市总体规划和产业开展规划的要求.但主城区内保存产业用地是零星地进行,其用途时常与土地利用总体规划或者城市规划发生矛盾,以至于在产业用地的开发过程中,失地农民虽然有产业用地的指标

25、,却往往因为工程性质不能同时满足"土地利用总体规划或者城市规划"要求征地也存在保存产业用地难以通过审批,落实的情况,特别是近几年来,国家对土地实行最严格的保护政策,征地审批手续办理时间较长,导致工程建设需要的土地已征用,村民房屋已拆迁,但产业用地规划还没有批,比方80万吨乙烯工程和武汉新火车站建设征地,在调研组了解的一年多时间内,和平街厂前村的150亩还建用地和和平街,建设乡五村的750亩开展用地仍未落实,有关还建房建设和村集体经济开展无法正常开展.弱势地位对于被征地农民而言,留用地是其失去土地后经济收入的主要来源和今后生活的有力保障.土地流转收益局部应是按财产权性质进行分

26、配用权用益物权"谁所有谁收益"的原那么,产业用地经营管理或经营权流转所产生的利益分配应最终主要落实到农民手中.但在调研中发现,在土地补偿费和土地流转收益分配中,村民通过村集体实丝直CHlNAREALESl现土地所有权收益,受集体决定支配,处于相对弱势地位;而村集体相对地方政府,又处于相对弱势地位.这是由于一方面,在征地中各级政府既制定规那么又执行规那么,再加上政府作为土地一级市场府在征地利益分配中占据着主要的,绝对的地位,其成为利益分配主体中最具竞争优势的一方.另一方面,在现阶段中,村委虽由民主选举产生,但村委选举是在地方政府指导,协调和监督下织面对地方政府而言总是处于附属

27、地位,村民个的分配进行支配,假设村集体组织此时以各种借口,理由截留村民应得征地补偿费时,村民个体也处在了被动地位.目前,村民个体在政府决策过程中所发挥的作用微乎其微,究其原因便是直接代表村民利益的相关组织力量薄弱,规模不大,且覆盖面小,对公共决策影响能力相当有限.因此,在地方政府进行决策过程时,很难看到具有威慑力和凝聚力的村集体或者村民代表来表达其呼声,维护其利益.5政策启示要不断深化土地制度改革,实行最严格的耕按照公益性和经营性建设用地的区分,逐步缩小征地范围,采取农民和农村集体经济组织参与征地协商方法,健全区片综合价形成机制,依法征收农村集体土地要按照同地同价原那么及时足额给农村集体经济组

28、织和农民合理补偿;要逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形以公开标准的方式转让土地使用权,的前提下与国有土地享有平等权益.圭丝直CmNAREALEATE标准化的市场流转取代政府征收,缩小土地征收范围,完善征地补偿机制,逐步压缩农村产业用地政策的适用范围,争取将其局部化,个案化,从源头上解决保存用地分配问题.目前,武汉市推行保存产业用地并没有标准的法律法规,仅依靠假设干文件支持,这从标准运作的角度略显粗糙.建议国家层面,在2004年l1月国土资源部发布的?关于完善征地补偿安置制度的指导意见?中增加有关保存产业用地的条款,确立保存产业用地制度,对相关问

29、题做出明确统一的规定,尤其需要进一步明确保存产业用地的概念内涵,适用条件,适用范围,规划用途,报批程序,面积比例,安置对象,土地权属,供地方式,规费征收,开发建设,利益分配,流转限制,资金监管,优惠措施等问题,出台政策时也需要注意同现行的法律,法规,政策和规章的衔接.为被征地农民保存产业用地模式的适用性主要受地区经济社会开展阶段,用地需求状况,宗地区位条件,村集体管理水平,村民从业人员比例与从业结构等因素的影响,需根据留用地的适用条件,在与规划相协调的根底上确定实施留用地安研发现:由于受到区域经济开展与留用地所处区位,村集体经营能力等条件制约,不同村集体(村行保存产业用地,可以作为解决被征地农

30、民补偿安置和就业的一种重要方式,但在远城区保存产业用地政策的效果并不明显.因此,对于保存产业用地政策的选择应该在宏观上从城市经济开展阶构,城市用地需求态微观上从集体管理从业结构,村民受教育程度和宗地情况等5个方面来评价特定宗地单元采用留用地的可行性以及方式方法.武汉市可以在不侵犯村民自治权利的前提下,从制度上保证农民在收益分配中的权力,从政府管理角度对留用地分配制订相应的管理方法,下三方面:(1)在分配方式,分配标准,分配主体方面制订政策框架,对各村制订具体分配政策提出原那么性要求,提供业务指导,尽量使分配方案合法合理,切实维护特殊主体或少数人合法权益,缩小分配权益差异.(2)建立农村留用地分

31、配的监督机制,引导村民依法自治.如可以根据?村民委员会组织法?第20条"村民会议可以制定和修改村民自治章程,村规民约,并报乡,民族乡,镇的人民政府备案"的精神,对村民会议或村民代表会议通过的保存用地分配方案实行乡镇(街道)备案制,对不合法和明显不合理的分配方案,由乡镇责令村法性审查,对不合法分配方案要求整改,土地,规划建设等有关部门不予以支持.(3)政府从土地收益中拿出一定资金建立"留地安置专用资金",专项用于对个别村现有自用土地达不到留地安置指标而需异地安置所需征地费用的补偿,以维护"城中村"的合法权益,保障留地安置公平实施.6结语

32、在我国快速城市化过程中,农民面临失去土地,就业空间狭小,利益缺乏保障等一系列问题.在征用农村土地后,通过怎样的途径使农民有长期稳定的生活来源,怎样的方式协调政府与失地农民的利益冲突,怎样的思路促进各方思想观念由小农型向现代型的转变等,都是当今社会必须正视的问题."保存产业用地"既解决了失地农民的长期的生活保障问题,又较好地维护了社会的稳定,不失为一个好的失地农民安置方法.但是,任何一个事物的出现和开展都会伴随着相应的问题出现和开展,在对烽火村和白桥村保存产业用地政策实施效果进行调研分析的根底上,对武汉市城乡边缘带保存产业用地政策的分析,在一定程度上有利于我们找出这种安置方式的普遍症结,以便在将来的完善过程中对症下药.参考文献:1.李茂岚.中国农民负担问题研究.山西经济出版社.?1996土地市场C觚肌阿征地安置方式的变用范围的定量评价与实证研究.城市开展研究.2021.16