国土空间规划与城市理性增长

1、L/O/G/O国土空间规划与城市理性增长国土空间规划与城市理性增长我国城市扩张现状和特点：我国城市扩张现状和特点：v 改革开放三十年以来，我国已经进入了一个经济快速发展的时期，城市迅速、持续扩张.在此期间，土地不仅为工业化和城市化进程的顺利进行提供了基本的保障，也在一定程度上扮演了加速这一进程的发动机角色，为城市基础设施投资和城市扩张作出了重大贡献。v 在城市化的过程中，城镇建设用地面积急剧增加，大量的农田被吞噬，能源和原材料被大量消耗和浪费，环境也惨遭破坏和污染。可以说，我国城镇建设用地扩张基本上是以耕地减少为代价的平面型扩张，土地节约和集约利用程度不够。城市扩张存在问题：城市扩张存在问题：

2、v 第一，首先表现在耕地面积减少，人均可利用地面积迅速减少，人口迁徙由城市的中心区域向城市的郊区边远地区。v 第二，城市大规模地扩张速度过快，工业化用地也不断地向外迁，致使经济效益问题加深，居住就业问题尤为凸显。v 第三，社会影响导致负外部性的增加，社会上出现了很多不公平的问题。v 第四，城市扩张使得环境问题日趋严重，不利于长久的社会经济以及环境的发展。v 第五，或将面临着房地产泡沫危机。我国国土空间规划体系我国国土空间规划体系 空间规划是一个国家的社会经济发展到一定阶段后，为解空间规划是一个国家的社会经济发展到一定阶段后，为解决空间问题而采取的政策工具。各类各级不同类型的空间规划决空间问题而

3、采取的政策工具。各类各级不同类型的空间规划构成国家空间规划体系。构成国家空间规划体系。 我国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要提出我国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要提出“推推进规划体制改革，加快规划法制建设，以进规划体制改革，加快规划法制建设，以国民经济和社会发展国民经济和社会发展总体规划总体规划为统领，以为统领，以主体功能区规划主体功能区规划为基础，以为基础，以专项规划专项规划、国国土规划土规划和和土地利用规划土地利用规划、区域规划区域规划、城市规划城市规划为支撑，形成各为支撑，形成各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系”。我国

4、国土空间规划面临的问题我国国土空间规划面临的问题 一、 “基础薄弱”。尚未充分考虑空间开发的资源环境承载能力。传统规划在指导思想上，只追求满足经济快速发展的需要，而忽视了资源保障和环境容量，使我们在经济社会发展取得巨大成就的同时，也面临增长方式粗放、资源环境压力加大、区域发展不协调等突出问题。 二、“城乡分离”。尚未做到城市和农村在空间上的统筹规划。长期以来，空间规划重城市轻农村，更没有从统筹城乡发展出发，将城乡空间布局统一进行规划和管理。城市总体规划难以解决城中村和城郊结合部空间开发无序问题，土地利用总体规划也难以保持基本农田在空间上的稳定。农村的规划和管理目前还是一个薄弱环节，它既不能适应

5、城市化发展的需要，更不能满足新农村建设的需要。 三、“群龙无首”。尚未形成一个完整的空间规划体系。城镇体系规划因其专业特点，可以成为各城市总体规划的头，而统领不了其他空间规划。土地利用总体规划虽然综合性较强，但在空间布局上主要听命于其他空间规划，因此也当不了头。由于没有一个具有发展战略性、区域协调性和空间开发统筹性的规划作为龙头，各类空间规划或者空间重叠，内容重复；或者观点矛盾，功能抵触；或者同一空间一女多嫁，谁有项目谁先利用。规划之间缺乏统筹协调，重复交叉严重，既造成了规划实施的混乱，又浪费了大量人力、物力和财力。城市理性增长城市理性增长 “理性增长”英文叫做 smart growth，又译

6、为“精明增长”、“智慧增长”，是美国 90年代兴起的一项城市发展策略，是对城市发展过程中由于城市蔓延而产生的生态恶化、农地减少以及居住环境质量下降等问题的深刻反思。 城市理性发展理念是人们针对城市日愈严重的蔓延趋势而提出的。随着经济的发展和人口的急剧增加，城市开始盲目扩张和无序发展，不仅破坏了大量的农地、开敞空间、森林、湿地及环境脆弱区域，人们的生活质量也随之下降。城市理性增长的原则城市理性增长的原则v 混合使用土地；v 设计紧凑的建筑和形式多样的住房；v 设计步行社区；v 创造富有个性和吸引力的居住场所；v 提供多种交通选择；v 保护空地、农田、自然景观以及重要的环境保护区；v 填补空位，加

7、强现有社区的开发利用；v 做出公平的发展决定，鼓励公众或者利益相关者参与开发决策8实现城市理性增长的土地利用规划理念实现城市理性增长的土地利用规划理念 规划理念规划理念绿色规划将土地利用过程中的污染控制在最低状态开发、整理、复垦未利用地集聚与控制人的规划让人充满选择的机会营造适宜人居的环境保护 促进城市集聚，发挥规模效益，控制城市土地利用防止浪费与闲置保护文化遗产农地保护实现城市理性增长的土地利用规划架构实现城市理性增长的土地利用规划架构（1）做好土地利用规划，充分发挥规划的控制作用 在做新一轮规划的过程中，规划的内容既要有刚性，还要有一定的弹性和灵活性，以适应市场经济不断变化的需要。针对当前

8、存在的问题，规划涉及的建设用地规模、基本农田保护区的范围、国家制定的用地标准、土地用途管制等内容属于强制性的内容，一旦经过批准，任何人不得随意更改。此外，规划还应严格控制一些占地多、脱离当前实际情况的用地开发项目，如开发区、大学城、高档别墅等。（2）规划城市土地供应，完善用地供应机制 城市土地供应机制，包括土地供应总量、土地供应结构、土地供应方式和手段等。由于旧体制下，单纯行政手段的土地供应方式惯性作用及改革的不完善，我国城市土地供应的新机制并不健全，市场机制对土地资源配置的作用尚未完全发挥。在土地供应总量方面，由于地方政府片面强调“以地生财”、“筑巢引凤”，导致城市土地的供应缺乏时段性和空间

9、性，土地供应总量失控。在城市土地供应过程中一些不透明的操作也容易导致违规交易、腐败发生，给土地市场的正常运行带来影响。因此，必须规范土地供应，完善城市用地供应机制，重点是制定符合城市理性发展要求的城市总体用地规划，严格控制增量用地，制定合理的城市土地供应计划和城市土地储备计划，完善用地供应制度，加强用地供应管理以及批后监管。同时，注重防止农用地和行政划拨用地以不公开形式非法进入城市土地市场。城市土地供应作为政府的行为，应该有明确政策导向作用，起到引导投资和城市发展方向的功能。（3）城市的空间重构与规划v 城市宏观空间结构城市宏观空间结构v城市内部空间结构城市内部空间结构主要从城市合理规模和扩展

10、速度、城市发展形态和增长模式等方面进行研究。城市作为人类生产生活的特定空间,有着一定的承受限度和发展宏量，土地容量成为限制城市规模的重要参考因素之一。在有限土地资源上界定城市合理规模，应从宏观层次上进行成本收益的对比。这里的成本除了包括所有企业成本和公共支出外，还应当包括环境和社会损失的评价和，收益的概念是是经济、社会和环境三方面的综合.主要是依据城市自身发展潜力，对自己在城市圈中有一个正确的定位，将研究的区域空间范围内的各个经济个体放入整体的系统来考察，力图使区域整体平衡、协调地发展。在一定范围内，各级城市应实现有机衔接，达到资源共享，通过系统的结构调整来统筹区域整体经济的发展，反过来也带动

11、城市自身经济的发展 。v 城市增长形态方面，我国城市增长的空间过程主要在于城市蔓延郊区城市化和卫星城镇建设，空间扩展主要有轴向扩展和外向扩展两种形式，城市空间增长形态具有从同心圆圈层式扩展形态走向分散组团形态、轴向发展形态，乃至最后形成带状增长形态的发展规律。每个城市应根据实际情况出发来确定自身的选择。v 城市增长模式上，我国城市土地利用有从市中心向外，由商业、行政和旧居住用地向工业、新居住用地转换的倾向。城市发展中应根据城市自身所处地理环境、地形地貌、社会经济、资源分布状况等，打造层次鲜明的、可持续发展的城市增长形态。（4）平衡功能分区，优化分区组合v 土地利用方式对用地空间和位置的相同需求

12、导致同一类活动在城市空间上的聚集，从而形成各种城市功能分区，如商业区、住宅区、仓储区、工业区、文教区等，各区之间组成一个互相联系、布局合理的有机整体，为城市的各项活动创造良好的环境和条件。根据功能分区的原则确定土地利用和空间布局形式是城市总体规划的一种重要方法。城市功能区的划分并不意味着机械地、绝对地划分城市用地。要保证城市各项活动的正常进行，必须把各功能区的位置安排得当，既保持相互联系，又避免相互干扰。（5）完善土地用途管制v土地用途管制其实质是为了维护社会利益而对土地产权的限制，以此保证土地的合理利用。土地利用规划中对城市土地用途与分区做了明确的规定，在此过程中，要对各类土地的利用方向必须

13、按审批的总体规划方案而定，包括控制建设用地总量，另外要对已确定了用途的土地的利用方式进行必要的管理和监督。在符合土地利用规划的前提下，土地由一种用途变成另一种用途时，必须由土地使用者提出书面申请，依法经土地管理部门审查并获批准，领取土地用途变更许可证，办理土地用途变更登记手续后，才能把土地用途从一种用途变更到另一种用途。加强对优等农地即基本农田的保护，控制城市外延的发展。对城市外围建设项目进行严格的管理，对城市土地的使用密度应在社会经济和技术条件允许的范围内，采用最高的水平，这样可以最大限度的利用城市基础设施，在保护耕地的前提下，提供更多的生产用地。（6）完善公众参与v 土地利用规划本质上体现的是一项非常重要的公共权力，单一靠政府的公共权力来保障和实现公共利益是不合理的。城市土地利用规划必须引入多元利益的沟通、协商和谈判程序，保障公众参与的合法权利，让公众通过合法、有序的渠道，表达自身的利益诉求。（7）依法管地v 土地利用总体规划一经批准，必须严格执行，依法管地必须严格执行土地利用总体规划，一方面严厉打击违反土地利用规划擅自建设的行为，打击未批先建的行为和囤地行为；另一方面要明晰土地产权，解决政府部门对用地的粗放式操作，同时兼顾到失地群众的生产和生活保障，全面均衡土