文山州易地扶贫搬迁中期评估报告(定稿)

1、文山州 十二五”易地扶贫搬迁规划自评估报告文山州发改委文山州扶贫办2013年10月前言：十二五”以来上级共安排我州易地扶贫搬迁项目96个，计划转移安置群众 4402户21120人，下达投资12976.5 万元，其中：中央资金 11696万元，地方资金 1280.5万元。 为不断总结易地扶贫搬迁工作经验，分析和查找项目建设存 在问题，有的放矢地提由整改措施和工作建议，切实推进文 山州 十二五”易地扶贫搬迁工作进程。根据云南省发改委、 云南省扶贫办关于开展易地扶贫搬迁十二五”规划中期评估工作的通知（云发改地区20131522号）文件精神， 文山州发改委、扶贫办精诚合作、密切配合，安排部署各县发改局

2、、扶贫办相关工作人员深入到各项目点，采取听汇报、查资料、看项目、访意见等形式从项目建设、资金使用、项 目成效等方面对 十二五”以来的易地扶贫搬迁项目进行综合 评估。经过认真的分析评估，我州认为：文山州易地扶贫搬 迁项目，得到了各级党委、政府的高度重视和业务部门的有 效指导，项目区群众参与项目建设积极高，项目管理规范， 项目建设推进有序。安置对象符合国家安置政策，安置方式 灵活、科学，项目建设措施有力，资金使用规范，项目建设 形成了 项目审核-项目公示-项目检查-项目验收”的建设体系，资料完整，档案健全，项目建设效果明显，基本达到了 搬得由、稳得住、能发展、可致富 ”的目标。一、基本情况（一）经

3、济社会发展及贫困现状文山州地处云南省东南部，东与广西壮族自治区为邻， 南与越南社会主义共和国接壤，西与红河州毗连，北与曲靖 市相连。国土总面积 31456平方公里，国境线长 438公里。 其中：山区、半山区占总土地面积的97%,岩溶地区占总土地面积的53.4%o全州辖7县1市（文山市、砚山县、西畴 县、麻栗坡县、马关县、丘北县、广南县、富宁县），102个乡镇，总人口 356.6万人，农业人口占91%,居住着汉、壮、 苗、彝、瑶、回、傣、白、蒙古、布依、修佬等 11种民族， 少数民族人口占总人口的 56.7% o是一个集边疆、民族、贫 困、山区、战区为一体的民族自治州。 2012年，文山州共完

4、成地区生产总值 478亿元，比2010年329.85亿元增44.9% ; 财政总收入 61.4亿元，比2010年37.88亿元增62.1 %,其 中地方公共财政收入 36.1亿元，比 2010年22.03亿元增 63.9%;农民人均纯收入 4643元，比2010年2806元增65.5%; 城镇居民人均可支配收入18884元，比2010年14609元增29.3% o根据国家统计局云南省调查总队、云南省统计局和云南省扶贫办2012年云南农村贫困监测结果，2012年，文山州农民人均村收入低于 2300元的贫困人口有60.73万人，低于 785元的深度贫困人口有 10万人。7县1市均为国家扶贫开发工作

5、重点县，文山州被国家化为滇桂黔石漠化”连片扶贫开发片区，将给予重点扶持。（二）易地扶贫搬迁需求情况目前，文山州有 4.2万户21.2876万人急需实施易地扶 贫搬迁。其中：文山市 1.02万人，砚山县 0.0959万人，西 畴县2.26万人，麻栗坡县 1.394万人，马关县 3.3477万人， 丘北县1.0848万人，广南县 6.1214万人，富宁县 5.9638万 人。（三）“十二五”规划情况为稳定解决文山州丧失生存条件贫困人口的温饱问题， 根据云南省发展和改革委员会、云南省扶贫办转发关于组 织开展国家易地扶贫搬迁十二五”规划编制工作文件的通知（云发改地区2010 1723号文件），依据中国

6、农村扶贫 开发纲要（2011-2020年）、云南省农村扶贫开发纲要 （2011 2020年）、云南省边远少数民族贫困地区特困群 体脱贫发展规划和文山州国民经济和社会发展第十二个 五年规划纲要等，文山州 7县1市认真开展调查研究，完 成了县级易地扶贫搬迁十二五”规划编制工作。在此基础上，编制了文山州易地扶贫搬迁十二五”规划。1 .目标十二五”期间规划搬迁2.62万户11.4969万人，分布在 全州7县1 （市）91乡镇349村民委员会759个自然村。年度搬迁计划为：2011年搬迁4028户18336人，2012 年搬迁6059户26671人，2013年搬迁6524户27294人，2014 年搬迁

7、5777户24593人，2015年搬迁3788户18075人。2 .建设规模(1)修建安居房 26176套1827978平方米。(2)完成住房附属设施 995524平方米。(3)基本农田建设：11.04万亩。(4)农田水利建设：修建三面光沟渠74千米。(5)通村水利设施(人畜饮水)580千米。(6)通村公路：新建改建 1029.72公里。(7)学校建设：新建校点 3200平方米。(8)村级卫生院建设 2580平方米。(9)村级公共设施建设：建科技文化室、公厕等 59369 平方米。3 .投资来源及筹措(1)投资来源规划资金由国家补助、地方政府、中央扶贫资金(支持产业发展)、整合中央其他项目资金

8、、群众自筹资金(不 含投工投劳折合资金)五块资金构成。(2)资金筹措规划总投资192644万元，申请国家易地扶贫搬迁专项 资金114969万元(人均补助1万元)，主要用于基础设施、 社会事业、住房建设补助等；地方政府投资12952万元；整合中央其他项目资金 13390万元；群众自筹资金51333万元。二、项目评估(一)前期工作评估文山州易地扶贫搬迁 十二五”规划由州发改委和州扶贫 办两部门结合文山州情，于 2010年10月编制，同年12月 由州政府审批同意实施。2011-2013年全州获上级批准实施的年度易地扶贫搬迁项目均在十二五”年度规划中，没有安排项目前期经费。（二）工程投资情况评估201

9、1-2013年，文山州共获上级批复实施易地扶贫搬迁 项目96个，其中：发改部门 29个，扶贫部门67个，上级 下达我州项目总投资 12976.5万元，其中中央资金 11696万 元，地方投资1280.5万元，计划搬迁安置群众 4402户21120 人。截止2013年10月我州完成投资18872万元，其中：中 央资金8838.9万元；省级资金 887万元，；州县资金 255.5 万元；整合资金 2396万元；群众自筹 6494.4万元。项目资 金按照云南省财政扶贫资金管理办法和云南省财政扶 贫资金报账制管理办法进行管理。项目资金由州财政划到 县，再由县级财政按照回补报账制管理划拨到乡财政所扶贫

10、专户，实行实行易地搬迁项目专帐核算，全部资金均用于搬 迁工作。（三）工程完成情况评估截止2013年10月，我州共完成安居房建设2948套307707平方米，完成基本农田建设6180.3亩，新建小水窖276个9176立方米，新建三面光沟渠 16公里，新建引水管 道170.5千米，新建、改扩建农村道路101.55公里，完成村内道路硬化44.55公里，新建沼气池 845 口、节柴灶54眼、 太阳能318套，架设通电线路 140.29公里。（四）建设管理情况评估1 .机构健全，管理到位。 在项目建设中，州、县（市） 高度重视易地扶贫搬迁工作，把易地扶贫搬迁作为有效解决 贫困群众脱贫致富的重要途径来抓，

11、各级成立了由政府领导 为组长，发改、扶贫、财政、审计等部门领导为成员的领导 小组，负责组织协调易地扶贫搬迁工作。发改、扶贫部门重 点指导乡镇做好实施方案的编制，落实计划的执行情况以及 实施进度的监督；财政部门重点做好资金报帐及资金的监督 管理工作；审计部门重点做好资金的审计监管。项目实施乡 镇成立实施小组，负责对工程的组织实施，物资采购，质量 监管以及协调服务等工作。项目村成立监督小组，人员由村 领导班子、老党员及部份群众代表组成，负责对工程进行监 督以及协调服务配合工作。在项目建设过程中，群众参与项 目建设与管理积极性高。2 .统规建房，方式灵活。 文山州各县（市）易地扶贫搬 迁安居房建设主

12、要采用两种方式进行，一是实行招标，统一 规划统一建设；二是统一规划，农户自建，乡镇统一调运物 资供应。3 .项目公开透明，监管有力。项目建设采用村内张贴公 告的方式，主要公告建设的内容、规模、标准、上级资金补 助以及群众筹资由劳情况。工程建设实行法人责任制和合同 管理制，部份项目实行招标制，没有实行监理制。4 .项目建设进度节奏合拍。 各县（市）组织开工及时、迅速、有序，从收到省级投资计划文件后，有序开展编写项 目可行性研究报告和项目实施方案、项目审核、结果上报等 工作，省级审定结束至开工，一般历时 30-45天，全州建设 工期平均在14个月左右，为跨年度搬迁入住。2011年度实施的项目已验收

13、，2012年度项目将在今年11月下旬验收， 2013年度项目在明年11月下旬验收。（五）后续产业扶持评估各县（市）高度重视安置区产业发展，在安居房、安置 区基础设施等建成结束后，充分利用国家补助资金扶持搬迁 群众因地制宜发展产业，积极开展农村实用技能培训，组织 劳务外由务工，提高搬迁群众收入。2011-2013年，国家投入的产业资金324.68万元，主要扶持群众发展养猪、养牛、 种植甘蔗、葡萄、油桃等，但受投入资金的限制，产业规模 都很小，群众增收效果不明显。十二五”期间，为搬迁群众开展了缝纫、电焊、建筑、烹饪等实用技术 9396人次的培 训，并向广东、福建、上海等沿海地区以及省内其他城市输

14、送2435人次农民工，劳务收入达 7305万元，劳务收入已成 为搬迁群众的重要经济来源。（六）项目效益评估一是易地扶贫解决贫困人口脱贫效果明显。2011-2012年全州解决了 28.2万贫困人口的温饱问题（2012年按国家 新的脱贫标准计算），其中通过易地扶贫解决了 9030人脱贫， 安置区群众基本实现 搬得由、稳得住、能发展、可致富 ”的 目标。二是易地扶贫改善贫困群众生产生活条件效果明显。项目实施后，项目区实现了搬迁户有一栋安居房、人均有 1亩 以上基本农田地目标，基本实现了通水、通电、通路、通电 话，广播电视电话覆盖率在 80%以上，并做到孩子能上学、 搬迁贫困群众有病能就医。 搬迁安置

15、区90%以上的搬迁群众 已基本解决了温饱问题，部分搬迁群众已经实现了小康，为 实现脱贫致富打下了坚实的基础。三是易地扶贫提高贫困群众自我发展能力效果明显。安置区基础设施和公益设施的改善，拓展了贫困农民生存发展 空间，加大了对安置区人流、物流、信息流的影响，为调整 农业产业结构、合理开发资源奠定了良好的基础。同时，在 扶贫搬迁实施过程中， 群众思想观念、市场意识、劳动技能、 文化素质都得到了较大提升，自我发展生产和市场经营能力 进一步提高。四是易地扶贫促进贫困群众观念转变效果明显。贫困群众搬迁到新的安置区后，不仅村容村貌得到了彻底改变， 而且等、靠、要”的思想和封闭保守、自给自足的小农意识 也逐

16、渐为开放进取、市场经济的竞争意识所取代，学科技，用科技，比致富”的风气越来越浓，学习先进的生产技术、 种 养殖技术和经商做生意，用新的技术知识发展产业已成为广 大贫困农户的自觉行动。五是易地扶贫改善生态环境和减灾防灾效果明显。易地扶贫搬迁项目实施前，群众房屋多数为土坯房，一旦遭遇暴 雨、洪涝灾害的侵袭，群众房屋极易倒塌，给贫困群众的生 命财产安全带来严重隐患。项目实施后，提高了群众抗灾减 灾能力，贫困群众远离了山体滑坡、泥石流、洪涝、冰冻等 自然灾害的威胁，生命财产安全得到有力保障。三、主要经验和存在的主要问题（一）主要做法1 .强化组织领导，注重责任落实。州、县（市）专门成立了易地扶贫开发领

17、导小组，高位强化易地扶贫搬迁组织领 导。按照 省级统筹指导、州市负总责、县乡抓落实、项目到 村、帮扶到户”的要求，项目实施县（市）、乡（镇）成立专 门工作机构，抽调工作人员进驻项目安置点具体负责项目的 管理、协调、指导，明确职责，落实责任。2 .强化精心组织，注重整体实效。一是政府引导，统筹 规划。根据易地扶贫搬迁规划，结合文山州经济社会发展的 相关规划，积极引导相关工程项目、整合有关支农资金共同 扶持安置区经济、社会发展。二是以人为本，群众自愿。充分尊重搬迁农户意愿，不搞强制搬迁，不搞形象工程，充分 调动群众自愿搬迁的积极性，豉励群众自力更生，积极投身 建设美丽家园。三是因地制宜，分类指导。

18、结合安置区的资 源特点和环境容量，因地制宜选择搬迁和安置方式，合理制 定实施方案，宜集中则集中安置，宜分散插花则分散插花安 置，不搞 刀切”。四是突生重点，稳步推进 。以解决居住 在全州自然环境特别恶劣地区深度贫困群众为重点，依据 十二五”易地扶贫搬迁规划，视资金筹措能力，有计划、有组织， 重点突生，稳步推进易地扶贫。五是重视发展，讲求实效。项目实施中，坚持生产与生活并重，重点加强必要的生产性 设施和必需的生活设施建设，因地制宜扶持产业发展，加强 技能培训，努力拓宽增收渠道，为搬迁群众实现自我发展打 好基础。3 .强化项目管理，注重廉洁扶贫。一是严把项目评审关。 根据省下达的年度易地扶贫搬迁项

19、目计划和资金计划，及时 组织县（市）进行项目规划、制定项目年度实施方案，由发 改、扶贫、财政、纪检等部门组成项目评审组，对各县（市） 的规划和方案从搬迁形式、安置点选址、项目布局 及建设内容等方面进行可行性论证，确保项目符合国家投资 方向。二是提高项目实施透明度。在项目实施中，各县（市） 把项目主要建设内容、项目投资总量以及资金来源等重要事 项在互联网以及项目建设地区进行公示，主动接受农民群众 和社会各界的监督，让广大农民享有充分的知情权、监督权 与管理权。三是强化资金管理，提高资金使用效率。在项目实施中，各县（市）严格执行云南省易地扶贫开发项目管 理暂行办法和云南省财政扶贫资金管理办法，在资

20、金管理上，实行财政回补报账制，强化封闭运行项目资金，专 款专用。四是实行廉政承诺制。 在实施易地扶贫搬迁中，把 廉政承诺贯穿整个项目实施过程，由乡（镇）向县（市）项 目主管单位承诺，县（市）项目主管单位再向州级主管单位 承诺，实行层层承诺，有力地促进了 廉洁扶贫”的贯穿落实。4 .强化督查验收，注重项目质量。 项目实施过程中，州、 县（市）党政领导对易地扶贫搬迁工作一直予以高度重视，-11 -经常听取有关情况汇报，分管领导经常到项目建设现场了解 情况，解决项目建设中由现的困难和问题，督查项目工程建 设进度和质量。州、县（市）发改委、扶贫办、财政局密切 协作，齐心合力抓好项目建设与管理等各方面的

21、工作，定期 或不定期地深入项目实施村进行现场督促指导工作，对项目 实行有效监管。期间，项目主管部门牵头组织由财政、纪检 监察等部门组成的项目检查组，定期开展中期督查，发现问 题，及时整改，确保项目建设质量。5 .强化建章立制，注重永续利用。一是在行政管理方面， 将安置点纳入所属乡（镇）人民政府辖区管理，及时组织村 民按照村民委员会组织法建立村民小组，健全和完善行 政组织和管理机构。 二是在基础设施管理方面，对基础设施 项目，如输电线路、电信、广电、道路、水利、教育、卫生 等，建立规章制度，强化管理意识，加大对基础设施的管理 力度，保护和维护好基础设施项目，使其发挥应有的功能和 作用。三是在生产

22、生活管理方面， 要求各县（市）主管部门, 认真组织和动员群众发展生产，对安置移民进行农村实用技 术培训和劳动力转移技能培训；制定村规民约，维护移民生 产生活正常秩序；组织移民开展丰富多彩的文体活动，促进 精神文明、物质文明、政治文明、生态文明共同发展。（二）存在的主要问题1 .搬迁需求量大，实现全州 十二五”易地扶贫搬迁规划 任务形势严峻。 国家在 十二五”规划中明确提由： 十二五 期间力争搬迁240万人，中央易地扶贫搬迁投资人均补助标准不超过6000元。云南省结合国家 十二五”易地扶贫搬迁规 划，提由在 十二五”期间力争完成40万人的搬迁任务，其中， 中央预算内投资安排搬迁 25万人，财政扶

23、贫专项资金安排 搬迁15万人。文山州 十二五”规划由于采取自下而上的方式 进行规划，提由了搬迁11.5万人，申请国家易地扶贫搬迁专 项资金11.5亿元（人均补助1万元），年平均搬迁2.3万人 的目标。从目前现状看，由于地方各级财政扶持资金不足， 项目只能靠中央财政补助资金扶持实施，而每年文山州争取 到国家和省级财政实施易地扶贫搬迁指标只在6000人左右，远远满足不了实际需要，我州提由的十二五”易地搬迁规划任务也难以完成。2 .易地扶贫搬迁无土地征收专项资金，安置区土地调整 难度大。近年来，全州易地扶贫搬迁安置点基本上都是采取 小规模集中安置，安置点建设用地主要靠政府无偿划拨荒山 荒地和引导安置

24、户自行换地调剂。但随着新一轮土地承包制 度启动和林权制度改革后，各乡（镇）基本没有预留公共土 地，土地资源紧缺，政府调控能力减弱。集中安置点用地靠 从农民手中流转出土地， 靠无偿调由土地，群众接受程度难。 加之州县财政困难，易地扶贫搬迁项目又无土地征收补助资 金，致使调整集中安置区建房用地的难度加大。3 .国家补助标准低，群众自筹负担重。按照国家易地扶贫搬迁补助标准人均 5000元（今年提高到6000元）计算， 每户平均补助在1.5-2.5万元，除去水、电、路建设和基本农 田改造、科技培训资金，农户在住房建设方面就只能补助1.6 万元左右。而农户建房每户需 5万元左右，加之建筑材料和 人工工资

25、等还在持续上涨，群众自筹负担较重，贫困农户大 多拿不由自筹资金，导致真正的扶贫搬迁对象不能搬迁。4 .产业发展后劲不足，群众增收渠道狭窄。由于易地扶贫项目补助标准较低，在项目实施过程中，国家补助资金主 要用于安居房的建设上，没有足够的资金用于安排产业发 展，受资金投入限制，搬迁群众的产业发展滞后，大部分搬 迁群众经济收入渠道不多，除居住条件改善外，经济状况没 有得到根本改变。少数搬迁群众，还因建房投入后变得更加 贫困。5 .项目建设督促指导难。由于各级都没有专门安排易地扶贫搬迁工作经费，加之易地安置点点多面广，一定程度上 给项目主管部门对实施项目的指导、检查督促带来一定困 难。四、自评结论及下

26、一步工作的意见和建议（一）自评结论全州易地扶贫搬迁项目得到了各级党委、政府的高度重 视和业务部门的有效指导，项目区群众参与项目建设积极 高，项目建设推进有序，安置对象符合国家安置政策，安置 方式灵活、科学，项目建设措施有力，资金使用规范，资料 完整，档案健全，项目建设效果明显，基本达到了搬得由、稳得住、能发展、可致富”的目标。（二）下步打算一是继续加大资金整合力度，努力减轻群众负担。按照统一规划，集中投入，渠道不乱，用途不变，各尽其责，各 记其功”的原则，努力整合发改、扶贫、财政、农、林、水及 国土整治、农网改造资金参与项目建设，尽量将更多的易地 搬迁项目资金用于补助群众的安居房建设，以切实减

27、轻群众 的负担。二是积极发展产业建设和引导进行劳务输生，努力拓宽 群众增收渠道。对易地搬迁群众，积极争取产业资金投入， 按照农林牧结合和集约化经营的思想，扶持搬迁群众开展种 养殖业建设，加大各种务工技能培训，积极引导外生务工创 收，努力拓宽搬迁群众增收渠道。三是引导中介组织进入审计市场，协助审计部门履行政 府职能，确保项目审计的及时性，不断规范和完善项目验收 的痕迹管理。（三）建议一是增加年度易地搬迁指标。 目前，文山州需实施易地 搬迁人口还有4.2万户21.2876万人，近年来省级安排我州 实施易地扶贫搬迁年度指标仅 6000人左右，难以满足文山 州易地扶贫开发需要。二是提高易地扶贫搬迁补助

28、标准。由于易地扶贫开发搬迁对象居住环境条件恶劣，经济能力弱，现执行的人均补助 6000元建设标准明显偏低。 建议参照物价上涨因素， 逐年提 高补助标准，以确保易地搬迁的顺利实施。建议每年以20%的递增速度安排易地扶贫搬迁项目建设资金，尽量减少群众 自筹资金负担。三是安排专项产业扶持发展资金。国家和省在安排下达易地扶贫开发搬迁安置项目时，建议配套安排产业发展扶持 资金，加大安置点产业扶贫力度，增强经济发展后劲，增加 搬迁群众经济收入。只有这样，才能实现一年建设，两年搬 迁，三年稳定，四年发展致富的搬得由、稳得住、能发展、可致富”的易地扶贫搬迁目标。四是安排项目管理经费。 建议安排5%的项目管理工

29、作 经费，以便有效开展易地扶贫搬迁项目的前期工作，审查论 证及组织实施、检查指导等。附：1.文山州易地扶贫搬迁典型案例（2例）2.文山州易地扶贫搬迁十二五”规划中期评估表-20 -案例一广南县有效破解易地搬迁三难”问题广南县是国家扶贫工作重点县， 贫困面大、贫困程度深， 加之实行林权制度改革和实施打工经济后，易地搬迁由现生地协调难、资金筹措难、投工投劳难”的问题，广南县积极采 取措施，破解 三难”问题，保证易地搬迁项目顺利实施。一是破解土地协调难问题。从农村实行土地家庭联产承 包责任制后，土地成了群众的生产生活依靠，对自己的承包 地倍加珍惜， 寸土地一寸金”的思想牢牢埋在心中，宁愿 让土地闲置

30、也不愿转让，造成易地搬迁土地问题难以落实。 为此，广南县深入实际，做好搬迁群众思想工作，动员群众 积极主动做好土地协调工作，由群众之间自行协商解决，能 兑换则兑换、能转让则转让。同时，选择无地质灾害影响便 于生产生活的荒山、荒坡等非宜农宜粮地带进行搬迁安置， 守住了耕地红线，保证了搬迁工程项目建设用地。二是破解资金筹措难问题。随着改革开放政策的不断深 入和农村惠农措施的落实，农村的生产生活条件有了明显改 善，农民收入有了提高，但增产不增收现象依然存在，农产 品价格和工业产品价格之间的剪刀差”依然存在，农民扣除了生产生活支由后没有更多的资金投入到项目建设中。尽管 我们坚持集中力量、整合资金原则，

31、积极动员全社会参与扶 贫，努力形成大扶贫格局，但收效不大。在国家补助不变、 市场物价上涨的情况下，资金投入严重不足，建成亮点、示 范点的难度越来越大。今年以来，广南县扶贫办在积极争取 国家易地扶贫搬迁工程项目资金以外，加强同涉农部门的沟 通与协调，积极整合住建部门危旧房改造资金、国土部门地 质灾害补助资金等，增加了项目资金投入，确保扶贫开发效 果。三是破解投工投劳难问题。随着打工经济的增长，外由 打工浪潮一年比一年高，尤其是边远贫困村寨更为突生，举 家外由打工比比皆是，由此带来的留守老人、 留守儿童或 空 巢”现象越来越严重。在易地扶贫搬迁项目建设中， 很多项目 由于国家投入有限，需要群众投工投劳。外由打工热