公共管理基础知识点

1、页眉内容页脚内容第一章1.管理的定义及其基本含义（管管理就是人们在一定环境和条件下，为了有效地动员和运用各种资源从而达成组织目标而进行的计划。理者为主体）基本含义：1.管理是由管理者引导的活动。2.管理是在一定环境条件下进行的。（管理的环境条件即指管理者面临的内部和外部环境条件。外部环境条件主要指管理者所在组织所面对的自然环境和社会环境。）3.管理是为了实现组织目标。4.管理者需要有效地动员和配置资源。5.管理具有基本的职能。6.管理是一种社会实践活动。2.管理的基本含义决定着管理具有两重性，即自然属性和社会属性。3. 管理的职能是管理者在管理过程中的各项基本活动及其功能。4. 最早系统分析管

2、理职能的是法国管理学家亨利法约尔，计划、组织、指挥、协调和控制“五职能说”。从我国的管理实践，尤其是公共管理的实践来看，分为计划、组织、领导和控制。（1）计划职能就是管理过程中的预先筹划和安排的职能。具体而言，计划职能就是明确管理的总体目标和分支目标，并围绕这些目标对未来或行动的具体行动任务、行动路线、行动方式、行动规则等方案进行规划、选择、筹谋的活动。是首要职能和逻辑起点。有预先性、预测性、评价性、选择性、调整性的主要特点。（2）组织职能是管理者按照组织的特点和原则，通过组织设计，构建有效的组织结构，合理配置各种资源并使之有效运行，以实现组织目标的活动。（3）领导职能就是管理者按照组织目标和

3、任务，运用管理权力，主导和影响被管理者，使之为了组织目标的实现而贡献力量和积极行动的活动。主要特点：权威性，主导性，决断性，公正性，协调性，规范性 。（4）控制职能是管理者按照组织目标和计划的要求，对组织运行状况进行检查、监督和调节的活动。控制职能包括实施标准的确定、实际状况与偏差的测定和纠偏措施与对策的制定和实施等步骤。特点：监测行，修正性。控制职能是管理过程中的监视器和调节器，也是不同阶段的链接点。5. 管理学是探索管理者在一定环境条件下，为了有效地动员和运用资源以实现组织目标而进行的计划、 组织、领导和控制等活动及其规律的科学。管理学是兼具科学性和艺术性的活动。管理领域有自己独特的范畴和

4、普遍原理，并形成了独特的知识体系,因而属于科学领域。人们根据具体情况及环境条件，用富于创造性的灵活方式将管理知识运用于实践，则 是一种艺术。管理科学是对管理活动的一种清晰的逻辑描述，而管理艺术则是原理逻辑和数学领域；管理 科学描述的是常规性原理，而管理艺术面临的是随机性问题；管理科学是体系化知识，而管理艺术是灵活的实践，二者相互依存，相辅相成。（管理学学科特征：交叉学科，应用学科，发展学科）Tip :管理理论的演进：古典管理理论阶段-行为科学阶段-现代管理理论阶段6. 古典管理理论阶段 的管理学注重管理的 科学性、精确性、法理性和纪律性，把管理的对象看作是被动的受支配者和经济理性人，是机器的附

5、属物，而较少注意人的全面特性及其对管理的影响。（1）科学管理学派Tip:1911年 泰罗 科学管理原理管理科学正式产生的标志科学管理之父简答题：泰罗科学管理理论主要内容 包括：第一，科学管理的中心问题是提高效率 。第二，为工作挑选一 流的人员。第三，实行标准化管理。第四，实行刺激性的计件工资制。第五，劳资双方为提高劳动生产率 共同合作。第六，实行计划职能与执行职能的分离。第七，使管理职能细化，在此基础上实行“职能工长制”。第八，实行组织控制的例外原则。（2）组织管理学派Tip :亨利法约尔马克思韦伯代表人物法约尔的组织管理理论集中体现在他与1916年工业管理和一般管理主要内容包括：第一，管理的

6、基本职能。一般来说，包含计划、组织、指挥、协调和控制5项基本职能。第二，管理的一般原则。法约尔提出了管理的14项一般原则，即：管理分工原则；权力与责任联系原则；确立和遵守纪律原则；命令的统一性原则；指挥和领导的统一性原则；个人利益服从整体利益原则；公平 支付报酬原则；权力适度集中原则；管理划分等级系列原则；秩序原则；公平管理原则；保持组织成员稳定原则；首创精神原则；团结协作原则。韦伯研究主要集中在行政管理方面，主要思想和理论集中体现在社会和经济组织的理论他把人类社会的权威分为 传统型、魅力型和法理型权威 三种。其关于组织的研究和主张，主要是根据法理 型权威进行的，并据此确定了 现代行政体系的基

7、本原则：第一，提出理性化的基本原则和观念。第二，管理组织必须按科层制设立，即按照明确的分工和自上而下的层级系统来构建管理组织。第三，按照法理性 认同原则进行组织的权利管理。第四，管理遵循对事不对人原则 。第五，行政官员由委任产生，领取固定薪金，其升迁由上级决定。7. 行为科学阶段：所谓管理的行为科学，就是对管理过程中人的行为以及这些行为产生的原因进行分析研究，以求全面、完整地把握人的本性，并且在此基础上实现管理的目的。Tip :行为科学产生于 对人的本性的关注，始于1924至1932年 梅奥等人的 霍桑实验 奠定管理行为科学基础构成管理中的人际关系学说霍桑实验的结论：第一，工人是社会人而不仅仅

8、是经济人。第二，在组织中存在着非正式组织。第三，新型的领导在于提高工人的满足度，从而激发工人的劳动积极性。管理过程中人的行为研究：（1）人的需求、动机和激励问题马斯洛需求层次理论 人类动机的理论、激励与个人人的动机是由需求决定的，由低到高划分为五个层次，即生理的需求、安全的需求、社交的需求、尊重的需求和自我实现的需求。人们在满足了低层次的需求后，就会追求更高层次的需求。因此，在管理中，只有从满足不同的需求入手，才能激励被管理者的积极性。赫茨伯格双因素激励理论 工作的推力、工作与人性影响人的积极性的因素两大类：保健因素和激励因素在管理过程中，保健因素起着保证和维持原有状况的作用，能够预防组织成员

9、的不满，但不激发积极性。要激发组织成员的积极性，必须采用激励因素。（2）管理中的人性问题代表：麦格雷戈“ X理论-Y理论”和阿基里斯的“不成熟 -成熟理论”麦格雷戈企业的人事方面X理论是管理人员往往把工人的本性设定为不诚实、不负责、懒惰、愚蠢等Y理论是对被管理者的看法以及由此主张的管理方法阿基里斯个性与组织组织中的人性是发展的，会经历一个从不成熟到成熟的过程。（3）人际关系问题巴纳德动态平衡代表在重视正式组织的同时，更要重视非正式组织的作用，确保组织成员的贡献与自我满足的平衡。8. 行为科学阶段的管理理论的特点：强调对人性的全面关注；重视非正式组织；主张在管理方式上由规则的重要性；在强调非正式

10、组织的同时有忽视正式组织的倾向，过分强调人际关系和人的心理需要的满足而忽视了对专业和职位角色的要求。监督制裁转向人性激发，由专断转向民主。它过分偏重对组织中人的行为的研究，忽视了组织的结构及其 制度、9. 现代管理学理论：孔茨进一步把管理学划分为11个学派。（1 ）以孔茨等为代表的管理过程学派又称管理职能学派（2）以麦格雷戈等为代表的人性行为学派（3）以巴纳德等为代表的社会系统学派(4)(7)以卡斯特等为代表的系统管理学派（吸收系统理论的观点，运用计算机和运筹学等方面只是形成的学派）（5）以西蒙等为代表的决策理论学派 （6 ）以德鲁克等为代表的经验学派 以卢丹斯等为代表的权变理论学派（权变关系

11、就是管理方法技术与管理条件环境之间的两个以上变量的函数关系）（8）以马克兰特等为代表的管理科学学派（9）以明茨伯格等为代表的经理角色学派（10）以特里斯特等为代表的社会一技术学派（11）以布里奇等为代表的经营管理学派10. 管理理论的演进发展具有以下特点：（1）管理学的发展是从对管理中经纪人、机械人的设定到对管理中社会人设定的过程。（2）管理学的发展是从管理过程的单个因素、单个过程和单个侧面的研究到全面 系统研究的过程。（3）管理学的发展是从以定性分析为主到定性分析与定量分析结合的过程。（4）管理学的发展是从学派分化到兼容并包、相互借鉴、吸收融合的过程。从管理是否具有科学性角度，可将现代社会的

12、管理划分为科学管理和非科学管理；根据对管理过程不同环 节的重视和运用，可将管理活动划分为目标管理、过程管理和结果管理；根据管理者对被管理者的态度， 可将管理活动划分为人本管理和非人本管理；根据管理的不同层次，可将管理活动划分为宏观管理和微观 管理；根据公共领域和非公共领域，可将管理活动划分为公共管理和企业管理。11. 行政是国家权力机关的执行机关行使国家权力，依法管理国家事务、 社会公共事务和行政机关内部事务的活动。简洁地说，行政是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动。特点：执行性、政治性和权威性、（管理性）。对行政概念的界定有如下四种角度和观点：第一，从小政府（即行政部门）的角度将行政看做

13、政府组织中的行政部门的业务活动（魏劳毕）第二，从国家职能的角度将行政视为国家意志的执行，是推行政府职能的活动（古德诺）第三，从管理学的角度将行政定义为通过运用组织、领导、计划、协调、控制等手段，有效地处理公务和政务的活动（怀特）第四，从公共政策的角度，将行政理解为制定和执行政策的活动（戈德特纳）Tip :威尔逊和古德诺最早论述政治和行政的区别，从政治与行政分离的角度来解释行政"政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”政治的实质是阶级之间的关系，其核心是国家政权，而行政正是以国家政权为后盾、以维护和巩固国家政 权为根本任务的。政治主导行政，行政从属政治。12. 比较中国和西方国家的

14、政治制度，概述行政与立法、司法的区别：西方资产阶级政治学理论从“三权分立”的角度来解释行政，把国家权力体系分为立法权、司法全和 行政权，并分别由议会、法院和政府“独立”行使，因此，认为行政就是与立法、司法并立的“三权”之 一。“三权分立”的国家权力结构形式实质上是资产阶级国家的政权组织形式。（2）我国实行的是人民代表大会制的政权组织形式。在这种形式下，国家权力结构形式表现为：全国人 民代表大会是国家的最高权力机关，行使立法权；国务院和地方各级人民政府行使行政权；审判机关和检 察机关行使司法权。但我国的国家行政机关、审判机关和检察机关都由人民代表大会产生，并对其负责、 接受其监督。因此，在尊重国

15、家权力的统一性、不可分割性的前提下，立法、司法、行政是国家权力的三 大系统，行政是有别于立法和司法的一种国家权力，行政活动也有别于立法活动和司法活动。13. 行政学是一门研究国家行政机关依法有效地管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的学科，简言之，行政学是系统地研究行政现象及其活动规律的科学。（1）行政的主体是国家权力机关的执行机构，即国家行政机关。（2）行政的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务。（3）行政活动的根本原则是依法管理。（4）行政学的主要任务和根本目的就在于探讨和发现行政活动的规律性。行政学研究的主要内容 P17行政学的学科性质：（1）政治性与社会性的统一（2）

16、理论性与实践性的统一（3）综合性与独立性的统一（4）实政性与规范性的统一。行政学研究方法演变过程：从演绎研究到归纳研究；从静态研究到动态研究； 从单学科研究到跨学科研究。14. 行政学在西方兴起的历史原因可归结为以下几个方面：（1）行政国家的出现。它以在法制基础上行政机关规模的扩大、行政人员队伍的增长和公共事务管理职能的发展为标志。（2）文官制度改革运动的发展。（废除政党分赃制，建立“中立的”功绩制）（3）多种学科的形成和发展（4）专业教育和职业教育的发展。15. 西方行政学产生于美国，它的兴起是以1887年威尔逊发表公共行政研究为标志。行政理论3个发展阶段：（1）形成阶段一一传统管理时期。（

17、大致18871930）。在这一阶段，行政学的产生与形成受到工商企业管理科学的重大影响，它的许多原则、原理都是从那里借用或移植过来的。因此，行政学在这个时期又被称为传统管理时期。（1887年 威尔逊公共行政研究1900年 古德诺 政治与行政1912年泰罗科学管理原理1926年怀特公共行政研究导论和魏劳毕公共行政原理）（2）成长阶段一一科学管理时期。（大致19301960）。在这一阶段，行政学收到梅奥、巴纳德、马斯洛、麦克勒戈等人行为科学理论和主张的重大影响，因此，行政学在这个时期又被成为科学管理时期。（梅奥 霍桑实验；巴纳德 动态平衡理论；西蒙 决策理论；麦格雷戈 X-Y理论；马斯洛 人的需要层

18、次理（3）科学化阶段一一现代化管理时期 因此，（布坎南论）。（大致I960 今）。在这一阶段，行政学受到系统理论的重大影响, 行政学在这个时期又被称为现代化管理时期。公共选择学派经济人假设）科斯新制度经济学派（1）将公共管理等同于公共行政，常见于日常公共管理活动中，也来自（2）把公共管理当作公共行政的一个分支科学，认为公共管理是关16. 对公共管理的三种不同理解：于坚持传统的公共行政途径的学者们。于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源配置、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总看法。（3）将公共管理看作一种不同于传统公共行政和政策分析的一种新的

19、科学框架。公共管理以 公共利益 实现为基本目标，以 公共服务的承担 作为基本内容。17. 公共管理是一个研究公共管理活动和公共管理实践的学科，是一门综合地应用各种科学知识和方法， 来研究公共组织的和公共管理过程及其规律性的学科。特征：（1 ）研究对象与范围（把研究对象扩大到其他政府机关（立法和司法机关）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共方面）（2）跨学科和综合性特点（传统行政学主要建立在政治学基础上，将官僚体制理论和政治一行政二分法作为其理论基础；公共 管理充分吸收了当代各门学科的理论和方法，特别是更多地依赖于经济学的理论和方法，并日益与工商管 理学相融合）（3）研究焦点（4）其他焦点（

20、5）研究方法（案例分析成为公共管理的一种核心研究方法）（6）实践基础。P22公共管理的基本特点：（1）公共管理以公共利益的实现为目标。（2）公共管理以公共组织为依托。（3）公共管理过程是公共权力的运用过程。（4）公共管理具有独占性。（5）公共管理必须接受公众监督。特别是政府组织的结构、决策、沟通、协调、监控、评估等）； 以促进政府及其他公共组织公共管理理论研究对象： 公共管理理论要研究作为公共事物管理主体的公共组织，功能及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节（如组织、研究如何应用人类所创造的各种科学知识及方法来解决公共事物的管理问题， 更有效地提供公共物品。方法或观点。首先，公共管1

21、8.公共管理是一个跨学科、综合性的研究领域，它可以有不同的研究途径、 理可以利用不同的社会科学学科的框架来加以研究，在西方（美国）公共管理的发展中，形成较有影响的学科途径有管理学途径、政治学途径、法学途径和经济学途径。其次，可以从某些社会科学的理论、假设或模型出发来研究公共管理过程。经济学研究是公共管理研究的重要途径。最有影响的是 公共选择理论和新制度学派。公共管理的基本研究方法有：系统分析（包括整体分析、环境分析、结构分析、层次分析、相关分析等），比较分析，实验分析，案例分析。第二章1.1873年英国哲学家斯宾塞将“组织”一词引入社会科学领域现代组织理论的奠基人巴纳德给组织所下的定义：一个有

22、意识地协调两人或两人以上活动与力量的系统。卡斯特和罗森茨韦克 认为：组织是（1）有目标的（2）心理系统（3）技术系统（4）有结构的活力整体。 西蒙认为：任何一个组织，其实质是一个人类群体当中的信息沟 通和相互关系的复杂模式。组织有一定的共性，第一，组织是人们在相互交往中形成的一定行为关系的集 合；第二，组织有着某种特定的目标；第三，组织有一定的结构和行为方式；第四，组织有其内在的精神 意识，是有意养成的，最终系统化为组织文化； 第五，组织是一个开放系统， 随组织环境的变化有机发展。 综上，组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定的目标而按一定的方

23、式联合起来的有机整体。组织的活动和结构是为了实现组织目标；组织战略是实现组织目标的基本手段；组织与管理具有密切相关性，组织作为管理的载体和基本途径，对于管理具有基础性和工具性的意义。根据组织目标对组织形态进行分类是由布劳和斯科特 提出的，把组织分为四类： 互益组织，包括政党、宗教、工会、俱乐部； 工商组织，包括工业企业、银行、商会；服务组织，包括医院、学校、社会机构；公益组织，包括政府、研究组织、消防队。2. 公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。（包括政府组织和第三部门组织）组织构成的十二个要素：人员，目标（公共目标和非公共目标），职能，机构，职位，职权，权责，规

24、章制度，团体意识，组织设计，支持硬件，技术和信息。行政组织的基本构成要素为：组织目标、职能范围、机构设置、权责体系、职位设置、人员构成、运行程序、规章制度。3. 组织目标的一致性： 组织是特定社会群体为了实现特定的共同目标而组合起来的，因此共同的目标是 组织的基础和第一要素。组织的共同目标使得组织目标具有一致性的特点，这种一致性主要体现在：目标 价值的一致性；层级目标的一致性；阶段目标的一致性。4. 公共组织的三种主要分类：（1）按财务一一会计标准分类；总体上，公共组织大体可分为六种类型：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织和基金会。（2）按公权力标准分类，三种类型：强制型公

25、共组织， 主要指政府部门。主要特点之一是根据宪法和法律的授权，依靠公共权力对公共事物实行强制性管理。它对某一事物的裁决，有关组织和个人必须遵从， 否则将受到惩罚。 半强制型公共组织 （各种行业协会），实施管理更多依靠市场手段而不是行政手段，他 们的管理行为对当事人有一定的强制性，要求当事人遵守。但这类公共组织的强制性在一定程度上是可对 抗的，当事人也可拒绝裁决。 非强制型公共组织，最大特点是非强制性和服务性，其中多数是非营利的组 织。（3）按权威与等级结构标准分类，古典模型，官僚模型，第三部门行政模型美国的古利克和厄威克行政管理科学论文集（P OSDCOR七职能说计划、组织、人事、指挥、协调、

26、报告和预算）5. 三种模型：（1）古典模型建立在行政管理等古典组织理论的基础上，美国的古利克和厄威克 行政管理科学论文集提出古典模型8项标准：使人员适应组织结构；承认一个高层经理为权威的来源；坚持统一指挥；使用专 业人员和一般工作人员；按照目的、方法和领域进行部门划分；授权并使用例外原则；要使职责和职权相 称；考虑适当的控制幅度。 古典模型的特点：第一，组织具有四个基础，目标、过程、顾客、领域；第二， 对每个组织而言，上述基础必有一个被赋予优先地位；第三，行政部门在最高层次上按主要目标组建；第 四，任何上级仅能有效监督数量有限的直接下属；第五，行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或 委员会

27、这样的多成员机构。第六，垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。（2） 官僚模型：由马克斯韦伯创立，特点：第一，基于职能专业化的劳动分工；第二，有明确的职权 等级制；第三，有与任职者和职责相关的规章制度；第四，有处理工作的程序系统；第五，人与人之间关系的非人格化（对事不对人）；第六，雇员的选择和提升以其技术能力为基础。（3）第三部门行政模型，特点：第一，公共事务往往由多人的董事会或委员会进行管理；第二，在，很 多方面政府成为“代理人政府”，许多政府工作通过合同委托给第三部门完成，官员用不上等级权力；第 三，政府不可能轻而易举地监督组织之外的代理商，除非顺还了该项目和所服务的公众利益，政府不能随意

28、利用等级命令取消合同；第四，行政组织不是孤立地处理公共事务。6. 管理层次和管理幅度是研究公共组织结构的两个重要概念。结构实际上可理解为各种构成因素的联系方 式。管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。管理幅度是指一名管理者或一个组织有效管理的下级 人员或单位、部门的数目，是衡量管理工作复杂性的重要标志。 Tip :管理层次和管理幅度在一定规模的组织内呈反比例关系，“扁形结构”，优点：信息传递迅速，不失真，决策执行时间短，下级有较大的自主 决策、执行面广，灵活，但组织松散，集体行动难度较大。层次越多，幅度越小，“尖形结构”，优点：权力集中，分工明确，便于统一行动，但信息传递途径长，信 息失真

29、，决策走样执行，阻碍下级积极性和主动性，工作缺乏灵活性。权，层次越小，幅度越大，（1）直线结构（单一垂直领导）（军队），优点：信息传递途径单一，传递速度且由于各职位工作程序固定，容易导致僵化。（2）职能结构（水平分工，分别7. 公共组织的结构形式： 快；缺点：基层自主性小， 对下级实施领导），优点：拓展了各层管理事物的范围，适宜于相对较复杂的管理；缺点：政出多门，执 行混乱。（3）直线-职能结构（既有垂直领导关系又有水平领导关系），优点：克服政出多门，有助于决策科学化、民主化；缺点：垂直领导可能排斥水平领导。（4）矩阵结构（以完成某项工作为核心，从有关部（各门抽调人员组成临时机构来履行工作任务

30、的结构，垂直领导与水平领导并重）特点：即保持组织成员构成 的稳定性，又有助于充分发挥组织成员的综合优势，组织效率相对较高。更加灵活，适应能力更强。种工作领导协调小组及其办公室）。Tip :旁系组织，经济学会，行政学会，高校的学术委员会。8. 政府组织的结构：（1 ）纵向结构，也称层次结构，反映行政组织内若干层次中特别是上下层次之间的领导与服从关系。有 宏观和微观之分。宏观上的纵向结构是指各级行政组织间的层级关系，我国的行政组织可分为中央行政组 织和地方行政组织两大层次。中央层次即指中央人民政府一级，地方行政组织层次划分有三种类型：一， 两级制。二，三级制。三，四级制。在地方行政组织中，设有特别

31、行政区一级。微观上的纵向结构是指行 政组织内部的工作层次关系，如国务院各部委下设的司局级、处级和科级层次，省（自治区、直辖市）人 民政府的厅局下设处级、科级等层次。（2）横向结构，又称分部结构，反映同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。 Tip :我国的行政管理部门按职能分为业务部门和辅助部门。Tip结合其他方式进行分部：按地区划分、按服务对象划分、按行业与产品类型划分。在我国，行政组织中的横向结构服从于纵向结构。9. 行政组织体制类型划分：根据行政组织中 最高决策权所属人数 可分为首长制和委员制；根据行政组织构成单位的功能和性质 可分为层级制和职能制；根据行政权力的使用

32、特点 可分为集权制和分权制；根据行政组织中同一层级各部门所受的指挥和控制可分为完整制和分离制。首长制与委员制，首长制（美国）又称一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制， 优点：权力集中，责任明确，指挥灵活有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务, 缺点：由于行政决策大权由首长一人独揽，容易导致滥用权力、独断专行、压制民主、营私舞弊而无人牵 制监督。而且首长个人在精力、体力、知识、智慧、才能等方面的局限，不利于对行政事务的周密考察和 恰当处理。（五届人大五次会议规定我国实行首长制，1982年宪法确认）委员制（瑞士）又称合议制，是指行政组织的法定

33、最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的 组织体制。优点：能够集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全，委员相互牵制，有利于权力监督。 缺点是：责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间相互协调不易，力量难以集中，决策迟缓，容易 泄露决策机密。（委员会规模一般在 5-7人，大的不超过17人）10. 层级制与职能制层级制又称分级制，指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上 至下逐层缩小的组织体制。职能制又称分职制，指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务 内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。11. 集权制与分权制

34、集权制是指行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，须依靠上级机关的指令办事的组织体 制。优点：政令统一，可在行政组织系统内实行一致标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾；缺点是： 层级节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能因地制宜及时处理行政事务，机关及个 人容易导致独裁和长官意志。分权制是指下级组织在其管辖的范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。优点：各级行政组织能够因地制宜发挥自己的特长处理事务，各层级有自己的权力和责任， 容易激发行政人员的工作积极性,防止上级组织和个人的独断专行。缺点：权力过于分散，上级组织的目标、意图难以实现，上级反受下级 牵制，下

35、级组织机关彼此分离，中央无力调控，容易形成地方势力，相互冲突，发生纠纷，造成组织的分裂。Tip :合理的行政组织体制，就是结合集权制和分权制优势的体制。12. 完整制和分离制完整制又称集约制或一元统属制，是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或以为行政首长指挥、监督的组织体制。优点：权责集中分明，组织结构简单统一，机构之间分工合作好，有利于领导机构的全 局统筹和行政命令的贯彻执行，并能人尽其用，发挥专业优势，缺点：行政首长权力过分集中，属下单位 缺乏自主性，容易因循守旧。分离制又称独立制或多元统属制，是指同一层级的各机关，受两个以上的机构或行政首长的指挥、监督的 组织体制。优点：行政机关独

36、立性大，措施灵活，通过发挥专业部门的优势，对某些局部事务能够采取有 力的措施。缺点：机构间协调合作有一定的难度，个别部门的独自行动可能造成整个行政组织的工作混乱,降低效率。Tip :中国实行完整制，美国实行分离制。13. 公共组织环境是公共组织身外所有能够直接或间接对组织存在与发展产生影响的因素的总和。.公共组织生态环境包括三个方面：微观环境、中介环境和宏观环境。微观环境是指组织系统本身；宏观环境是组 织运行的外部环境；由于公共组织并非在任何情况下都是直接与外部环境因素发生关系，因此，那些方便组织与环境联系的环节因素就构成中介环境。Tip : 1947年，美国 约翰高斯 对行政生态学进行了研究

37、1957年，美国 里格斯取得了重大进展，区分三种主要行政生态模型：农业社会（融合）型、过渡社会（棱柱）型、工业社会（衍射）型 。14. 按照现代组织理论，组织环境可分为一般环境和具体环境。一般环境影响社会中一切组织，具体环境直接影响个别组织。完整的公共组织环境结构应至少包括以下子系统环境：政治环境、经济环境、文化环境、科技环境、人力环境、教育环境、法制环境、资源环境、社会环境。15. 组织环境的基本构成因素：在公共组织的一般环境中，政治环境、经济环境、文化环境、技术环境和舆论环境是最重要的环境构成因素。（1 ）政治环境，基本要素主要包括政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政治制度、公共政策

38、等 方面。政治环境对公共组织的影响主要表现在以下6个方面：第一，政治体制确定了公共组织在社会政治生活中的地位和作用；第二，政治权力划分赋予公共组织或多或少的影响力和约束性；第三，国家结构形式决定了各类公共组织的活动范围；第四，政府机构的设立意味着行政组织拥有超越其他公共组织的权力；第五,政党制度使部分公共组织能够以强有力的集体行动参与公共决策；第六，公共政策是组织政治活动的结果，也是公共组织施加影响的工具。（2 ）经济环境，基本要素主要包括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构等方面。经济环境对公共组织的影响主要表现在以下4个方面：第一，经济体制决定公共组织的行为方式（计划经济和市场经济）；第

39、二，经济利益决定公共组织的目标；第三，经济实力为公共组织提供权力来源；第四， 产业结构影响公共组织的发展。（4）文化环境，基本要素主要包括：认知、价值、意识形态、行为规范、道德传统等方面。文化环境对公共组织的影响主要表现在以下5个方面：第一，认知水平决定公共组织对公共问题的确定和处理问题的方式；第二，价值左右公共组织对待社会事务的态度；第三，意识形态使公共组织的政治、经济利益目标更加鲜明；第四，行为规范决定公共组织如何与其他组织以合法合理的方式进行沟通交流；第五，道德传统使公共组织能够不依靠国家强制力而扮演特定社会角色，发挥角色功能。（5 ）技术环境，基本要素是经验技术、实体技术与知识技术。当

40、代主要的信息技术环境对公共组织的影响主要表现在以下方面：第一，信息技术的应用使组织结构模式 出现“去中心化”的趋向；第二，计算机网络的出现使公共组织管理方式发生了变化；第三，信息技术以 及其他新技术的运用，改变了组织运作的物质依靠技术；第四，技术开发与创新的内在动力使组织内部分 化出专门进行技术创新的新部门，创新、追求卓越成为组织管理者的职责。（6 ）舆论环境，舆论因素渗透于上述各种环境因素之中，并形成了相对独立的舆论环境。舆论有时很大程度上左右着公共组织的目标和行为，公共组织需要来自公众一一特别是关注事态的公众的支持。第三章1.*决策的含义：决策就是人们就需要解决的问题所作的行为设计和抉择过

41、程，即人们为实现一定的目标 所作的行为涉及及其选择。（广义）公共组织的决策是指公共组织在管理活动中，为实现一定的目标或解 决面临的问题制定行动方案并加以优化选择的过程。（狭义）理查德施耐德将决策界定为“决策是一个过程，它是决策者为达到想象中未来事务的状态，从社会所限制的各种途径中，选择一个行动计划的过程。 （动态的过程）伊斯顿和拉斯维尔 将决策概念带到互动、正式和非正式关系的层面上；西蒙从理性、非理性的心理层面考察决策；林德布罗姆又加上了渐进主义的解释；阿利森则将决策附着于官僚体系及其政治运作的模式。2.决策有预见性、选择性和主观性等特征。选择性是决策的灵魂。决策的内容 有目标选择和方案选择两

42、个方面。“霍布森选择”。3. 把只有一个方案可供选择、没有其他选择余地的选择称为4. 决策的分类：（1）程序性决策与非程序性决策根据决策问题的重复程度不同（2）单目标决策与多目标决策根据决策目标的多寡（3）确定型决策、风险型决策和非确定型决策根据决策条件（或称自然状态）的可控程度，决策可以分为确定型决策、风险型决策和非确定型决策。确定型决策面临的是一种比较确定的自然状态，可选方案的 预期结果是相对明确的。风险型决策 面临的是多种可能的自然状态，可选方案在不同自然状态下的结果不同，未来会出现哪一种自然状态不能肯定，但可预测其出现的概率。非确定型决策和风险型决策不同只是不能预测未来自然状态出现的概

43、率。根据决策权限的制度安排（4）个人决策与群体决策（5）原始决策与追踪决策根据决策所要解决的问题性质追踪决策是指当原始决策的实施结果严重威胁决策目标的实现时，对原始决策目标及其执行方案进行根本性修正的二次决策。问题的性质、失误的程度等。（2） 。（3）双重优化，是指追踪决策（4 ）心理障碍，是指原始决*追踪决策的基本特征主要表现在：（1）回溯分析，是指对原始决策的产生机制、决策内容、主客观环境等进行一步步分析，从起点开始，按顺序考察导致决策失误的原因、非零起点，是指追踪决策所面临的问题已经不再是其初始状态（零起点） 首先要在原始决策的基础上进行优化，其次要在替代方案的选择中进行优化。策所引发的

44、各种利害关系给追踪决策带来的负面心理效应。原始决策对追踪决策的影响 包括两个方面：（1）随着原始决策的实施，组织与外部协作单位已建立了 一定的关系；（2）组织成员对原始决策的成果已有了一定的感情。组织成员对改变原始决策持抵触态度。由于这种抵触情绪，可以在作决策时提供并非客观的信息。因此，追踪决策容易受到过去决策的影响。（6）根据决策中可选方案的数量多寡：开关式决策、旋钮式决策（7）根据决策目标的影响程度不同：战略决策、战术决策（8）根据后来决策与先前决策的一致性程度划分为激进型决策与保守型决策Tip :根据决策影响时间的长短，分为长期、中期、短期决策。 根据决策者在管理系统中所处的层级，分为高

45、层、中层、基层决策。 根据决策思维的方法，分为直觉、经验、推理决策。根据政治活动的不同方式，权力型决策、妥协型决策、博弈型决策（竞争型决策）根据立法与执法的不同工作性质：国家决策、政府决策根据经济决策与政治决策的性质差异：经济领域的决策、政治领域的决策决策的一般步骤： 问题发现；问题确认；建立议程；确立目标；信息搜集；拟定备选方案；备选方案的评 估；行动方案的选择。*决策的方法：（1）组合排列法，就是从工作任务的不同组合排列中进行选择，以达到满意结果的一般性决策方法。（2）方面排除法，是一种适用于对决策方案进行同时性选择的有效方法。（3）角色互换法，这种方法类似于辩论中的角色互换，要求站在对方

46、的立场上进行思考，主要适用于“做还是不做”这类决策问 题。（4）风险性决策的一般方法一一“决策树”法，就是把决策过程用树状图来表示。树状图一般是由决 策点、方案分枝、自然状态点、概率分枝和结果点几个关键部分构成。（5）非确定型决策的原则性方法：乐观原则、悲观原则、乐观系数原则、等可能性原则、后悔值原则。5. 西蒙，决策是根据前提引伸出结论，主要涉及价值因素和事实因素两个方面。事实因素是指决策中所依据的客观事实，价值因素是指决策者的个人因素。Tip :价值判断被认为是决策的首要前提。6. 事实前提的特点主要表现在客观性、可检验性和变动性。7. *价值前提与事实前提的区别：第一，提出问题的角度不同

47、。价值前提是从需要不需要和值不值得做出决策的角度提出问题，事实前提则是从能不能和可不可以的角度提出问题。第二，认识形成的依据不同， 事实前提的判断依赖于明显的客观标准，价值前提的判断则依赖于人们的价值体系。第三，影响决策的作 用不同，价值前提对决策的影响主要表现在决策目标的确定上，事实前提对决策的作用主要体现在行动方 案的选择上。8. 行政决策是行政主体为履行职能所作的行为设计和抉择过程，是公共组织特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务过程中所作出的决定。特点：（1）决策主体的特定性。（2）决策内容的广泛性。（3 ）决策的权威性。9. *行政决策系统：行政决策体制是指行政决策的机构和人员等

48、要素所形成的组织体系及其制度。分为：（1）信息子系统 是由掌握信息技术的专职人员、设备及有关工作程序组成的专门从事决策信息的手机、加工、传递、贮存等工作。信息子系统的职能和作用：收集信息、加工信息、传递信息。Tip :信息子系统是决断子系统的辅助机构，决策信息的基本要求是准确全面、及时、适用。（2）参谋子系统是由掌握各门类知识的专家学者和有经验的实务人员组成的，也是决断子系统的辅助 机构。参谋子系统的职能和作用：协助决断子系统界定政策问题，确定政策目标；为决断子系统提供解决方案、途径和方法；对公共政策的实施进行跟踪反馈分析。Tip :参谋子系统的组织形式有 官方、半官方、民间和跨国 四种，有集

49、体性、科学性和相对独立性等特点。（3）决断子系统是由拥有决策权力的领导者集体所组成的中枢机构，是政策制定活动的组织者，领导政 策制定的全过程。 决断子系统的职能和作用：界定政策问题、确立政策目标、涉及政策方案、选择政策方案。Tip :决断子系统有权威性和主导性的特点（4）监控子系统是指决断子系统之外的人员和机构对行政决策行为以及对政策方案的内容和执行情况 依法进行监督和控制的机构。监控子系统的职能和作用：防止决策者滥用决策权；促使政策内容切合实际;监督执行机构及其人员正确执行政策。Tip :我国有内外两大监控体系，人民群众是最有效最有力的监控力量。10. 行政决策体制是指行政决策的机构和人员等

50、要素所形成的组织体系及其制度。当今世界各国政府的决策体制主要有独裁制、议会制和人民代表大会制三种。(1)宗教（美独裁制的主要特点 是通过传统继承或政变等方式产生的权威人物享有最高决策权。具体类型有： 领袖型（伊朗）；（2）君主亲政制（约旦）；（3）军人独裁制（萨达姆）。议会决策体制 的基本含义是：首先由公民选出自己认为能代表自己表达意愿的代表或议员，然后由代表或 议员来代表公民直接参与作出行政决策，维护自己的利益。表现形态主要有三种：（1）议会-总统制;国）（2）议会-内阁制；（3）议会-委员会制。人民代表大会制 属于民主集中制决策体制的一种。是一种具有中国特色的民主决策体制。主要内容包括：（

51、1）各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；（2）各级人民代表大会及其常务委员会严格按照民主集中制的原则集体行使权力；（3）实行“行议合一”国家行政机关、审判机关和检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；（4） 中央和地方国家职能的划分是在遵循中央统一领导的条件下，充分发挥地方主动性、积极性的原贝y,但全国人大和地方人大不是领导关系，而是法律监督关系、选举指导和工作联系关系；（5）在各少数民族聚居的地方实行民族区域自治。中国共产党在人民代表大会制中起着领导作用，主要体现在：（1）国家的重大决策，是由党首先提出建议，再由人民代表大会或其常委会讨论决定的；（2）党培养、

52、选拔优秀干部到国家机关去工作。TiP :我国中央政府和县级以上地方各级政府的行政决策实行行政首长负责制，决策的形式有政府全体会 议和政府常务会议两种，议事规则仍然是民主集中制，行政决策本质上是执行性决策，即在执行党的决定 和人大制定的法律的过程中的决策。11. *行政决策程序是指行政决策过程中的逻辑顺序和基本步骤，有问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择5个基本阶段。（1 ）问题界定：问题是预期、需要与实际满足状态之间的差距。行政决策问题是被行政主体所认知并认 为有必要采取行动加以解决的公共问题。行政决策问题的界定要经过症结分析、原因分析和确切表述基本环节。问题界定阶段所涉及的主要方

53、法有类别分析法、类比分析法、假设分析法和层次分析法。（2）目标确立：行政决策的目标是决策者希望通过决策实施所达到的状态，有层次性、多样性、从属性 的特征。目标确立阶段必须遵循一定的原则，一是针对性，二是可行性，三是系统性，四是规范性，五是具体性。主要方法：综合指标法，主要目标列举法，目标排序法，综合评分法，逐步淘汰法。目标确立阶段主要经过依据确定和体系建立两个环节：第一，依据确定。目标确立首先要有明确具体的 依据，主要包括三个方面的内容：既定社会的政治、法律和道德行为准则和规范；前一阶段已经界定出的 问题；当前和将来的主客观条件。第二，体系建立。采用目标分解法，在空间上从上到下，由大到小，由

54、宏观到微观地把总目标分解为分目标和具体目标，一直到个人的岗位目标；在时间上把长期目标分解为中 期目标和近期目标，在此基础上，经过初步可行性论证之后，形成一个多层次、多序列的决策目标体系。（3） 方案设计：决策方案的设计一般可分为轮廓设想和细部设计两个具体步骤，方案设计阶段所用的一些基本方法主要有：头脑风暴法，又叫自由思考法，即通过小型会议的形式，鼓励与会人员进行创造性思考，自由发言，以相互启发，引起连锁反应和思维共振，形成新的设想的方法。对演法，即让不同方案的制订小组间展开辩论，互相攻短，以充分揭露矛盾，或者拿出一个方案进行预演，人为设置对立而去评议、挑剔、反驳，由此可使各种方案趋于完善的方法

55、。综摄法。又称比喻法或集思广益法，即通过收集那些表面上看来带有情感或不合理的想法，并把它们同决策中的理性因素结合起来，或者用熟悉的方法来处理陌生的问题，或者用陌生的方法来处理熟悉的问题，通过“变陌生为熟悉”来取得突破性进展的方法。（4）后果预测：后果预测是为了对行政方案进行评估和完善，而对决策方案实施的客观条件的变化和方案在各种可能的客观条件下预期效果的预测。基本步骤：收集资料、确定方法、计算和分析、评审结果<主要方法：德尔斐法，采用匿名通信和反复征求意见的形式，使专家们在互不知晓、彼此隔离的情况下交换意见，这些意见经过技术处理后会得出预测的结果。在设计意见征询表时， 要求问题含义要明确

56、、 问题具有独立性、回答问题的方法要统一。第一轮：把意见征询表寄给专家小组的成员，请他们填写意见。预测工作小组收回调查表后，进行初步的统计和计算，发现具有共识性的意见和看法。第二轮：将第一轮得到的相对比较集中的意见再反馈给每位专家，要求他们以此为参考，重新填写意见。如果他作出的第二轮预测与多数人的意见不符，则要求他陈述理由，说明为什么他的意见不同于大多数人的意见。预测工作小组收到调查表后，就要根据新的数据重新进行统计和计算。第三轮：将第二轮统计结果及有关专家的陈述理由告之每位专家，请他们在这个基础上进行新的预测。一般来讲，经过三轮或四轮调查后，专家意见将会比较集中，这时就可以把最后一轮调查所得到的结果作 为专家小组的意见。会议法，即通过让预测专家集中开会，面对面交换意见，从而达到相互启发和集思广益，形成创造性结论，得以在较短时间内取得预测结果的方法。时间序列法，基于“预测对象的变化权仅与时间有关”的基本假定，把环境因素的复杂作用加以简化，根据预测对象的变化特征，以惯性推理的方式进行预测研究。最大的特点是直接和简便。回归分析法，是根据相关因素的大量实测数据来近似的确定变量间函数关系的分析方法。趋势外推法，是根据事物历史的现实的资料，探索事物发展和变化的规律，从而推测出事物未来发