地方政府经济

1、1 主讲人：王茹主讲人：王茹 博士博士 国家行政学院经济学部副教授国家行政学院经济学部副教授 23地方政府存在的地方政府存在的经济学理由经济学理由第一个问题第一个问题4 中央政府中央政府省省 23 直辖市直辖市 4自治区自治区 5 特别行政区特别行政区 2地区地区 15 地级市地级市 284自治州自治州 30盟盟 3市辖区市辖区 857区公所区公所 2注：数据截至2011年12月31日县级市县级市 369 县县 1456特区特区 2自治旗自治旗 3旗旗 49自治县自治县 117林区林区 1 镇镇 19 683 乡乡 12395民族乡民族乡 1085民族苏木民族苏木 1 苏木苏木 106 街道街

2、道 7194 2011年全国行政区划统计图5 一方面，单一政府的政令难以迅速有效地传递到国家的各个角落 另一方面，来自民众和社会各界的相关信息，也难以有效率地自下而上地传递给单一政府 多级政府体制还有助于形成专业化管理等优势 6 某一公共产品的享用者通常局限于该地区居民的范围之内。分享公共产品的社会成员要受到特定的地理和行政区域的限制，大多数公共产品都有其特定的受益区域，而没有绝对无限的受益区域 从公共产品的性质来区分，公共产品可分为全国性公共产品与地方性公共产品。地方性公共产品绝大多数是准公共产品，如义务教育、治安、消防、环保、上下水道等 由地方政府提供公共产品的好处在于：它使政府体制提供的

3、服务可以适用不同条件所导致的不同品味和需求。7 公共产品层次性决定了多级政府存在的必要性公共产品层次性决定了多级政府存在的必要性根据受益范围根据受益范围全国性全国性公共产品公共产品地方性地方性公共产品公共产品必须分级提供必须分级提供1.1.如地方政府提供如地方政府提供全国公共产品，不足；全国公共产品，不足；2.2.如中央提供地方如中央提供地方公共产品，福利损失公共产品，福利损失 QPOSD1D2P0Q1Q2Q3中央提供地方公共产中央提供地方公共产品造成的福利损失。品造成的福利损失。D D1 1区区需要需要QQ1 1，却只能得到，却只能得到Q Q3 3；DD2 2需要需要QQ2 2，也必须得到，

4、也必须得到Q Q3 38 有些公共产品如国防的受益范围是全国，由中央政府面向全国公众征税并向公众免费供应，不仅能产生最佳的规模经济，而且与公共财政的受益原则内在要求相一致。然而，类似消防、垃圾清扫这些典型的地方公共服务，其受益范围只涉及有限的人口，基于最佳规模经济及受益原则，这些服务由某个地方政府负责提供，而不是由中央政府负责提供，可以产生更高的效率，而且更为公平 事实上，不同公共产品与服务的最优规模是大不相同的，有的适合在省级辖区供应，有的适合在县级辖区供应，有些可能仅适合在乡镇甚至村供应。这种差异意味着建立若干层次的地方政府具有经济合理性 9 市场经济保障一国国民在国内自由迁徙的权利。从个

5、人效用最大化出发，蒂博特认为只要存在足够的可供选择的地区，消费者就像选择私人产品一样，可以按照自己的偏好自由选择居住地区。这样，就必然会使有相同偏好，或相近偏好的人选择同一地区。他们通过投票行动来选择地方政府，让地方政府按自己的偏好来供应一定水平的公共产品，使地方政府所提供的公共产品水平与其所征收的税收达到平衡。从偏好出发的地理选择便形成各个地区公共产品的最佳供应水平 蒂博特认为：在地方政府之间提供公共产品的竞争（边际成本为零）和以自由迁徙为提前的用脚投票的相互作用下，地方公共产品的供应可以实现帕累托改进，达到资源的有效配置。101、中国当前的地方政府竞争程度如何？、中国当前的地方政府竞争程度

6、如何？2、地方政府竞争带来哪些正面或负面影响？、地方政府竞争带来哪些正面或负面影响？思考思考11 张五常（Steven N.S.Cheung)12地方政府为什么会竞争呢？无论是无论是行政管理，还是经济调控，市行政管理，还是经济调控，市长都是一个市域的长都是一个市域的“总经理总经理” 13地方政府为什么会竞争呢？14地方政府为什么会竞争呢？15案例： 名人故里争夺战湖北襄樊、河南南阳争夺诸葛亮湖北襄樊、河南南阳争夺诸葛亮 奉节、成都、彭山三地争挖刘备墓奉节、成都、彭山三地争挖刘备墓 16案例： 名人故里争夺战五省七地争二乔故里五省七地争二乔故里 黄帝故里：陕西黄陵黄帝故里：陕西黄陵PK河南新郑河

7、南新郑 17 炎帝故里争夺战：湖北随州、陕西宝鸡、山西高平，炎帝故里争夺战：湖北随州、陕西宝鸡、山西高平，湖南株洲炎陵县和会同县湖南株洲炎陵县和会同县 赵云故里争夺战：河北正定、临城赵云故里争夺战：河北正定、临城 河南鹿邑和安徽涡阳争老子河南鹿邑和安徽涡阳争老子 山东滕州与河南鲁山争墨子山东滕州与河南鲁山争墨子 辽宁辽阳和铁岭争曹雪芹辽宁辽阳和铁岭争曹雪芹 山东阳谷、临清，安徽黄山争夺西门庆山东阳谷、临清，安徽黄山争夺西门庆案例： 名人故里争夺战18 2011-04-28 2011-04-28 今日上午，甘肃省政府新闻办举行发布会，定西市临洮县今日上午，甘肃省政府新闻办举行发布会，定西市临洮县

8、对外宣布，经国家工商总局批准，已经成功注册对外宣布，经国家工商总局批准，已经成功注册“貂蝉貂蝉”和和“貂蝉故里貂蝉故里”共共7878个类别商标，甘肃、山西、陕西三省四地的个类别商标，甘肃、山西、陕西三省四地的“貂蝉故里貂蝉故里”之争至此告之争至此告一段落一段落 到底谁才是真正的到底谁才是真正的“貂蝉故里貂蝉故里”，甘肃临洮、甘肃康乐、陕西米脂、山西，甘肃临洮、甘肃康乐、陕西米脂、山西忻州一直存在着争议。忻州一直存在着争议。20102010年，甘肃康乐曾表示要投资年，甘肃康乐曾表示要投资4.84.8亿元，建设临亿元，建设临洮至康乐县城二级公路，打造洮至康乐县城二级公路，打造“貂蝉故里貂蝉故里”景

9、点；一直将自己作为貂蝉故景点；一直将自己作为貂蝉故乡的米脂县也决定打造乡的米脂县也决定打造“黄土高原小三峡，貂蝉故里柳家洼黄土高原小三峡，貂蝉故里柳家洼”；而据媒体；而据媒体报道，山西忻州市的貂蝉陵园陷入荒芜，游人寥寥，甚至一度沦为养鸡场报道，山西忻州市的貂蝉陵园陷入荒芜，游人寥寥，甚至一度沦为养鸡场 从从20082008年开始，临洮组织专家对年开始，临洮组织专家对“貂蝉故里临洮说貂蝉故里临洮说”进行了严密的考证进行了严密的考证分析。有关历史专家判定，临洮就是貂蝉的故乡。分析。有关历史专家判定，临洮就是貂蝉的故乡。20092009年开始对年开始对“貂貂蝉蝉”、“貂蝉故里貂蝉故里”两个名称通过商

10、标注册的方式向国家工商总局商标局两个名称通过商标注册的方式向国家工商总局商标局提出了正式申请，经过初审、初审公告、发证等程序，目前已经注册成功提出了正式申请，经过初审、初审公告、发证等程序，目前已经注册成功“貂蝉貂蝉”4141个类别，个类别，“貂蝉故里貂蝉故里”3737个类别，共个类别，共7878个类别、个类别、800800多种产多种产品的商标专用权品的商标专用权案例：三省四地争抢案例：三省四地争抢“貂蝉故里貂蝉故里”19三省四地争抢三省四地争抢“貂蝉故里貂蝉故里”20 名人故里争夺凸显地方政府竞争21地方政府创新22公共产品改善但存在结构扭曲2324地方政府竞争与招商引资25 26中国式招商

11、引资标语 2728地方政府竞争与重复建设（珠三角）电子信息、生物技术、新材料、光机电一体化电子信息、生物技术、新材料、光机电一体化、新能源与环保、新能源与环保电子信息、生物技术、新材料、光机电一体化电子信息、生物技术、新材料、光机电一体化、新能源、新能源电子信息、生物技术、新材料、光机电一体化电子信息、生物技术、新材料、光机电一体化、新能源与环保、新能源与环保、 电子信息、生物技术、新材料、光机电一体化电子信息、生物技术、新材料、光机电一体化、新能源与环保、新能源与环保电子信息、新材料、光机电一体化电子信息、新材料、光机电一体化、新能源与环保、新能源与环保电子信息、生物技术、新材料、光机电一体

12、化电子信息、生物技术、新材料、光机电一体化、新能源与环保、精、新能源与环保、精化化电子信息、生物技术、新材料、光机电一体化电子信息、生物技术、新材料、光机电一体化、精化、精化电子信息、生物技术、新材料、光机电一体化电子信息、生物技术、新材料、光机电一体化、新能源与环保、新能源与环保电子信息、生物技术、新材料、光机电一体化电子信息、生物技术、新材料、光机电一体化、轻纺化高技术、轻纺化高技术29存在的主要问题存在的主要问题 1、基础设施的重复建设（ 2、产业同构度极高 3、城市间恶性竞争、功能空间碎片化 4、生态分割、跨界污染地方政府竞争与重复建设 30珠三角区域经济一体化之路珠三角区域经济一体化

13、之路 2004 年，编制了珠江三角洲城镇群协调发展规划 （20042020） 区域内的城市功能定位 产业一体化 城乡一体化 基础设施一体化 环境保护一体化 公共服务一体化地方政府竞争与重复建设 31建设区域协调机制建设区域协调机制 20112011年，广东省人大出台年，广东省人大出台广东省珠江三角洲地区改革发广东省珠江三角洲地区改革发展规划实施条例展规划实施条例 1 1、政策分区和空间管治、政策分区和空间管治。 分为分为9 9类政策区，不同分区实类政策区，不同分区实施不同的空间管治。施不同的空间管治。 2 2、成立了由省有关部门牵头、相关市参加的城市规划、成立了由省有关部门牵头、相关市参加的城

14、市规划、交通、能源、信息化、水资源、环保、产业、基本公共服交通、能源、信息化、水资源、环保、产业、基本公共服务等务等专项工作小组专项工作小组，负责具体工作，负责具体工作 3 3、专设一个落实、专设一个落实规划纲要规划纲要办公室办公室 4 4、设立市际合作领导小组、市长联席会议、联席会议办、设立市际合作领导小组、市长联席会议、联席会议办公室、专责小组四位一体的公室、专责小组四位一体的组织协调机制组织协调机制，推进三大都市，推进三大都市圈建设。圈建设。 5 5、签署、签署城市间合作框架协议城市间合作框架协议。 地方政府竞争与重复建设 32在九十年代初，任在九十年代初，任安徽省阜阳地区地委书安徽省阜

15、阳地区地委书记的王怀忠立志把阜阳记的王怀忠立志把阜阳建成中国第一大市，与建成中国第一大市，与“大都市大都市”计划相匹配计划相匹配的是建的是建“大机场大机场” 机场开工时，市政府工作人员、教师、农民每人机场开工时，市政府工作人员、教师、农民每人被摊派了数百元的机场建设费。机场共耗资被摊派了数百元的机场建设费。机场共耗资3.23.2亿，亿，由于客源严重不足，在勉强营运了由于客源严重不足，在勉强营运了1 1年后，被迫关闭，年后，被迫关闭，现在成了野鸟们的乐园现在成了野鸟们的乐园 南方网南方网33地方政府竞争与市场分割 34地方政府竞争与官员晋升锦标赛 35中国缘何能够开展晋升锦标赛？ 364.晋升与

16、否存在巨大利益差异，不仅表现为行政权力和地位的晋升与否存在巨大利益差异，不仅表现为行政权力和地位的巨大差异，而且在政治前景上也不可同日而语：不晋升可能意巨大差异，而且在政治前景上也不可同日而语：不晋升可能意味着永远没有机会或出局，晋升意味着未来进一步的晋升机会味着永远没有机会或出局，晋升意味着未来进一步的晋升机会 5.锦标赛的激励效果逐层放大。晋升锦标赛可以发生在中央以锦标赛的激励效果逐层放大。晋升锦标赛可以发生在中央以下的任何一级地方政府之间，而中国下的任何一级地方政府之间，而中国“块块块块”行政管理体制在行政管理体制在不同层次上的同构性使得晋升锦标赛得以普遍推行。各级地方不同层次上的同构性

17、使得晋升锦标赛得以普遍推行。各级地方政府官员都在不断放大的锦标赛激励下，为晋升而努力政府官员都在不断放大的锦标赛激励下，为晋升而努力 6.在相当长的时期内，中国政府官员处于一个非常封闭的在相当长的时期内，中国政府官员处于一个非常封闭的“内内部劳动力市场部劳动力市场”，即一旦被上级领导罢免、开除，就很难在组，即一旦被上级领导罢免、开除，就很难在组织外部找到其它工作。官员个人也不能随意选择退出已有的职织外部找到其它工作。官员个人也不能随意选择退出已有的职位，仕途内外存在巨大的落差，产生一种很强的位，仕途内外存在巨大的落差，产生一种很强的“锁定锁定”效应，效应，造成一旦进入官场就必须努力保住职位并争

18、取一切可能的晋升造成一旦进入官场就必须努力保住职位并争取一切可能的晋升机会机会 中国缘何能够开展晋升锦标赛？ 37案例：官员晋升锦标赛的苏州样本38案例：官员晋升锦标赛的昆山样本 39 政府对经济运行的干预不只是中央政府的专利。地方政府可能比中央政府实施更有效的干预。因为在实践层面，地方政府在经济干预方面比较富有成效的政策领域是区域政策、产业政策。地方政府知道该如何最好地将产业引向本辖区，而且他们比中央政府更迫切需要解决这些问题 与中央政府相比，地方政府在全球化进程中目光更敏锐，对资本流向和流向变化反应更为迅速。更重要的是，大多数地方政府可以利用广泛的措施在本地经济发展中起重要作用，如为投资者

19、建立提供信息的咨询机构、改善环境和基础设施、培训计划及为新产业提供场所等。 4041 19801980年，在蛇口第一期顺岸码头的施工中，进口的新挖土机和翻斗车，年，在蛇口第一期顺岸码头的施工中，进口的新挖土机和翻斗车，每天每车只能运每天每车只能运20-3020-30车，严重影响工程进度。新标准出台：司机每天车，严重影响工程进度。新标准出台：司机每天完成完成4040车，每车奖励车，每车奖励2 2分钱，分钱，4040车以外，每车奖励车以外，每车奖励4 4分钱，司机们开始日分钱，司机们开始日夜加班，每人每天完成夜加班，每人每天完成8080车，最多达车，最多达130130车。工程提前完成，司机们拿车。

20、工程提前完成，司机们拿到到60006000元奖金元奖金 由于由于“大锅饭大锅饭”在当时占主导地位，有关部门勒令停发奖金。司机积极在当时占主导地位，有关部门勒令停发奖金。司机积极性丧失，每天运送泥土数量降至性丧失，每天运送泥土数量降至30-4030-40车。车。4 4分钱惊动中南海，中央作出分钱惊动中南海，中央作出批示，恢复奖励制度，工地立刻出现你追我赶的局面批示，恢复奖励制度，工地立刻出现你追我赶的局面 袁庚提出袁庚提出“时间就是金钱，效率就是生命时间就是金钱，效率就是生命”，19821982年挂在蛇口工业区最年挂在蛇口工业区最显眼处显眼处 19841984年国庆，该标语牌在天安门展示，立刻风

21、靡大江南北年国庆，该标语牌在天安门展示，立刻风靡大江南北 19981998年，该标语牌被中国历史博物馆收藏年，该标语牌被中国历史博物馆收藏4243 率先改革用人制度，实行“择优招雇聘用、请制” 打破“大锅饭”、“铁饭碗”引入竞争机制 试行“干部冻结原有级别，实行聘任制” 进行公开民主选举和信任投票 进行住房制度改革，让住房商品化 在工程建设中首次尝试“工程招标”等44地方政府的配置职能地方政府的配置职能 第二个问第二个问题题45 财政联邦制的核心在于如下命题，有关配置职能的政策应当允许在各州之间有所不同，这取决于各州居民的偏好。而分配职能和稳定职能目标的实现，主要是中央政府的职责 46 所有的

22、经济决策都高度依赖相关信息的可得性。与公共服务相关的决策是政府和公共组织经常做出的最大一类的决策 地方政府，尤其是基层政府由于更贴近民众而具有天然的信息优势。考虑到国家内部不同辖区的居民对公共服务的需要和偏好是大不相同的，这些信息如果由中央政府负责收集并做出适当而及时的反应，将会面临非常大的困难 地方公共服务的偏好和成本信息是经常变化的，及时捕捉这些变化并以适当的方式做出反应，对于中央政府来说是一件很难的事情，但地方政府具有天然优势。 47 多数地方公共服务，如医疗、教育、灌溉、垃圾收集等，不同地区的偏好差异相当大。中央政府在收集和处理这些信息方面通常较弱，因此总倾向于向不同辖区统一供应此类服

23、务，这样就无法切合不同辖区人们的需求；有些辖区供应过多，而有些辖区远远不足，二者都有福利损失 此外，集权式供应还将导致服务成本和受益间的严重脱节：成本由全国分担而受益只及于特定辖区。结果是所有地方辖区都倾向于无节制地追求更高水平的服务，而不考虑其成本 48 当蛋糕做大时，可以先隐藏一部分后再与中央进行当蛋糕做大时，可以先隐藏一部分后再与中央进行讨价还价讨价还价 当蛋糕做小时，同样可以先隐藏一部分后再与中央当蛋糕做小时，同样可以先隐藏一部分后再与中央进行讨价还价，这时中央可能由于地方收入太低而进行讨价还价，这时中央可能由于地方收入太低而给一定的补助给一定的补助 因此，在信息不对称的讨价还价中，对

24、于信息不完因此，在信息不对称的讨价还价中，对于信息不完全者全者( (中央中央) )虽有制定上缴比例数的权力，地方也会虽有制定上缴比例数的权力，地方也会有有“相机抉择相机抉择”的制度安排。这一安排，从地方政的制度安排。这一安排，从地方政府看，为了本地区的利益藏富于民、藏富于企业是府看，为了本地区的利益藏富于民、藏富于企业是自然的选择自然的选择 中央政策大晴天，到了地区飘起云。飘到县里下起雨，下到镇里淹死人！ 49 在由地方负责供应公共服务的体制中，用脚投票能够成为促进地方服务有效供应的机制。公共产品所固有的搭便车现象表明，要收集信息以确定公共产品的有效供应水平是很难的，但有些信息，比如辖区的税收

25、和公共支出计划确是可观察到的，这使得人们通过选择愿意居住的辖区来表明其对地方公共服务的真实偏好。在一定条件下，居民在辖区内间的流动性不仅促进地方公共服务的有效供应，而且导致有相似偏好的个人聚居一地。这种用脚投票带来的好处，只有在地方政府负责地方公共服务供应的分权体制中才能实现 50 俱乐部理论最早由公共选择理论的创立者布坎南提出的，是西方学术界研究地方政府最佳规模的代表性观点 俱乐部新成员的增加使得原有成员不断从分摊固定成本中获益，每人的成本随成员增加而不断下降。但在成本下降的同时，成员增加带来的边际成本上升。在最初阶段拥挤成本可能是负值或很低，但随着人数的增加，拥挤成本不断上升，使得秩序狂乱

26、，最终导致俱乐部不堪重负解体 麦圭尔进一步论证了地方政府最优规模问题。在地方政府的管理范围内，人口的最佳数量和该地区所提供的公共产品最优水平应该同时被决定。每一个地方政府都应该遵循公共产品提供原则，使人均分担的公共产品成本正好等于新加入成员所引起的边际成本51地方公共产品的特征全全 国国省省 级级市市 级级县县 级级乡镇级乡镇级村、社区村、社区纯公共产品纯公共产品准公共产品准公共产品俱乐部产品俱乐部产品地方公共产品地方公共产品公共性公共性私人性私人性52 政府的本质是向人们提供公共服务以满足他们对公共服务的需求。在政治民主与法治社会中，政府一方面向人民征税以筹集提供服务所需要的资源，另一方面需

27、要就服务供应向人们负责。因此，政府与人民之间存在一种典型的责任机制。这种责任机制可以很强，也可以很弱，在很大程度上取决于一国所采用公共治理框架是怎样的 53限制地方政府配置职能的主要因素是国家公共产品与公共服务的外溢 （1）国家公共产品的受益范围是全国。这些公共服务的偏好差异小，能在中央层次上统一提供。地方政府没有动力来提供。如果将其责任划归地方，不可能带来起码的经济效率，供应太少，并且会破坏公共财政的受益原则（2）辖区间外溢。 河流上游植树造林的成本在当地，但利益的很大一部分外溢到中下游辖区。某个辖区加强治安的措施也可能降低其他辖区的犯罪率，尤其是流窜作案 。在没有中央政府协调的情况下，分权

28、式的供应模式难以获得必要的经济效率 在地方辖区的边界线附近扩展交通网，肯定会给邻近辖区带来好处，因而由所有受益辖区分担服务成本的制度安排在经济上是合理和公平的。但辖区间自主的谈判难以在交通网的费用规模和分摊比例上达成共识跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权54地方政府的稳定职能地方政府的稳定职能第三个问题第三个问题55 （1）国家政策目标 一个国家总体经济的健康成长在很大程度上依赖于宏观经济稳定，因此，稳定在每个国家都被视为一项重大的国家政策目标。在开放经济的背景中，失业，通胀，国际收支平衡和经济萧条不可能是一个地方性事务，只有在全国范围内加以考虑，才能加以解决 由于宏观经济更容易受

29、到诸如国际市场价格和供求这类外部因素的冲击，与发达国家相比，发展中国家往往将稳定目标置于国家政策目标中更加优先的地位。既然被当作国家政策目标，由中央政府承担职责自然就是恰当的 56 （2）政策手段的性质 稳定政策的财政政策可以分为相机抉择和自动稳定器两部分。前者要求通过预测经济波动方向与幅度，有意识地增减税收和公共支出，来减缓经济的波动。货币政策通过货币供给、再贴现率、存款准备金和公共市场业务等政策变量影响货币总供给和总需求，进而作用于宏观经济稳定目标 为避免货币流动的紊乱、促进对外贸易和生产要素在国际间的合理流动、防止对不同国家的政策歧视，每个国家都应有统一的对外汇率。因此，稳定政策的国家目

30、标性质及为实施因此，稳定政策的国家目标性质及为实施这些目标而采用的财政货币和外汇政策手段的特殊性质，要这些目标而采用的财政货币和外汇政策手段的特殊性质，要求中央政府作为稳定职责的唯一承担者求中央政府作为稳定职责的唯一承担者 57（3 3）辖区稳定政策的无效性）辖区稳定政策的无效性实际上，地方辖区层次的稳定政策可能根本就是无效的。这里起关键作用实际上，地方辖区层次的稳定政策可能根本就是无效的。这里起关键作用的因素是辖区间的政策性外溢。考虑一个辖区的因素是辖区间的政策性外溢。考虑一个辖区A A发生了严重的萧条而增加发生了严重的萧条而增加大笔开支建设旨在促进就业的公共项目，由此形成的支出需求的一部分

31、将大笔开支建设旨在促进就业的公共项目，由此形成的支出需求的一部分将外溢到其他辖区，使扩张总需求的效果被大大削弱。如果此时临近辖区恰外溢到其他辖区，使扩张总需求的效果被大大削弱。如果此时临近辖区恰好经济过热，需要增税或压缩支出以抑制总需求，由此导致物价回落到较好经济过热，需要增税或压缩支出以抑制总需求，由此导致物价回落到较低水平，这会诱使辖区低水平，这会诱使辖区A A的厂商和居民的跨区采购。跨区采购一方面吸收的厂商和居民的跨区采购。跨区采购一方面吸收掉辖区掉辖区A A的需求扩张效果，另一方面导致辖区的需求扩张效果，另一方面导致辖区B B总需求难以收缩总需求难以收缩 在这种情况下，无论是哪个辖区，

32、旨在稳定经济的需求管理政策都难以奏在这种情况下，无论是哪个辖区，旨在稳定经济的需求管理政策都难以奏效。辖区间流动性越大，辖区的数目越多，情形越是如此效。辖区间流动性越大，辖区的数目越多，情形越是如此辖区层次的稳定政策还存在动力问题。增加旨在减少失业的公共项目，会辖区层次的稳定政策还存在动力问题。增加旨在减少失业的公共项目，会通过乘数效应和额外劳动力需求的地域分配，引起邻近辖区失业者进入，通过乘数效应和额外劳动力需求的地域分配，引起邻近辖区失业者进入，引起有利于其他辖区的大量外溢。各地间经济关系越密切，开放程度越高，引起有利于其他辖区的大量外溢。各地间经济关系越密切，开放程度越高，流失数额越大；

33、相邻的辖区虽然从中获益，用于该项目的费用也只由项目流失数额越大；相邻的辖区虽然从中获益，用于该项目的费用也只由项目发起者单独负担发起者单独负担 58 （4）筹资和偿债能力 地方政府难以进入全国性资本市场筹集资金，而中央政府由于其信誉、权威、财政实力和行政管理上的相对优势，很容易做到这一点。有时，稳定政策需从国际性资本市场融通资金，考虑到这一点，中央政府在资本市场筹资方面的相对优势更加明显。在偿债能力方面，地方政府也远不如中央政府。因此，与地方政府相比，中央政府可以更有效地通过债务政策，来对宏观经济可能出现的不平衡做出反应59 （1）不充分的流动性 限制地方政府在稳定职能方面作用的观点强调了辖区

34、间的流动性，正是因为流动性导致辖区稳定政策的无效。然而在许多国家，由于经济原因，许多人甚至绝大多数人在地方辖区间的流动性是有限的，少数人甚至终生居住在某个地方辖区中。这种情况主要是考虑到辖区间流动是需要花费成本的 当预期的成本与其利益并不匹配时，许多人选择不流动，至少是暂时不流动。在这种情况下，人们的支出主要发生在当地而不是其他辖区。既然流动性比想象的弱得多，规模小的多，较高级别的地方政府的财政政策就能在本辖区产生更大的影响，只有一小部分影响扩散到其他地区 60 （2）稳定问题的地域与产业性质 无论中央政府在全国范围内采取扩张或收缩性政策，只要宏观经济稳定具有区域性质，都不可避免陷入两难境地。

35、在东部过热、西部低迷的例子中，扩张性财政政策对西部是合意的，但对东部却如火上浇油；收缩性的财政政策虽然对东部是合意的，对西部是雪上加霜 如果让地方政府在稳定政策中发挥某些积极作用，并服务他们在稳定政策方面的某些权力，情况可能会好的多。这样的辖区稳定政策是：西部地区采取扩张性财政政策，东部地区采取收缩性财政政策 在辖区间流动性并不充分的情况下，这类辖区间层次的稳定政策可以避开中央政府一刀切式的稳定政策带来的陷阱 61地方政府的再分配职能地方政府的再分配职能第四个问题第四个问题62 （1）财政公平问题 受益原则要求公共服务成本应该根据个人从公共服务中受益的多少加以分配，受益多者多纳税，受益少者少纳

36、税。能力原则的含义是：每个人都应按自己经济上的纳税能力的高低负担税收 在能力原则的基础上产生纵向公平与横向公平的概念。纵向公平指纳税能力不同的人应负担不同税负，与纳税能力较低的人相比纳税能力高的人应承担更高的税负。纵向公平概念构成现代累进税制的理论基础。横向公平是指纳税能力相同的人应负担相同的税收，而无论纳税人居住在一国内部的哪个辖区。由此产生国内横向公平的概念 63 将再分配职责放在地方辖区产生的一个问题是：横向公平与纵向公平无法得到保证。设想两个纳税能力完全相同的人，张三李四，分别居住在两个辖区张三李四，分别居住在两个辖区A A和和B B中。由于中。由于A A和和B B的累进税的累进税率、

37、转移支付水平以及其他旨在实施再分配的工具不可能恰率、转移支付水平以及其他旨在实施再分配的工具不可能恰好相同，张三李四必然面临来自不同部门的财政待遇，待遇好相同，张三李四必然面临来自不同部门的财政待遇，待遇较差的人明显感觉受到歧视，而这种歧视性待遇只是因为它较差的人明显感觉受到歧视，而这种歧视性待遇只是因为它们居住在一国内部的不同辖区，而不是因为纳税能力上的差们居住在一国内部的不同辖区，而不是因为纳税能力上的差异造成的。因此横向公平原则遭到违背异造成的。因此横向公平原则遭到违背 如果张三的纳税能力明显高于李四的纳税能力，但张三所在如果张三的纳税能力明显高于李四的纳税能力，但张三所在的辖区的辖区A

38、 A 实行低税率政策，而李四所在的辖区实行低税率政策，而李四所在的辖区B B实行高税率实行高税率政策，则张三可能享受比李四更为优待的来自公共部门的财政策，则张三可能享受比李四更为优待的来自公共部门的财政待遇。这样，纵向公平原则同样被违背政待遇。这样，纵向公平原则同样被违背 64 （2）区位效率 区位效率要求资源从预期回报率较低的地区流向较高的辖区。在地方辖区承担分配职能的情况下，由于各个辖区的税率、转移支付和其他财政变量并不相同，有时甚至相差很大，资源在各辖区的流动很容易受到财政力量而非市场力量的引导发生扭曲；大量资源可能流向并不具有经济优势和潜力的辖区，之所以流向这些辖区是因为这些辖区的财政

39、条件，如税率比其他辖区更有利。在一个高度依赖市场引导资源配置的市场经济体制中，这种情况会严重损害国内统一市场的运作效率 65 （3）流动性与辖区再分配政策无效 辖区内部的再分配所要求的高累进率，一方面将本辖区高收入者和利润丰厚的企业赶向那些低税率辖区；另一方面所要求的对穷人的福利措施吸引其他辖区的贫穷人口的流入。富人的流出和穷人的流入导致税基流失和福利开支的增长，从两个方面“夹击”辖区层次的再分配政策，使辖区层次上的再分配政策难以为继 66（4）外部性和动力问题如果失业保险、对穷人的补助、医疗保险和政府养老金等完全由地方政府承担，则会出现各地由于福利水平不同引起的移居，特别是穷人移居到富裕辖区

40、。穷人的迁入增加了当地政府的福利开支和当地富人的税收负担，对迁入辖区的居民来说，这种有害的财政外部性反过来又会导致富人流出，税基随之流失，本辖区经济变得较为萧条，而财政收入也因此大为减少，进一步形成有害的外部性。这样，人口的流动性使地方政府一般不愿意提供较高的社会福利 由于有害的外部性，实施再分配政策的辖区将发现，它们的“劫富济贫”的措施带来的利益的很大一部分，实际上为其他辖区所享受，尽管后者并不为此分担任何成本。同样，那些再分配措施很弱或者干脆不再实施再分配政策的辖区发现，他们可以从其他辖区实施的再分配政策中坐享其成。这样，辖区层次上的再分配政策不仅无效，而且很多辖区没有动力实施此类政策 6

41、7地方政府不仅是服务供应者，同时还是强制性的权力机关。作为服务供应者，政府可不管劫富济贫问题；但作为权力机关，当辖区人民有愿望和需求时，地方政府不必关注再分配问题就不那么令人信服。许多国家的地方政府都一定程度上参与再分配，他们征收具有累进性质的地方性财产税，同时也对本辖区居民实施具有差异性的地方性福利政策 当一个辖区依赖本辖区的财政收入不足以提供所要求的标准公共服务时，就出现辖区间财政能力缺口。在不同辖区间，财政能力缺口的大小是颇为不同的。贫穷辖区通常有较大的财政能力缺口，富裕辖区则可能由较多的财政盈余，这意味着富裕辖区自有财政收入足以提供所要求的标准公共服务。通过政府间转移支付制度来调节辖区

42、间财政能力缺口，以使贫困辖区也有能力提供标准公共服务，通常是高级政府的责任 68财政集权与分权财政集权与分权第五个问题第五个问题691、财政集权和分权分别有什么优缺点？、财政集权和分权分别有什么优缺点？2、中国的现实适合偏集权还是偏分权？、中国的现实适合偏集权还是偏分权？70 （1）宏观经济稳定 支持集权最有力的经济理由来自宏观稳定：集权比分权更有助于实施有效的宏观调控政策，以确保宏观经济的对内和对外平衡。在稳定职责方面，所有国家都采取了高度集权的做法：为控制财政赤字、管理对外债务、抑制通胀、提高就业率、改善国际收支和促进经济增长，财政政策和货币政策无一例外由中央政府集中控制。实际上，如果没有

43、对社会总需求水平的控制是很难达到稳定目标的。因此，宏观经济稳定必须是中央政府的责任，这一点很少有异议 71 （2）再分配和辖区平等权利 辖区层次的再分配将拉大各地财政因素和生活水平上的差距。而在一个较长时间内，要素的流动性和税收竞争限制了地方政府执行再分配职能的有效性 随着经济发展和收入水平的提高，人们越来越关心公共福利设施在各地间能否平等享受，这就要求各地区提供的公共服务更具全国统一性。由于州或省级政府也能够在这方面发挥作用，因此，这类职责不一定要绝对集中于中央 7273总部经济与所得税的分离7475 （3）区位效率和公平竞争 集权限制了辖区间的税收竞争而有利于实现共同市场的整体效率。集权有

44、助于在法律和制度性规则方面形成国家层次上的基本框架，有助于充分利用地区间职能分工的潜在优势，清理国内各地区间的贸易壁垒和各种形式的地方保护主义，抑制辖区间的税收竞争，降低地区间因关系紧张而引起的额外费用，从而有助于促进区位效率。 统一的而不是差别性的法规和管理条例，可以更好地保证不同地方辖区间的个人之间、企业之间而不是地方政府本身之间进行公平竞争 76 （4）外溢性与规模经济 集权使外在性与规模经济在宏观的层次上得到更有效的考虑。对于基础教育、社会福利、失业保险这类涉及全国的公共物品来说，集中供应可以提高效率，分级供应则会由于利益的空间外溢而导致供应的严重不足。负的外部性既损害效率，也不符合公

45、平原则。集权为充分利用规模经济提供了条件。具有规模经济的服务意味着平均成本随规模的扩大而不断下降。对于洪水控制、省际高速公路等大型公共工程，很难设想较低层次的地方辖区能够成为合适的供应单位 原则上，同级政府可以结成某种形式的：“供货人集团”合作供应，但需要长期的、复杂的谈判，导致过高的费用。在这种情况下，更有效的办法可能是将供应集中于较高层级的政府辖区 77 集权制最大的弊端在于无法有效地供应大多数公共服务。只有当偏好和服务成本完全一致时，中央集权才最有效率，而只有极为有限的公共服务才有这样的特点 集权体制在推动根本性改革方面有时比分权体制好，但这些变革可能成功，也可能导致巨大的损失。另外，集

46、权制是否真的有更强有力的控制、更迅速的反应能力和协调能力，取决于高层决策者是否能掌握必要的信息并留有充足的时间。此外，集权体制在收集信息使组织的成员具有动力方面存在巨大的障碍。就非经济因素而言，集权的主要问题是带来腐败和裙带关系、官僚主义和缺乏创新意识 78 （1）有利于地区居民的偏好在地方政府的政策中得到显示。在类似国防、外交等全国性公共产品的提供上，个人虽然可以通过投票来表达自己的意见，但影响相对不大。因此，大多数选民常常对此并不关心，也就是随大流。这也就是大多数西方国家国会大选中外交政策不是争取选民的主要焦点的原因之一。然而，在地方事务上，尤其是基层地方政府的政策取向与家家户户相关，居民

47、也便于了解。因此，居民对地方事务参与的热心是显而易见的。所以，应该让居民通过对地方事务的参与把自己的偏好化为地方政府的政策。就地方官员来说也可感受到自己是居民的守夜人，有责任重视和听取本地居民的意见，把他们的意向反映于政策中 79 （2）有利于发挥地方政府的信息优势。在地方事务上，地方政府因得地利人和之便，比中央政府掌握更多的具体信息。许多事例表明，在中央集权情况下，要么是地方政府掌握的信息上达不了中央政府，也无法反映于中央政策；要么是地方政府利用手中信息误导中央政府，争取更多的利益。在分权体制下，地方政府更多的是要对本地区选民负责，有利于他们充分利用信息制定和实行能满足本地居民偏好的政策 8

48、0 （3）有利于地方政府制度创新。在集权体制下，政策制定大权中央政府决定，地方政府只是中央政府的延伸和派出机构，只能执行政策而不能制定政策。分权体制则可使这侧按其目的在中央和地方多层次地制定和执行，从而使各地方政府有机会根据自己的特点进行制度创新和开展政策试验，形成各地相互竞争局面。这就有利于新制度的推出、传播。就居民而言，因各地方政府的竞争而获得更广泛的选择，根据自己的偏好，用脚投票，实现自身价值 81贵州省锦屏县平秋镇圭叶村，因一枚由本村村民发明刻制的“公章”而闻名全国。他们将刻有“平秋镇圭叶村民主理财小组审核”字样的印章分为五瓣，分别由四名村民代表和一名党支部委员保管，村里的开销须经他们

49、中至少三人同意后，才可将其合并起来盖章，盖了章的发票才可入账报销这枚印章被网友称为“史上最牛公章” 82 （4）有利于缩小政府规模。一般而言，越是集权，权力越容易失去控制。政府也就越来越膨胀。政府干预的广度和深度与集权程度成正比而上升。随着而来的是政府机构臃肿，行政官员比比皆是，政府开支在GDP 中的比重越来越大，许多财富消耗于公文旅行之中。反之，分权带来各地方的竞争，竞争的结果又必然是效率的提高和政府机构的精简。这就是地方分权成为发达国家行政改革基本潮流的主要原因 83 分权的单位必须足够小。在大范围内解决地方公共产品供应问题与由国家统一提供地方公共产品没有太大差异。必须存在一定数量的分权单

50、位。（强县扩权） 居民必须真正拥有“用脚投票”的权利。民主制度和投票机制的健全是居民选择和显示偏好的关键。没有投票选举为主要形式的民主监督，地方垄断的恶果甚于中央集权 居民必须有迁徙的自由。有一定数量的分权单位存在，也不缺乏完善的民主制度，但不允许老百姓迁徙，一切无从谈起 84 主要权衡：地方偏好（地方自治）与外部性（集权中央政府） 政策一：地方提供地方公共品，中央提供国家公共品（分工） 政策二：中央政府通过税收、补贴、转移支付等在矫正外部性无效的同时保持地方自治的长处。85 财力性财力性 转移支付转移支付 专项专项 转移支付转移支付 1. 一般性转移支付（一般性转移支付（1995）2. 民族地区转移支付（民族地区转移支付（2000）3. 农村税费改革转移支付（农村税费改革转移支付（2001）4. 调整工资转移支付（调整工资转移支付（1999）5. 县乡奖补转移支付（县乡奖补转移支付（2005）6. 其他财力性转移支付其他财力性转移支付 社会保障和就业专项补助支出社会保障和就业专项补助支出 教育专项补助支出教育专项补助支出3. 医疗卫生专项补助支出医疗卫生专项补助支出 4. 环境保护专项补助支出环境保护专项补助支出5. 农林水事务专项补助支出农林水事务专项补助