上海国企改革先行一步的亮点与启示_天津经济课题组_百度

1、摘要:我国国企改革是中央推动与地方实践上下结合的产物,符合了建设社会主义市场经济的客观需求。本文回顾了国企改革30年的历程,针对上海提出的国企改革20条,分析了上海国企改革的亮点与难点,改革在这关键时期应关注的重点问题。借鉴上海国企改革的特点,为天津市推进国企改革提出相应的对策建议。关键词:国企改革;混合所有制;产权;预算软约束中图分类号:F271文献标识码:A文章编号:1006-1255-(201401-0025-08本刊课题组2013年11月,在京召开的党的十八届三中全会对深化国资国企改革提出了一系列新思路、新任务、新举措,包括提出完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管等。12

2、月17日,上海市政府公布“国资国企改革20条”,从国资管理、国资布局、国有企业分别确立了目标,打响了我国国资国企改革的“第一枪”,标志着备受瞩目的上海国资国企改革迈出了实质性一步。在上海推出国企改革20条之前,我国的国企改革经历了从封闭走向市场,从僵化走向开放的30上海国企改革先行一步的亮点与启示年历程,坎坷曲折,激昂壮阔。我国国有企业是国有经济的支柱,面对国有企业制度僵化等异常困难局面,国家在充分调查论证的基础上,出台了一系列国企改革的政策法规,明确改革是国有企业走向良性发展的必由之路。本文回顾了从1979年到现在,我国国有企业改革政策经历的四个发展阶段。一、国企改革的四个阶段(一国企改革启

3、动阶段(1979-1984年从1979年开始,我国国有企业的改革启动,中共中央及时制定了关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定。第二年,在一批工业企业中开展了领导体制改革的试点工作。1982年,国营工厂厂长工作条例颁发,在这个文件中,或多或少显示了厂长在责任和权力方面的统一。1984年,国有企业开始逐步推行厂长负责制,明确了企业享有的产品销售、物资选购、人事劳动、工资奖金使用等十个方面的权利。这个时期最基本的特征是放权让利,就是通过物质刺激以及扩大企业自主的权力,进而调动企业的工作积极性。这个阶段的政策并没有使国有企业制度发生根本性的改变,但是随着改革的进行,企业由过去高度集中的计划生产

4、体制,逐步过渡到了“放权让利”机制。(二国企改革推进阶段(1984-1992年1984年,中共中央关于经济体制改革的决定得以公布,该决定明确提出:我国要增强企业活力,促进经济体制改革。同年在少数的大中型企业中实行股份制试点。1988年,国务院公布了全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例。1992年,邓小平南巡讲话为国企改革深入开展提供了机遇和挑战。这个时期的承包经营责任制主要是以“包死基数,确保上交,超收多留,欠收自补”为主体内容,并且以运用契约方式细化国家与企业的责权利关系。这样推进了政府与企业之间单纯的行政隶属关系的转变,政府限于承包合同而不能过多的干预企业,这是政府把国有企业转变为市场

5、主体的大胆尝试。1990年上海和深圳两家证券交易所的相继成立,为股份制的进一步推进提供了良好机遇。同时,这段时期出台的系列政策,推进了我国在多个领域进行系列改革工作,比如进行“利改税”和“拨改贷”改革统收统支体制,以待业保险的实行推进了社会保险制度的改革等等。(三国企改革全面开展阶段政策(1993-2002年1993年中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定出台,明确要在中国全面建立市场经济制度。国有企业改革工作全面开始,具体内容是抓大放小、建立公司法人治理结构等,这大大推进了国有企业改革发展的步伐。1996年,国务院原则上同意了国家经贸委等9部委关于在若干城市进行企业“优化资本结构

6、”试点的请示。于是,下岗再就业也顺理成章成为了我国国有企业改革的一个重要特征。2001年,关于深化国有企业内部人事、劳动、分配制度改革的意见出台,明确提出了要取消国有企业行政级别,在管理人员中间推行聘任制和招聘制。这一时期政策的核心是推进国有企业建立以股份制为主体的现代企业制度,而随着系列改革政策的出台,并深入实施实施,国企改革也得以全面开展。(四国企改革规范发展阶段政策(2002年以后2002年以来,中华人民共和国证券法等多项法规,同时也组织修改了公司法和破产法。这些法规进一步规范了国企改革工作,并为国有企业规范运行提供了坚强的保障。2003年,按照国务院机构改革方案要求,成立了国务院国有资

7、产监督管理委员会,这标志着国有资产出资人代表的最终确立。随后出台的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定等政策规定。这些规范性政策的出台,进一步加大了国有企业的市场化步伐,国企改革也得以健康规范发展。国企改革进行几十年的探索与实践,取得了举世瞩目的成就,并初步走出了一条中国特色的国有企业改革政策发展之路。但国有经济作为中国经济体制改革的起点,发展步伐有所放缓,国有企业“尾大不掉”,总体上造成国民经济的竞争效率下降,收入分配不公。其最严重的后果是阻碍市场经济发展。所以,国企企业改革迫在眉睫,上海要在这上面有所探索。2013年12月17日上午,上海市出台了关于进一步深化上海国资促进企业

8、发展的意见,从国资管理、国资布局等多方面确立了目标,为贯彻落实十八届三中全会关于国企改革的决定提供了可参考的样本,打响了国企改革的第一枪。总结上海国资国企改革20条,其基本任务及主要目标可归纳为以下方面,如表1所示:由表1我们可以看出,上海国企改革针对不同的政策措施有了具体的实施办法。解读上海国企改革20条,我们总结其亮点有三。二、上海国企改革的亮点亮点一:发展混合所有制,改变“一只手压倒一片手”改革开放前我国实行的是计划经济体制。那时的所有制关系十分简单:只有公有制,而且公有制只有全民和集体两种形式。改革开放以后,由于进行所有制改革,提倡互相投资和联合,提倡引进外资,甚至出现了个人入股投资的

9、现象,因而陆续地出现了混合所有制,单一的公有制开始被打破。所谓混合所有制,即为社会所有制,因为企业的资产,由不同的投资者的投资而形成,这些资产已经融合在一起了,已经社会化地占有和使用了。特别是在股份制企业中,资本的所有权已经分离为股权和法人所有权,这种资本和组织结构,是到现在为止,全世界最合理、最科学的结构。当然,在实践中也会有这样或那样的问题。例如,我国的上市公司中“一股独大”和内部人控制的问题,也要研究如何解决,使之更加完善。积极发展混合所有制,是2013年11月十八届三中全会提出的精神,也是此次上海国资国企改革的重点。其实,地方国企对于混合所有制并不陌生,通过上市引入多种资本成分,是地方

10、发展混合所有制的手段。这次改制的关键是完善公司治理结构。难点在于实施混合所有制之后,在引入民资情况下,国资与民资在同样的公司治理政策中怎样保证民资合法的股权。不少专家认为完善公司治理结构首先要从股权结构做起,改变国有股一只手就能压倒一片手的局面。亮点二:回归“企业家精神”,不能既当高官又拿高薪国企改革最难改的是人,公众比较深切的感受是很多国企高层管理人员更像是官员而不是企业家。这种国有企业泛行政化,已成任务主要目标重要意义、指导思想、基本原则35年内上海80%以上的国资将集中在战略性新兴产业、先进制造业与现代服务业、基础设施与民生保障等关键领域。建成23家资本管理公司、58家跨国集团、810家

11、国内整体实力领先的企业集团推进企业上市发展规范运营推动企业整体上市,核心业务资产上市或引进战略投资者,实现投资主体多元化建立公开透明规范的国资流动平台推动国有控股上市公司、非上市公司开放性市场化重组整合调整优化国资布局结构重点发展新能源汽车、高端装备等战略性新兴产业健全国有资本收益保障机制逐步提高国有资本收益上缴比例,到2020年不低于30%明确功能定位并实施分类管理国企将分为三类:竞争类、功能类和公共服务类规范设置法人治理结构竞争类企业董事长兼任党委书记,与总经理分设;功能类和公共服务类企业董事长柯兼任总经理,与党委书记分设推进市场化导向的选人用人和管理机制全面推行国企领导人任期制契约化管理

12、,保持合理的稳定性和必要的流动性完善注重激励约束分配机制可视性股权激励和激励基金计划,部分激励收益将在正常离职后兑现支持企业跨国经营参与全球资源配置因时、因地、因企制宜开展跨国并购,探索符合国际惯例的薪酬体系构建支持企业跨国经营的服务机制简化投资核准手续,境外合作项目可在一定限期内单列考核增强创新动力实现转型发展坚持专业化基础上的多元经营,推动产业升级完善国资监管体制机制政企分开、政资分开、所有权和经营权分开,以管资本为主加强国资监管优化国资监管方式方法构建科学的国资监管体系,减少审批事项,实施标准化操作流程充分发挥党组织政治核心作用严格规范国企领导人职务待遇、职务消费和业务消费完善各类配套政

13、策措施鼓励企业参与股权和分红激励试点,探索企业参与土地二次开发利益分配机制建立鼓励改革创新的容错机制将改革创新工作纳入部门绩效考核,作为个人职务晋升和奖励的依据之一表1上海国资国企改革20条精华内容为国有企业发展的深层障碍之一。其主要表现为:(一企业行政级别化中国国有企业按照政府序列的行政级别,呈现中央企业、省属企业、市属企业和县属企业四级,中央企业有正部级、副部级、正厅级、副厅级四个系列,省属企业有副厅级、正处级、副处级三个系列,市属企业和县属企业依次类推。中央企业因为出资人的不同,行政级别上略有差异。垄断行业和重要竞争性行业的中央企业多为副部级,多一半的中央企业为正厅级。(二企业家的行政级

14、别化国有企业行政级别化,意味着企业家自然就享有行政级别。按照干部任命权限,国有企业集团母公司层面的正职领导人,包括党委书记、董事长、总经理,一般由上级党委任命,组织部负责考核。对于副职高管,一般由国资委任命并负责考核。文化国有企业,中央层面由财政部履行出资人职责,各省或由新成立的文化国有资产监督管理委员会(文资委履行出资者职责,文化国有企业的企业家级别与国资委直属的国有企业,行政级别大体一样。(三企业间“高管对调”现象在正常的市场经济中,企业竞争对手之间,高管之间是不可能“对调”或“互换”的,但在国有企业体系中,这种“对调”或“互换”现象却成为家常便饭,比比皆是。特别是在垄断行业国企中,当竞争

15、对手为争夺市场份额而打得不可开交时,突然一纸调令,双方或多方之间的高管来了个“对调”。在反垄断法中,这种“对调”无异于“人事合谋”,但在行政化的国有企业中,党委、政府或国资委“老板”有权决定国有企业家的“人事安排”,国有企业家也只能必须服从行政命令。本次上海国企改革中去“行政化”成为一大亮点。对于竞争类的企业将只保留董事长,党委书记和总裁来试管,试管任期为3年,如果考核合格可以连任,但在同一岗位一般连任不超过3届,也就是最多9年时间,其他职务由党委任免。这一措施目的是让能干的人来干,而不再是谁是局级干部谁就可以永远干下去,这不仅适应了市场化改革本身的需要,在市场化背景下,也符合国资国企发展的需

16、要。另外,国资国企的薪酬一直是敏感的话题。上海国企改革20条中对其进行长效激励和约束政策。有人形象的称其为“金降落伞”和“金手铐”,所谓“金降落伞”就是说拿出高层人员的薪酬的一部分等到其离职后在给予他,如果干的好则下发到其手中,自己的薪酬才能平稳落地。如果有违规、渎职等行为,这笔钱将作为追索的抵押金,相当于给这些人带上了“金手铐”。同时,有约束就有激励,上海国资国企改革意见指出,对符合条件的国有控股上市公司,可实施股权激励或激励基金计划。人力资本密集的高新技术和创新企业可实施科技成果入股、专利奖励等激励方案。亮点三:差异化分类管理不少公众对国企有这样的认识,如果一家垄断性国企亏损了,人们会认为

17、它造成了国有资本的流失,如果它盈利了,人们又会认为它是凭借自身的垄断地位,与民争利。之所以会有这样的问题存在,原因在于国企功能的定位不清。本次国企改革将建立分类监管,避免公益性国企损害百姓福利,将国企分为三个类别,见图1所示:作为我国国企改革的先驱,上海国企改革在推行和实施过程中同样面临着诸多困难,其产权多元化改革、预算软约束和中小国企改革受限等问题显得尤为突出。三、上海国企改革的难点(一产权多元化改革1.形成改革的共识难共识是行动的先导,没有统一的认识,就不可能有统一的行动。这一点在过去我国国企改革实践中得到充分证明。但是,大型国企产权多元化改革的最大难点恰恰在此。特别是在国际金融危机影响下

18、,国有企业的一些表现(实际上主要是因为在扩大内需、信贷支持以及垄断管制等方面享受了比民营企业更加有利的待遇使人们对大型国企改革的争论卷土重来,给推进大型国企产权多元化改革造成思维障碍和舆论阻力。2.垄断领域大型国企产权改革难一方面,垄断领域的国企缺乏改革意愿。随着我国技术进步的加快和经济体制改革的不断深入,垄断的产业范围不断缩小。但由于垄断企业所享受的政策待遇和服务待遇等十分特殊,因此,企业崇尚垄断、依恋垄断甚至千方百计追求“进入”垄断领域。同样,已“身处”垄断领域的企业更是不愿意退出垄断。另一方面,利益相关的管理机构缺乏改革动力。由于垄断领域国企是“盈利”的主力军,经营状况大大好于非垄断领域

19、国企,大型国企及其相关管理机构都是既得利益者,在维护垄断以继续获得利益方面的立场是一致的。因此,其利益相关的管理机构没有动力推进国企的产权多元化改革。在垄断领域,他们对改革的阻挠会成为未来垄断领域国企产权多元化改革的重大难题。3.大型国企控股权问题解决难控股权争夺阻碍大型国企产权多元化改革。虽然企业控股权与控制权有很大差异,拥有企业的控股权并不一定能拥有其控制权。但在我国现阶段,在一般情况下,特别是在我国许多大型国企掌握关键核心技术不足和高知名度品牌缺乏的情况下,控股权在很大程度上就是“控制”企业的“宝剑”。因此,许多大型国企在产权多元化改革特别是在引进非国有投资者的过程中,非常强调保持“控股

20、”地位。另外,国资监管机构不愿放弃企业的国有控股权。由于大型国企的产权多元化改革会使部分改制后的企业从国有资产监管机构的监管企业名单中消失,减少国有资产监管机构监管企业的户数,缩小其监管权力。大型国企一旦失去“控股权”,在统计上就再不会被纳入国有及国有控股企业的统计范围,从而会影响国有经济的总体规模,进而降低国资监管机构的地位。因此,也就可理解为什么国有资产监管机构近年来采取加大重组而且是国企之间的重组来代替产权改革,即使是引进非国有投资者也十分强调保持国有“控股权”的原因了。(二预算软约束预算软约束,是社会主义经济学家Janos kornai(1980首先提出的一个概念,即国有企业因为预料到

21、政府会在其经营困难的时候出面资助,因而缺乏激励,不去努力经营。于是就出现“盈负不盈亏”,导致国有企业经理人不努力提高企业经济绩效,国有企业连年亏损,濒临倒闭的境况。它实际上可以归结为委托代理问题,即委托人不能事前有效承诺不向代理人提供帮助,从而导致代理人激励不足的问题。国有企业改革成效不理想与预算软约束有很大关系。我国政府不是很重视或忽视了对国有企业的预算硬约束,表现为国家对国有企业实行的是预算软约束。为此,国有企业经理人没有足够的动力去改善或提高国有企业运营效率。干好了,国有企业经理人失去了对利润等的剩余索取权;干坏了,有国家埋单,国家可以操控银行继续增加对国有企业的贷款。同时,国家也不希望

22、能够为广大职工提供就业和社会福利的国有企业倒闭,国家也不允许国有企业倒闭。在预算软约束下,国有企业的绩效总是低于民营企业。相关学者证实,非国有企业对国民经济发展的贡献是,三分天下有其二。据国计委(State PlanningCommission in China发布的数据,截止2000年仅有1/4的工业产值由国有企业生产,尽管在银行信贷、获取劳动力和原材料方面,民营企业经常面临歧视(Nee,1992。这就是说,3/4的工业产值是由非国有企业提供的。这些数据不能不说非国有企业在国家经济发展中的重要地位和国有企业经济绩效的不理想。四、上海国企改革应把握的重点上海国企改革要突破困境,并取得与非国有企

23、业一样良好的经济绩效,不仅要深化国有企业体制改革,如股份制改革,还要在合理配置资本、全面推行“负面清单”制度以及加强预算硬约束等方面作出努力,重点应把握以下几点:图1国企差别分类管理 聚 焦 Focus （一 ）强 调 混 合 所有 制 我国经济改革的实践表明， 在对原有公有制特别是国有制进 行改革的同时 ，允许体制外非公有 制经济发展 ，是一项非常成功的增 量改革。 今后，要坚持权利平等 、机 会平等 、 规则平等 ， 切实放宽市场 准入，鼓励非公有制企业参与国有 企业改革 ， 鼓励发展非公有资本 控股而不只限于参股的混合所有 制企业 ， 鼓励有条件的私营企业 建立现代公司制度 。 （二 ）

24、资本 配置 问 题 本次上海国企改革最重大的 不同是国企改革已进入一个全新 阶段 ， 过去提到的国有企业主要 是公司制股份制改革 ， 目前国有 企业大部分已经股份制了 。 现在 摆在国有经济主管部门面前的问 题 ， 是怎么样对国有资本合理配 置。 国有资本优化配置首先要让 公益型企业和竞争型 、 收益型企 业分开 ， 对国有企业应当承担的 国家 、社会责任进行区分 。 公共服 务和保障领域如电力 、 天然气 、 自 来水等等 ， 应该有更多的国有资 本投入 。 而针对属于竞争性 、 收益 型的企业 ， 更重要的是实现国有 资本的保值增值 。 在这些领域 ， 国 有资本对自己应承担的公共建设 项

25、目 ， 积极引进社会资本一同建 设 ， 可直接放大国有资本功能 ， 还 可由于投资主体多元化而改善公 司治理 ，提高效率和竞争力 。 （三 ）全 面 推行 负 面清 单 制 度 负面清单制度的提出是非常 重要的 ， 各类市场主体可依法平 等进入清单之外领域 。 以前是告 诉市场 “ 什么可以进 ， 社会资本能 够投资哪些领域 ”， 需要一个个来 审批 ， 大大限制了包括民间资本 在内的各类市场主体的投资渠道 与活力 ； 现在除名单以外的领域 都可以进 ， 就为不同资本同等进 入创造了条件 ， 有利于建设统一 开放 、 竞争有序的现代市场体系 。 在负面清单制定上 ， 政府并 不完全是摸着石头过

26、河 ， 上海自 贸区的清单可资参考 ， 国外的一 些清单模式也 可 以 拿 来 借 鉴 ，但 最终还是要根据国内的具体情况 进行调整 。 我想在制定标准上相 关部门已经有共识 ， 一些涉及国 家安全 、 网络型自然垄断的会进 入负面清单 ， 但市场竞争的部分 还是会交给市场 。 当然 ， 对中国而 言 ， 负面清单管理模式毕竟是一 种新事物 ， 在实践中还需做进一 步的探索 。 （ 四 ）加强 预 算硬约 束 预算软约束 ， 是国有企业改 革绩效差的原因之一 。 预算软约 束表现为 ， 当国有企业面临经营 倒闭时 ， 出于意识形态和政治稳 定的考虑 ， 国家会以财政转移支 付 、 补贴或银行贷

27、款的形式积极 营救国有企业 。 而国有企业经营 者就会等待着政府的 “援助之 手 ”， 现实中政府确实有这样的表 现 。 如一份对 387 家国有企业的 财务数据的分析显示 ， 完全国有 企业拖欠银行债款的比例普遍高 于民营化企业 ：1996-2001 年 ， 前 者拖欠银行债款的比例分别为 行。 五 、 天津市国企改革的现状 天津作为中国北方最重要的 港口城市 ， 在国企改革中应积极 回应 ， 争做国企改革的领军者 、 排 头兵 。 在 2014 年到来之际 ， 百利 电气一则关于实际控制人变更的 提示性公告 ， 透露出天津国资国 企改革启动的信息 。 回顾天津市国企改革的步 伐 ， 我们可

28、以明显看出天津国企 改革取得了傲人的成绩 。 近 5 年 来 天 津 国 有 资 本 累 计 实 施 44 项 重组 ， 按照 “ 产业相近 、 行业相关 、 主业相同 ” 的原则 ， 重点实施了冶 金、医 药 、轻 工 、旅 游 、外 贸 、投 资 等行业的 20 多个内部重组项目 。 通过推进行业资源整合和企 业调整重组 ， 增强了国有企业的 发展活力和竞争力 ， 涌现出一批 在全国同行处于排头兵地位的大 企业大集团 。 到 2011 年底 ， 天津 资 产 总 额 超 百 亿 元 的 集 团 由 16 家增至 31 家 ， 其中 15 家 超 500 亿元 ，4 家超千亿元 。 到 20

29、11 年底 ， 全市国有企业 资产总额 2.43 万亿元 ， 主营业务 收 入 9142.4 亿 元 ， 均 是 2006 年 的 3.2 倍 。 5 年来 ， 资产总额年均 增长 26.2% ， 主营业务收入年均 增长 26.1% ， 实现利润年均增长 16.9%， 市属国有企业主要经济指 标进入全国先进行列 。 虽然天津市国企改革取得了 一定成就 ， 但从目前来看依然存 在诸多问题 ， 本文总结了天津市 国企改革面临的 4 大问题 。 （ 一 ）国 企 改革 缺乏 系 统 性 天津市国企改革存在 “ 重单 体 、轻 系 统 ”的 现 象 ，比 较 注 重 单 71.8% 、73.1% 、7

30、6.4% 、77.9% 和 77.0%；后者拖欠银行债款的比例 分 别 为 40.0% 、51.3% 、63.2% 、 70.4% 和 66.9% ， 所以要建立严格 规范的财政规章制度 ， 强化国有 企业的预算约束 ， 以保证国有企 业在制度严明的财经体制下运 天津经济 年第 期 （ 总第 期 ） Focus 聚 焦 个企业的改革 ， 忽视国企改革的 系统性 ， 忽略国有企业原有的系 统价值 ， 从而造成了国有资产的 潜在流失 。 从流通国企改革的实 际效果来看 ， 存在着以下几个问 题 ： 一是企业的生存和发展问题 仍然没有解决 。 改制后 ， 虽然企业 的产权已经明晰 、 职工的身份已

31、经转换 ， 但这些流通企业由于缺 乏比较优势 ， 企业经营仍然十分 困难 。 二是丧失了商品流通的主 渠道 。 由于商业系统供应 、 销售链 的断裂 ， 失去了商品流通的主渠 道 。 虽以市场化形式组建了许多 专业或综合性的贸易市场 ， 从宏 观来看不足以解决我国商品的流 通问题 。 由于信息不对称 ， 市场上 商品流通比较混乱 。 许多工业企 业不得不自建营销网络 ， 营运成 本居高不下 ， 造成社会资源浪费 。 （ 二 ）改 制 政 策 不平 衡 国务院 、 省政府对国企改革 的文件是原则性的 ， 缺乏操作性 ， 地方政府只能因地制宜 ， 探索性 地开展国企改革 ， 在总结经验的 基础上

32、， 加以规范 ， 形成政策 。 操 作在先 ， 政策在后 ， 就出现了许多 不同版本的国企改革操作政策， 缺乏统一性 。 改制政策不平衡 ， 主要体现 在三个方面 ： 首先 ， 纵向的不平 衡 。 国企改革是政府推动型的行 政工作 ， 各届政府均有很大压力 ， 为了快出政绩 ， 往往会出台优惠 政策来推动改革 ， 从纵向来看 ， 政 策缺乏稳定性 。 实际上 ， 政策优惠 提高了职工的心理预期 ， 推进改 革的难度反而越来越大 。 其次 ， 横 向的不平衡 。 改革是需要付出成 本的 ， 受制于天津市地方财政的 支付能力 ， 不同县市间的政策差 距较大 。 地区间政策的不平衡 ， 往 往会引起

33、各地区职工心理的不平 衡 ， 甚至引发大量的职工上访事 件 。 最后 ，内部的不平衡 。 职工安 置政策是根据年龄或工龄来划分 的 ， 不同档次间政策差距较大 ， 缺 乏连续性 。 比如 ，距退休 5 年内的 职工可以享受 “ 一次性缴费到退 休 ， 退休前可以享受最低生活补 助 ” 的政策 。 若某职工距退休时间 超过 5 年 ， 哪怕是 1 天 ， 就无法享 受该政策 ， 这样改制时就有可能 下岗 ，退休前的生活就难有保障 。 （三 ）国 有 产 权 退 出不 够 规范 作为一般竞争性行业国有产 权退出时 ， 在宏观政策上已没有 任何障碍 。 但在国有产权退出过 程中 ， 由于操作不够规范

34、 ， 存在着 国有资产流失的现象 。 1. 评估减 值 。 中小国企生存和发展 ，在一定 程度上取决于经营者的能力 。 这 些企业进行改制时 ， 内部人往往 会在评估环节上做文章 ， 出现联 手侵吞国有资产的现象 。 如某企 业改制时 ， 原企业经营者通过虚 增应付账款 、 隐匿资产等方式 ， 职 工集体侵吞国有资产 80 多万元 。 标人 ， 以略高于底标价中标 。 事后 同一资产重新向社会公开拍卖， 增值了 30%。 （四 ）国 有 资产 后 续 管理 乏 力 改制以后 ， 国资管理部门对 国有资产后续管理乏力 ， 在一定 程度上 ， 导致国有权益 、 资产的贬 值或流失 。 国资后续管理

35、乏力主 要体现在国有股权 、 剥离资产 、 核 销资产 、土地资产的管理上 。 首先 ， 国有股权管理不到位 。 由于缺乏健全的管理营运体系， 改制后企业的国有股权管理处于 混乱状态 。 一是国资部门很难行 使股东的权利 。 例如某改制企业 ， 国有股虽为第一大股东 ， 但国有 股权代表难以按正常程序进入董 事会 。 二是存在侵蚀国有股权收 益现象 。 企业保留国有股权以后 ， 通过增加职工的工资 、 福利等分 配方式 ， 冲抵企业的股权收益 ， 内 部股东与外部股东的实际收益差 距较大 。 其次 ， 剥离 、 核销资产缺乏管 理 。 国企改革中 ， 按照改制政策对 非经营性资产的剥离和对不良

36、资 产的核销力度较大 。 改制后 ， 国资 部门对已剥离 、 核销资产缺乏专 门的管理 。 已剥离的非经营性资 产经常为新企业无偿占有 、 使用 ， 甚至随意处分 。 已核销不良资产 常处于管理的真空状态 ， 造成国 有权益的流失 。 根据台州市国有 资产经营公司对不良资产清理的 经验来看 ， 收回率可达到 20% 左 右。 最后 ， 土地资产流失严重 。 改 制时 ， 优惠处置土地资产的目的 是减少企业的经营成本 ， 土地出 让金的终极收益原则上是国有 的 。 实际上 ， 企业对土地优惠政策 2. 过度核销资产 。 由于企业管理 不够规范 ， 企业经营处于混乱状 态 。 在清产核资时 ， 经

37、常发现账实 不符 。 为加快改制速度 ， 往往随意 核销 ，造成国有资产损失 。 3.资产 变现缺乏透明度 。 明晰产权 、 妥善 安置职工是国企改革的两大主要 任务 。 在国有资产退出时 ， 考虑到 职工的再就业 ， 会鼓励内部职工 优先购买 ， 操作透明度相对较差 。 在内部职工采 用 投 标 方 式 时 ，串 标 、 压标行为时有发生 。 比如某企 业在改制时 ， 有一位职工事先以 5 万元好处费为条件串通其他投 天津经济 年第 期 （ 总第 期 ） 聚 焦 Focus 的理解和执行是有偏差的 。 部分 企业将低价取得的土地资产按市 值变现后 ， 分配给股东 ， 造成国有 土地资产的流失

38、 。 应该对改制企 业土地使用权的转让作适当制 约 ，防止土地资产的流失 。 改制土 地资产变现时 ， 要足额补交减免 的土地出让金 ， 要如数缴纳增值 税和所得税 。 六 、 上海国企改革对天津市 的启示 上要制定企业自己的标准 ， 如薪 酬、医疗 、养老等等 ，看文件 。 听报 告等也不以行政级别为标准 ，而是 根据需要为条件 ，使企业干部自觉 的与行政级别割断联系 。 （ 二 ） 深化 国 有 资产管理 体制 改革 积极推进天津地区国有资产 监管机构的建立和完善 ， 指导天 津市国有资产监管机构尽快实现 国有资产出资人的行为主体到 位 、 职责权限到位 、 责任主体到 位 ， 使天津市的

39、国有资产监管机 构经天津地方 人 民 政 府 授 权 ，真 正代表国家履 行 出 资 人 职 责 ，并 围绕当地经济社会发展战略目 标 ， 推进国有经济布局和结构的 调整 ， 推进国有企业的改革和发 展 ， 进一步提高国有资产的运行 质量和效益 。 （ 三 ）抓住 机遇 推进 外 资并 购 近年来 ， 上海作为与世界经 济沟通的桥梁 ， 其跨国并购在投 资流动中比重越来越大 ， 这为上 海经济的繁荣提供了机遇 。 天津 市也应加大与国外的交流与合 作 ， 以开放的战略眼光大力调整 所有制结构和产业结构 ， 扩大外 商投资领域 ， 促进境外资产与国 有企业的改组改造 ， 推动国有企 业与跨国公司的合作 ， 共同发展 。 为此 ， 政府有关方面应制定外商 收购和兼并国有企业 、