扶贫开发中的理论与实践

1、广东扶贫开发中“规划到户、责任到人”的理论思考*吴晨葛孚桥(仲恺农业工程学院经贸学院,广东广州,510225摘要:综合运用新制度经济学和信息经济学等相关理论,对新时期广东扶贫帮困工作中推行“规划到户、责任到人”的实践作了较为详细的理论阐述。在此基础上,针对政府和贫困农户在扶贫帮困进程中均有可能出现的机会行为,提出了相应的对策建议。关键词:广东省;扶贫开发;“规划到户、责任到人”;理论思考The theoretical thinking about the “plan to the family,responsibility to the people"during the pover

2、ty alleviation and development in Guangdong provinceWU Chen GE FU-qiao(College of Economics and Trade, Zhongkai University of Agriculture and Engineering, Guangzhou 510225, China Abstract:It was used the new-institutional economics and information economics and other theories to explain detail the p

3、ractice about the “plan to the family,responsibility to the people” in Guangdong. On this basis,to put forward corresponding countermeasures for both the government and the poor famers which would be acted as opportunity in the process.Keywords:Guangdong province;poverty alleviation and development;

4、“plan to the family,responsibility to the people”;theoretical thinking1、引言1978年,中国农村绝对贫困人口为2.5亿人,经过长期不懈的扶贫开发工作,贫困人口大大减少,但农村贫困问题依然突出,并呈现出返贫现象严重等新的特征1。广东省作为中国当前经济最为发达的省份之一,2009年实现GDP39081.59亿元,占全国GDP总量11.66%,全省全年农村居民人均纯收入6907元,其中,农村最高20%收入组人均纯收入14924元,最低20%收入组人均纯收入仅有2797元;2009年广东城镇居民人均可支配收入21575元,城乡居民

5、收入差距由2000年为2.67:1扩大到2009年*本项研究得到广东省财政研究会2010年度“发展贫困村村级互助基金问题研究”的基金支持,作者同时感谢广东省扶贫办综合处的韦浩科长在调研过程中给予的帮助,当然文责自负。作者简介:吴晨(1967.12-,安徽芜湖人,管理学博士,副教授,博士。数据参见广东统计年鉴(2010年。为3.1:1,高于浙江2.459:1、江苏2.568:1、福建2.931:1和山东2.91:1的同期水平2。目前,广东全省农村家庭年人均纯收入1500元以下的贫困人口从2005年411万下降为2009年316万,农村贫困人口占全省农业户籍人口数的8.5%,这些贫困人口涉及全省1

6、4市、83个县(区、859个镇(乡、3409条贫困村,贫困村占全部行政村总数的16.2%,其中贫困村最多的梅州市有551个村,最少的江门市也有25个,贫困人口发生率高达41.2%。另据国务院扶贫调研组2008年的调查数据,广东农村年纯收入1500元以下的贫困人口占全省农村人口的6.14%,高于全国4.6%的贫困发生率,农村贫困人口占广东省贫困人口的89.9%。日益突出的城乡贫富差距问题,已凸显成为新时期广东实践科学发展必须破解的重大难题。缩小城乡贫富差距、促进区域协调发展任重而道远。从2009年起,广东省委、省政府在总结以往扶贫开发经验的基础上,继续坚持以政府为主导的扶贫方式,广泛动员和集聚社

7、会各方面力量,进一步落实扶贫帮困责任制,推行“规划到户、责任到人”扶贫开发新模式,采取“一村一策、一户一法”等综合扶贫措施,创造性地开展扶贫帮困工作。此举不仅能够直接促进贫困地区经济社会的快速发展,提高贫困农民的生活水平,而且有助于促进区域协调发展,维护社会和谐稳定,为广东争当实践科学发展观排头兵奠定了坚实的物质基础。2、相关文献回顾贫困是当今世界最严峻的挑战之一。目前,世界的贫困主要发生在发展中国家,其中90%的贫困人口集中在南亚、撒哈拉以南非洲、东南亚、蒙古、中美洲、巴西及中国的中西部地区。总体来看,东亚、中东、北非和南亚的贫困稍有缓解,拉丁美洲和撒哈拉以南非洲的贫困相对稳定,而东南亚、东

8、欧和中亚则呈上升趋势。世界范围的反贫困虽有所进展,但行动艰难,然而,消除贫困的努力却从未放弃过3。2.1、贫困理论与反贫困理论大,产生贫困的原因也不尽相同,并形成自成一体的反贫困理论和实践。主要体现在:第一,经济增长理论。以库兹涅茨、韦斯科夫和刘易斯为代表的学者认为,经济增长是促使减缓发展中国家贫困最有效的途径,通过促进经济增长来解决贫困问题。在这种理论影响下,20世纪60年代以来,许多发展中国家和国际组织(如世界银行均强调采用经济增长为导向的国家发展战略,它们希望国民经济高速增长会对国民收入产生“扩散效应”或“涓滴效应”,民众会从经济繁荣中获益,进而解决贫困问题。第二,综合反贫困理论。缪尔达

9、尔基于贫困的综合成因5,主张通过权力关系、土地关系、教育和人口制度等方面的改革,实现收入平等,增强穷人的消费能力。据此,亚洲发展中国家,如印度、中国、印度尼西亚等国吸收了综合反贫困理论的内核,制定了满足人类基本需要的反贫困战略,即对穷人尤其是农村贫困人口提供基本商品和服务、基本食物、水与卫生设施、健康服务、初级教育和非正规教育,以及住房等。这些国家在政治、经济等领域进行了一系列改革,使人民的生活水平有了较大幅度的提高。第三,增长极理论。法国经济学家弗郎索瓦·佩鲁基于经济规律和不发达地区资源稀缺状况提出了“发展极”理论6。通过政策支持使生产要素向落后地区的发展极(如中心城市集中,通过发

10、展极的经济发展及其产生的辐射效应,带动周围地区的经济增长,进而缓解贫困。但是,佩鲁的“增长极”理论只是从正面论述了“发展极”对自身和其他地区经济发展的带动作用,却忽视了“增长极”对其他地区发展的不利影响,由于优先推行工业化发展战略,必然以剥夺农业和农村为代价,易造成贫富差距扩大的恶果。第四,人力资本投资理论。舒尔茨在其论著改造传统农业中指出,解决农民问题的关键是增加人力资本投资7。这种投资的收益率高于其他投资,一个受过教育的农民会通过接受新知识、新社会、新技术,靠自己的能力在市场上竞争,实现脱贫致富。舒尔茨提出的人力资本投资观点对发展中国家反贫困战略实践产生了深远的影响,投资贫困者的人力资本不

11、仅能消除当前的贫困,而且有助于铲除贫困的根源。族之间的矛盾冲突。为了改变这种状况,从20世纪30年代开始,美国历届政府高度重视解决区域经济发展的不平衡问题,政府加强了对落后地区的调控及扶持开发工作。美国政府先后通过了多个区域经济开发法案,不断培植落后地区的自我发展能力。其中,美国对田纳西河流域经济的开发就是一个非常成功的实例。经过近半个世纪的综合开发与治理,田纳西河流域的经济不但得到了迅速发展,而且流域内的自然环境也得到了极大的改善。昔日灾害频繁、贫困落后的穷乡僻壤变成了今天百业兴旺、经济繁荣、航运发达、环境优美的发达区域。田纳西河流域地区已成为美国电子、炼铝、军工、化肥的重要生产基地和著名的

12、旅游胜地,实现了人口、经济、社会和环境的协调发展。2.2、“规划到户、责任到人”的扶贫帮困模式的相关理论为深入落实科学发展观,根据中国农村扶贫开发纲要(2001-2010的要求,结合广东省实际,按照“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”的方针,坚持“省负总责、县抓落实、工作到村、扶贫到户”的工作格局,进一步解放思想,转变观念,创新扶贫开发思路,以促进区域、城乡协调发展,实现共同富裕和构建和谐社会为目标,以整村推进为平台,以贫困村、贫困户人口为对象,以增加贫困农户的收入和改善贫困村发展环境为目的,调动全社会的力量,落实“规划到户、责任到人”(简称“双到”扶贫开发工作责任制,着力改善贫困村生产

13、生活条件,提高贫困人口的自我发展能力,改善贫困地区的发展环境,加快脱贫致富奔康步伐。与以往扶贫开发实践相比,本次开展的“双到”扶贫帮困具有坚实的理论基础和较强的现实意义。3.01降低至1997年的1.61,成员国之间的人均收入差距大幅度缩小11。题,一直是思想家们研究的主题,特别是随着现代资本主义市场经济的发展,公平与效率成为现代经济社会的两难选择,效率与公平关系的协调,成为西方理论界关注的焦点。效率是人类社会生存和发展的基础。没有一定的效率,社会就不能存在,更无从谈发展。20世纪60年代中期以来,经济增长观长期占据现代社会发展的主导地位,效率至上论者以功利主义原则为依据,遵循利润最大化,倡导

14、以自由竞争的市场机制以合理配置有限资源从而追求物的效用。因此,人们只考虑如何提高经济增长速度和把“蛋糕”做大做强,而不关心财富分配是否合理;只考虑规则平等、机会均等,而不关心结果是否公平。经济增长和社会发展是不能划等号的。事实上,“效率”与“公平”两者具有较强的相互依附关系:效率是目的,公平是效率的手段;效率是原因,公平是结果;效率是公平的先决条件,公平依附于效12。公平是一个比较宽泛的概念。辞海对公平的解释是:“作为一种道德要求和品质,指按照一定的社会标准(法律、道德、政策等,正当的秩序合理的待人处事,是制度、系统、重要活动的重要道德品质。”在现实的社会经济生活中,人们往往也在一定的社会制度

15、(包括政治、法律、道德等条件下去认识、对比和思考所付出的劳动与所获得报酬之间的比例,公平问题也往往成为在一定的社会生产力水平前提下,按照什么样的比例在社会成员之间进行分配的问题。社会标准所制定出的比例必须符合客观要求,必须与特定历史条件下的社会经济制度、政治制度和文化制度相适应。公平成为衡量这种社会标准的一种尺度和心理感受。公平是社会历史发展的产物,也是一个随着社会历史的发展而不断发展的概念。新中国成立后,我国政府贯彻实施以“公平优先”政策目标指导下的区域经济均衡发展战略,过分强调公平目标,结果付出了沉重的效率代价,中国经济发展长期处于停滞不前的阶段,从而直接影响到人们生活应有的改善。然而,自

16、实施改革开放政策以来,政府一改往日的做法,贯彻落实“效率优先”政策目标指导下的区域经济非均衡发展战略,在本质上,效率是人的积极性、主动性、创造性和人的能力获得充分使用和发挥的结果。由于过分强调效率目标,以牺牲公平作为代价,结果造成城乡之间、工农之间、地区之间的发展不平衡现实。因此,对于如何选择效率与公平这两种发展战略上往往各偏执于一端,要么片面强调公平的维度,要么片面强调效率的维度,割裂了公平与效率对立统一的关系。法出到 20 世纪初，自由放任主义一直占据统治地位，政府的职能是充当“守夜人”；而 给自由主义画上休止符的凯恩斯则公开表明放弃任自由放任主义的原则，特别鉴于各 资本主义国家经济发展过

17、程中均不同程度地出现了“市场失灵”客观事实，自由竞争 的市场机制运行结果必然会造成整个社会不同成员之间的收入差异，贫困现象不可避 免。因此，明确提出政府干预或调控政策的必然性，这也为我国当前特定历史条件下 开展以政府为主导的扶贫帮困工作提供了理论基础。 其次，当将政府作为“经济人”的视角处理问题时，其理性往往也是有性的。作 为行使政府有关管理职能的国家公务人员，由于受到知识、时间和精力等不利因素的 影响，政府制定政策的初始价值目标与政策实施过程中所产生真实效果，两者之间往 往存在着很大的差异性；此外，鉴于政府与贫困村或贫困户存在着法律地位上的不对 等性，尤其当扶贫帮困工作出现困难时，政府往往有

18、主动推卸自己应负的责任动机。 如欧盟为了协调本区域内经济社会发展，建立起了良好的管理、监督和评估体系，然 而区域经济协调发展是一个需要长期实施并进行检验的问题，政策如果“朝令夕改” ， 不仅损害了政策的严肃性，也不利于政策目标顺利实现。因此，欧盟的政策一般都跨 越数年，这样就能在相当长一段时间内保持政策的稳定性。而要让一项跨越数年的政 策执行好，必须要构建起一个稳定的组织及构建起良好的监督机制。因此，开展“规 划到户、责任到人”就是要进一步完善扶贫帮困保障制度建设，将扶贫帮困工作真正 能够落到实处，避免责任主体过度干预或缺位现象的发生。 第三，克服因机会主义行为引发的“搭便车”问题。由于存在着信息不对称事实， 贫困村或贫困户为了获得政府有关财政补偿性收益或接受社会各类捐赠，往往隐藏自 己的真实信息，以虚假的贫困信息获取政府或相关部门的扶贫资金支持，这样，可能 会使有限的扶贫资