第十讲政府间财政关系

1、第十讲第十讲 财政体制与政府财政体制与政府间财政关系间财政关系 为何要设立多级政府？为何要设立多级政府？怎样划分政府间的经济职能和确定怎样划分政府间的经济职能和确定政府间财政收支范围？政府间财政收支范围？中央政府如何通过转移支付对地方中央政府如何通过转移支付对地方政府进行调控？政府进行调控？ （一）分权理论（一）分权理论与中央政府相比，地方政府更接近公众，与中央政府相比，地方政府更接近公众，更了解辖区内居民对公共服务的选择偏更了解辖区内居民对公共服务的选择偏好和效用好和效用不同的人有权力对不同种类、数量的公不同的人有权力对不同种类、数量的公共服务进行投票表决，与之相适应，不共服务进行投票表决，

2、与之相适应，不同种类、数量的公共服务要求有不同级同种类、数量的公共服务要求有不同级次、区域的政府来提供次、区域的政府来提供通过一系列假定，将社会福利最大化表通过一系列假定，将社会福利最大化表达为一个线性规划，得出资源配制处于达为一个线性规划，得出资源配制处于社会福利最大化时的一般均衡模型社会福利最大化时的一般均衡模型分析模型的结论：在等量提供公共产品分析模型的结论：在等量提供公共产品的限定下，公共产品由地方政府提供优的限定下，公共产品由地方政府提供优越于中央政府越于中央政府将社区比做俱乐部，研究在面临外部因将社区比做俱乐部，研究在面临外部因素的条件下，俱乐部如何确定其最优成素的条件下，俱乐部如

3、何确定其最优成员数量员数量核心理论：随着新成员的增加，原有俱核心理论：随着新成员的增加，原有俱乐部成员所承担的成本会由更多会员承乐部成员所承担的成本会由更多会员承担；新成员加入更多会随之增加拥挤成担；新成员加入更多会随之增加拥挤成本，产生外部不经济。所以，一个俱乐本，产生外部不经济。所以，一个俱乐部的最佳规模应确定在外部成本等于新部的最佳规模应确定在外部成本等于新成员分担成本所带来节约的均衡点上成员分担成本所带来节约的均衡点上 由于信息不完全，中央政府在提供公共由于信息不完全，中央政府在提供公共物品过程中存在着失误的可能性，易造物品过程中存在着失误的可能性，易造成对公共物品的过量提供或提供不足

4、成对公共物品的过量提供或提供不足由地方政府提供公共物品，社会福利才由地方政府提供公共物品，社会福利才有可能达到最大化有可能达到最大化个人在各自管辖区之间的活动，产生了个人在各自管辖区之间的活动，产生了一个类似市场的解决公共物品有效供给一个类似市场的解决公共物品有效供给的方法的方法为实现效用最大化目标，个人通过为实现效用最大化目标，个人通过 “ 以足投票以足投票 ” 的迁移，选择能够提供的迁移，选择能够提供他们最满意的公共服务和税收组合的区他们最满意的公共服务和税收组合的区域居住域居住各区域间通过相互模仿、相互学习，会各区域间通过相互模仿、相互学习，会实现社会福利最大化实现社会福利最大化实行多级

5、政府结构及财政分权能够强化实行多级政府结构及财政分权能够强化政府本身，尤其是地方政府本身的激励政府本身，尤其是地方政府本身的激励机制机制若公民能够选择社区，移居的威胁会为若公民能够选择社区，移居的威胁会为政府管理者更有效执政带来激励政府管理者更有效执政带来激励若地方政府对经济活动干预过多，有价若地方政府对经济活动干预过多，有价值的投资活动会转向干预较少的区域，值的投资活动会转向干预较少的区域，因此，地方政府间的竞争会减少不适当因此，地方政府间的竞争会减少不适当的干预，提高经济效率的干预，提高经济效率由于地方政府收支挂钩，会促使其努力由于地方政府收支挂钩，会促使其努力繁荣本地经济繁荣本地经济多级

6、政府的存在有利于更多地提供政多级政府的存在有利于更多地提供政策试验与创新机会策试验与创新机会若在中央一级进行政策试验，其项目若在中央一级进行政策试验，其项目管理者仅一人；而在分级层次上试验，管理者仅一人；而在分级层次上试验，项目管理者是数人项目管理者是数人多数人显然比一个人更易产生创新政多数人显然比一个人更易产生创新政策主张策主张在地方政府层次上进行试验也更易于在地方政府层次上进行试验也更易于饶开中央层次上难以克服的各种政治饶开中央层次上难以克服的各种政治性障碍性障碍以集权方式由中央政府行使所有职能，以集权方式由中央政府行使所有职能，因信息不畅等原因，会使政府机构陷因信息不畅等原因，会使政府机

7、构陷入低效率运行状态入低效率运行状态政府职能分级行使，明确职权，可以政府职能分级行使，明确职权，可以改善工作效率，解决政府机构中控制改善工作效率，解决政府机构中控制与激励的权衡问题与激励的权衡问题全国性公共物品与地方公共物品全国性公共物品与地方公共物品全国性公共物品其受益范围无地域界全国性公共物品其受益范围无地域界限，可以由中央政府提供限，可以由中央政府提供地方性公共物品其受益面仅限于该地地方性公共物品其受益面仅限于该地区。一般认为，地方政府更了解当地区。一般认为，地方政府更了解当地居民的偏好，能更好满足居民的需要居民的偏好，能更好满足居民的需要最佳政府规模最佳政府规模大部分地方性公共物品是准

8、公共物品大部分地方性公共物品是准公共物品增加一个消费者会增加增加该地区的拥增加一个消费者会增加增加该地区的拥挤程度挤程度超过一定限度，消费质量将大为下降超过一定限度，消费质量将大为下降因此，在既定的公共物品提供水平下，因此，在既定的公共物品提供水平下，地方政府的规模有一定限度地方政府的规模有一定限度 影响分权模式实现资源配置效率的因素影响分权模式实现资源配置效率的因素 辖区外溢辖区外溢 规模经济规模经济 财政效率财政效率(净财政收益净财政收益)辖区外溢辖区外溢地方政府正外溢活动地方政府正外溢活动如果其收益小于成本如果其收益小于成本地方会减少正外溢活动地方会减少正外溢活动地方政府负外溢活动地方政

9、府负外溢活动如果其收益大于成本如果其收益大于成本地方会增加负外溢活动地方会增加负外溢活动造成全社会资源配置效率损失造成全社会资源配置效率损失 规模经济规模经济 有些公共物品受益范围虽然在地有些公共物品受益范围虽然在地 方，但其生产却具显著规模经济方，但其生产却具显著规模经济 特征，大规模生产可降低单位成本特征，大规模生产可降低单位成本各地各自提供，成本增加，效率降低各地各自提供，成本增加，效率降低财政效率财政效率 各地财政能力不同，居民得到的净财政收益不同各地财政能力不同，居民得到的净财政收益不同居民从公共服务中得到的居民从公共服务中得到的利益与其负担的税收之差利益与其负担的税收之差资源配置资

10、源配置效率原则效率原则生产要素生产要素产出效率较低地区产出效率较低地区产出效率较高地区产出效率较高地区 净财政净财政收益差异收益差异人们移居不仅以劳动生产率高低为依据人们移居不仅以劳动生产率高低为依据还增加了净财政收益的考虑还增加了净财政收益的考虑违背效率原则违背效率原则个人间收入再分配个人间收入再分配在自由流动前提下，若由地方政府行在自由流动前提下，若由地方政府行使分配职能，不同地区收入再分配的使分配职能，不同地区收入再分配的差异会引起人员流动。结果往往违背差异会引起人员流动。结果往往违背福利计划的初衷，且会使原再分配方福利计划的初衷，且会使原再分配方案无法继续案无法继续各地竟相改变再分配计

11、划，竞争的结各地竟相改变再分配计划，竞争的结果是在全国形成一个较低的再分配标果是在全国形成一个较低的再分配标准，不利于实现公平目标准，不利于实现公平目标地区间的收入再分配地区间的收入再分配各地财政状况存在差异各地财政状况存在差异条件相同的人会因所处地区不同而承条件相同的人会因所处地区不同而承担不同的税负，违背横向公平原则担不同的税负，违背横向公平原则需要中央政府在地区间进行收入再分需要中央政府在地区间进行收入再分配，以平衡地方财力配，以平衡地方财力货币政策货币政策财政政策财政政策（贸易漏损）（贸易漏损）以邻为壑政策以邻为壑政策给予低息贷款和税收优惠，吸引外资进入，给予低息贷款和税收优惠，吸引外

12、资进入，促进地方经济发展促进地方经济发展但并未扩大整个国家的就业和产出但并未扩大整个国家的就业和产出极易形成各地区间的税收竞争，扭曲资源极易形成各地区间的税收竞争，扭曲资源配置配置 财政管理体制是国家规范政府财政管理体制是国家规范政府间分配关系，划分中央与地方以及间分配关系，划分中央与地方以及地方各级政府间财政收支范围和管地方各级政府间财政收支范围和管理权限的一项根本制度理权限的一项根本制度确定财政管理主体和级次确定财政管理主体和级次各级政府收支划分原则和方法各级政府收支划分原则和方法财政管理权限的划分财政管理权限的划分预算调节制度和方法预算调节制度和方法 高度集权的统收统支体制高度集权的统收

13、统支体制统一领导、分级管理体制统一领导、分级管理体制分级财政管理体制分级财政管理体制收入划分上实行分税制收入划分上实行分税制各级政府明确职能分工各级政府明确职能分工预算调节通过政府间转移支付制度进行预算调节通过政府间转移支付制度进行中央与地方预算分立，各自自求平衡中央与地方预算分立，各自自求平衡政府财政支出划分的原则政府财政支出划分的原则（巴斯特布尔）（巴斯特布尔）受益原则受益原则政府提供的服务，其受益对象是全国公政府提供的服务，其受益对象是全国公众，支出属于中央政府众，支出属于中央政府政府提供的服务，其受益对象是地方居政府提供的服务，其受益对象是地方居民，则支出属于地方政府民，则支出属于地方

14、政府行动原则行动原则政府公共服务的实施在行动上须统一规政府公共服务的实施在行动上须统一规划，其支出属于中央政府划，其支出属于中央政府政府公共服务的实施须因地制宜，其支政府公共服务的实施须因地制宜，其支出属于地方政府出属于地方政府技术原则技术原则政府活动或公共工程，其规模庞大，需政府活动或公共工程，其规模庞大，需要高技术、广协作才能完成的项目，其要高技术、广协作才能完成的项目，其支出属于中央政府支出属于中央政府否则，其支出属于地方否则，其支出属于地方政府财政收入划分的原则政府财政收入划分的原则塞利格曼的三原则塞利格曼的三原则效率原则效率原则（以征税效率高低划分）（以征税效率高低划分）适应原则适应

15、原则（以税基广狭划分）（以税基广狭划分）恰当原则恰当原则（以税收负担公平划分）（以税收负担公平划分）迪尤的两原则迪尤的两原则效率原则效率原则经济利益原则经济利益原则中央政府的事权和支出范围中央政府的事权和支出范围与国家存亡直接相关的事务与国家存亡直接相关的事务涉及全国，需在方针政策上综合规划的涉及全国，需在方针政策上综合规划的事务事务跨区域的事务跨区域的事务物资储备；风险调节基金建立；特大自物资储备；风险调节基金建立；特大自然灾害救济等事务然灾害救济等事务中央本级行政、教育、科学、文化等经中央本级行政、教育、科学、文化等经常性管理事务常性管理事务地方政府的事权和支出范围地方政府的事权和支出范围

16、地方公共安全地方公共安全区域性法律、法规、规划的制定与实施区域性法律、法规、规划的制定与实施区域性基础设施建设、交通、能源、农区域性基础设施建设、交通、能源、农林水利、环境保护等经济事务林水利、环境保护等经济事务区域性科教文卫、民族、社会保障、救区域性科教文卫、民族、社会保障、救灾抢险等事务灾抢险等事务地方本级机关管理事务地方本级机关管理事务分税方式分税方式按税种划分中央与地方税按税种划分中央与地方税只设中央税，地方政府在中央税税率上只设中央税，地方政府在中央税税率上附加一定比例附加一定比例同一税种，中央与地方各按一定比例分同一税种，中央与地方各按一定比例分征共享征共享（分率分征）（分率分征）

17、分设国税局与地方税局，分税、分管、分设国税局与地方税局，分税、分管、分征分征分税根据：各级政府对各税种的征收能分税根据：各级政府对各税种的征收能力及效率力及效率流动性税种应为中央税流动性税种应为中央税地区间税收差异使生地区间税收差异使生产要素由高税地区流产要素由高税地区流向低税地区，而非根向低税地区，而非根据经济效率从边际产据经济效率从边际产出低的地区流向高的出低的地区流向高的地区，扭曲资源配置地区，扭曲资源配置地方征收易引发地区地方征收易引发地区间税收竞争，压低所间税收竞争，压低所有地区的税率，地方有地区的税率，地方难以获得足够收入难以获得足够收入中央在全国按统一标准征税，避免了收入向低效率

18、地区中央在全国按统一标准征税，避免了收入向低效率地区的流动和税收竞争，利于提高资源配置效率和税收效率的流动和税收竞争，利于提高资源配置效率和税收效率具有再分配性质、以支付能力为基础的具有再分配性质、以支付能力为基础的税种应由中央政府掌握税种应由中央政府掌握地方征收会引起高、低收入家庭地方征收会引起高、低收入家庭移居，阻碍实现收入再分配职能移居，阻碍实现收入再分配职能税源在全国范围内分布不平衡的税种应税源在全国范围内分布不平衡的税种应为中央税为中央税 地方征收会加剧地区间收入差地方征收会加剧地区间收入差 距的扩大，影响区域财力平衡，距的扩大，影响区域财力平衡， 加大地区间净财政收益的差距加大地区

19、间净财政收益的差距收入易发生周期性波动的税种应由中央收入易发生周期性波动的税种应由中央政府征收政府征收中央政府征收使税收成为宏观调控经济重要中央政府征收使税收成为宏观调控经济重要的政策工具，又可保证地方财政收入的稳定的政策工具，又可保证地方财政收入的稳定在税收中占主要地位、比重大的税种应在税收中占主要地位、比重大的税种应为中央税为中央税中央政府征收取得大量收入，才有能力调节中央政府征收取得大量收入，才有能力调节地区间财力差异，实现宏观经济管理目标地区间财力差异，实现宏观经济管理目标产地型产品税产地型产品税 ( origin type product tax ) 应为中央税应为中央税税负容易转嫁

20、，征自某一地区生产税负容易转嫁，征自某一地区生产者的税收通过加价转嫁给其他地区者的税收通过加价转嫁给其他地区消费者，使生产地公共支出成本由消费者，使生产地公共支出成本由其它地区居民承担，不尽合理公平其它地区居民承担，不尽合理公平实现公共资金的公平分配实现公共资金的公平分配纵向财政平衡纵向财政平衡横向财政平衡横向财政平衡解决区域间外溢问题解决区域间外溢问题地方政府低估公共物品的外在利益地方政府低估公共物品的外在利益通过转移支付鼓励地方政府提供产生外通过转移支付鼓励地方政府提供产生外溢利益的公共物品溢利益的公共物品保持中央政府对地方政府行为的控制保持中央政府对地方政府行为的控制和诱导力，从利益机制

21、上确定中央政和诱导力，从利益机制上确定中央政府的主导地位和权威性府的主导地位和权威性促进落后地区的经济发展促进落后地区的经济发展转移支付法制化转移支付法制化转移支付形式多样转移支付形式多样专项转移支付专项转移支付分类转移支付分类转移支付一般性转移支付一般性转移支付转移支付额有统一的计算公式和标准转移支付额有统一的计算公式和标准转移支付方向分为纵向与横向转移转移支付方向分为纵向与横向转移一般性补助一般性补助专项补助专项补助特殊补助特殊补助（主要用于救灾、恢复）（主要用于救灾、恢复）预算级次的确定依据预算级次的确定依据具体组成具体组成划分依据划分依据支出划分支出划分按各企事业单位的行政隶属关系按各

22、企事业单位的行政隶属关系按各级政府的事权、职能划分按各级政府的事权、职能划分收入划分收入划分按各企事业单位的行政隶属关系按各企事业单位的行政隶属关系按税种、税率划分按税种、税率划分划分方法划分方法支出支出（如上）（如上）收入收入统收统支统收统支（建国初期）（建国初期）高度集权型办法高度集权型办法地方组织的收入全部上缴中央财政地方组织的收入全部上缴中央财政地方支出由中央拨付地方支出由中央拨付收支不挂钩，收支两条线收支不挂钩，收支两条线分类分成分类分成（9年）年）固定收入固定收入分成收入分成收入中央固定收入地方固定收入固定比例分成收入调剂分成收入总额分成总额分成（20年）年）预算收入中，除个别地方

23、政府不宜参与预算收入中，除个别地方政府不宜参与 分成的收入外，不再分为固定收入、分分成的收入外，不再分为固定收入、分 成收入成收入预算收入总额与支出总额挂钩，实行总预算收入总额与支出总额挂钩，实行总 额分成额分成定额上解或定额补助包干定额上解或定额补助包干地方收入大于支出的地区，余额定额上地方收入大于支出的地区，余额定额上 解中央解中央地方收入小于支出的地区，由中央定额地方收入小于支出的地区，由中央定额 补助补助超收或支出节余归地方使用；短收或超超收或支出节余归地方使用；短收或超 支地方自求平衡支地方自求平衡财政承包财政承包（19881993年）年）收入递增包干收入递增包干总额分成总额分成总额

24、分成加增长分成总额分成加增长分成定额补助定额补助定额上解定额上解上解递增包干上解递增包干分税制分税制（1994年开始实行）年开始实行）分类分成分类分成地方支出首先用地方固定收入解决地方支出首先用地方固定收入解决不足，给予固定比例分成收入不足，给予固定比例分成收入再不足，根据差额确定调剂分成比例，再不足，根据差额确定调剂分成比例，分给调剂分成收入分给调剂分成收入仍不足，由中央补差仍不足，由中央补差总额分成总额分成地方分成比例地方分成比例 余下为中央分成比例余下为中央分成比例如果地方组织的收入不足以弥补其支如果地方组织的收入不足以弥补其支出，中央给予定额补助出，中央给予定额补助地方收支指标由中央核

25、定，收支联系不地方收支指标由中央核定，收支联系不紧密。地方能否更多获得收入取决于能紧密。地方能否更多获得收入取决于能否从中央多争得支出指标否从中央多争得支出指标体制多变，缺乏规范性体制多变，缺乏规范性财政承包体制强化了地方财政承包体制强化了地方“诸侯经济诸侯经济”，弱化了中央政府宏观调控能力弱化了中央政府宏观调控能力19941994年分税制体制的主要内容年分税制体制的主要内容划分中央和地方政府的事权与支出范围划分中央和地方政府的事权与支出范围按税种划分中央与地方收入按税种划分中央与地方收入中央固定收入中央固定收入地方固定收入地方固定收入中央地方共享收入中央地方共享收入中央固定收入中央固定收入关

26、税关税海关代征消费税和增值税海关代征消费税和增值税消费税消费税中央企业所得税中央企业所得税地方银行和外资银行及非银行金融企业地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税所得税铁道部门、各银行总行、各保险总公司铁道部门、各银行总行、各保险总公司等部门集中交纳的收入（等部门集中交纳的收入（营业税、所得营业税、所得税、利润、城建税税、利润、城建税）中央企业上缴利润等中央企业上缴利润等地方固定收入地方固定收入营业税（营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳营业税公司集中交纳营业税）地方企业所得税（地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税及非银行金融企业所得税），），个人所得税个人所得税，地方，地方企业上缴利润企业上缴利润城镇土地使用税，土地增值税，耕地占用税城镇土地使用税，土地增值税，耕地占