公共管理理论研究作业题答案资料

1、公共管理理论研究作业第一讲 公共管理环境1、经济环境如何影响公共管理？答：经济环境是指那些影响和制约公共管理活动的物质技术、经济制度以及经济水平等方面。经济环境主要通过以下几个方面影响公共管理： 1、国民经济发展状况。它在很大程度上决定着政府经济政策的走向以及政府组织活动的空间，同时也对其他类型的公共组织产生强烈的直接和间接影响。 2、经济结构状况。他的水平及其调整状况是经济组织的基础，不仅会直接影响企业组织的战略决定和发展方向，而且对公共管理的服务定位和长期发展也会产生重要影响。 3、资本的可获得性。任何组织的运行和发展都需要资本，资本的可获得性及价格水平直接决定着组织的运转成本和发展水平。

2、一般说来，资本的可获得 性通过市场利率、汇率水平、通货膨胀率、税赋水平等指标反映出来。4、劳动力和人才的可获得性。这是除资本之外的另一种重要的组织投入，劳动力和人才的可获得性、质量和价格在一定程度上决定着组织的整体素质和发展潜力。5、能源供应状况。在现代社会，能源供应状况是决定一个国家和地区经济发展的重要因素，也是影响各类组织决策的一种重要变量。因而，也就成为公共管理组织在一定时期内必须考虑的重要经济因素。市场经济国家中的政府职能模式有哪些？第二讲 政府职能1、简述市场经济国家中的政府职能与政府能力的关系？答：市场经济条件下，政府职能模式通常是指政府与市场之间的关系模式，是政府在市场调节的基础

3、上处于何种地位、发挥何种作用以及如何发挥作用。由于政府在市场经济体制下参与经济的程度不同，市场经济国家中的政府职能与政府能力的关系，主要体现为三种不同类型的政府职能模式： 1、守夜型政府小政府职能模式。这种理论以个人自由至上和市场自 由至上的信仰为基础，认为最好的政府就是最小的政府，主张尽量避免政府对经济和社会的干预，应当严格限制政府的活动范围。由市场调节的经济就是一种正常的自然秩序。这一理论反映到政府职能定位上就是“守夜型”政府，即政府不要干预经济，只充当社会生活的“守夜人”就行了。在 20 世纪30年代以前，西方各主要市场经济国家基本上采用“守夜型”政府职能模式，对经济生活的管理作用极小。

4、2、干预性政府大政府职能模式。干预性政府理论认为，政府是一种社会发展的积极因素，应当成分发挥其对经济和社会发展的干预作用，以改善和不断增进社会公共福利。近代西方国家积极政府的实践，始于资本原始积累时期的重商学派的原始国家干预主义，其目的是利用国家和政府的力量为资本主义市场经济的自由发展扫清各种障碍。守夜型政府职能模式终结于19291933 年的 世界性经济大萧条，这是西方资本主义世界有史以来最严重的经济危机，它宣告了“自由放任”观念的破产，开始全面增加政府干预。通过采取赤字政策、增加公共工程、实现福利转移、政府采购、公开市场业务等方法刺激总需求，从而扩大有效供给，以实现充分就业。这是，国家俨然

5、成了“救世主”，干预性政府职 能模式由此兴起。二战后，西方资本主义国家普遍确立了政府干预体制和完善的福利经济体系。此时，公民的生活，从“摇篮到坟墓”，无不受到政府活动的影响。3、有效性政府政府与市场关系的重新定位。当代社会和经济可持续发展所需要的，既不是“守夜的小政府”，也不是“干预性的全能政府”，而是根 据各国实际情况的“有效政府”。有效性政府有四个特点分别是：（1）有限政府。即政府的权力和职能是有限的，经济自由是市场经济的灵魂，市场主要由市场这只“无形的手”调节，政府仅仅是市场规则的制定者和市场秩序的维护者。（2）责任政府。责任和权力历来是一致的。履权必负责，滥权必问责，有多大的权力负多大

6、的责任，这是市场经济对政府权力的要求。政府必须坚持权力与责任挂钩、权力与利益脱钩，在用权时想到责任，对用权负责；用权中履行责任，权责统一；用权后检查责任，对后果负责，真正做到有权必有责，用权受监督，侵权须赔偿，违法要追究。（3）法治政府。法治政府包含两层意思，一是政府职权法定，依法行政，按法履职，公正执法；二是政府受法约束，违法同样追究，既依法“治”市场，又依法“治”政府。市场经济是法治经济，在市场经济中对各种经济社会关系真正起作用和进行调节的是对市场具有约束力的法律体系。政府职权要有限化，责任要明确化，干预要透明化，行政要法制化。（4）效能政府。市场经济要求政府高效能、高效率，为社会提供低成

7、本、快节奏的服务。另外，政府效能体现在两个方面：一是卓有成效的效率，二是越来越低的成本。第三讲 公共财政管理1、社会主义市场经济条件下公共财政的特点有哪些？答：作为与市场经济具有天然联系的财政模式，公共财政本质上具有四个基本特点：1、公共财政是一种弥补市场缺陷的财政体制。在市场经济体制下，虽然市场机制运转不灵及其缺陷为政府介入或干预市场提供了必要性和合理性的依据，但是，政府的作用只能限于解决市场解决不了的事情，只能起弥补市场缺陷的作用，同时保护和影响市场。这是市场经济中市 场与政府分工的基本原则。“政府要做的，就是财政要干的”。因此，作为建立在市场经济运行机制基础上并符合市场经济要求的公共财政

8、模式，它是一种弥补市场缺陷的财政，政府在构建公共财政框架时，首先必须满足“市场在资源配置中起基础性作用”这一基本条件，否则就会出现“越位”和“缺位”。 2、公共财政是一种服务财政。在市场经济体制下，作为社会集中代表的国家，其活动和存在的根据就在于履行社会管理职责，满足社会公共需要，按照社会公共需要的原则来确定其职 能和支出。一般来说，其职能和支出应该界定在市场失灵和对公平分配的范围内，因此，公共财政不应介入私人产品，它是一种为市场提供公共产品和公共服务的国家财政。 3、公共财政是一种民主财政。从经济的角度看问题，民主制的核心就是财政民主制。建立与市场经济相适应的民主政治，其主要内容也是财政民主

9、制。财政民主制是政府按照民众的意愿，通过民主的程序，运用民主的方式来理政府之财的制度。它是与市场经济体制相适应的财政制度。在财政民主制下，政府的财政行为由不受监控或由上级监控转化为“纳税人监控”。纳税人监控必须通过某种形式，这在西方国家就是议会。议会理应代表着纳税人的利益，反映着纳税人的呼声。纳税人通过议会对要不要征税，征什么税、征多少税，如何安排财政支出，支出效果如何等问题应直 接作出原则性决定并对政府的具体实施行为进行监控，并有权对政府的财政部门或主管官员进行奖惩。4、公共财政是一种法制财政。公共财政的实质是市场经济财政，而市场经济是法制经济，公共财政作为一种与市场经济相适应的财政模式，其

10、收支必然是建立在法制基础之上的，一切公共财政收支活动必须纳入法制规范的范围。表现在公共财政收入方面，无论是开征税收、设立收费项目，还是发行国债，都必须根据法律规定按照一定的法律程序办事，由财政税务部门依法组织征收的收入必须全部纳入政府预算。表现在公共财政支出方面，各项公共财政支出都要严格按照国家预算法及其他财政法规 规定的程序和方法进行科学安排，预算审批要公开透明，依法进行。第四讲 公共部门绩效管理2、简述中国政府绩效管理能力建设的障碍和体系建设的构成。 答：（一）中国政府绩效能力建设的障碍，主要体现为以下五个方面：1、公共部门的产出难以量化。绩效评估的一个重要前提就是必须将所有绩效都以量化的

11、方式呈现，再据此绩效评估。在私人部门这样做基本上不构成问题，因为私人部门的服务可以出售，并且可以用金钱衡量价值。但是，公共部门的服务包括公共产品都是“非商品性”的，不能按照市场原则出售，难以用金钱衡量。因此，公共部门的绩效评估面临着评估对象如何量化、难以量化的问题。另外，即使公共部门的绩效评估面临着评估对象可以量化，仍存在其量化形式是否适宜作为评估指标的问题。2、公共部门的目标缺乏准确。公共部门管理者出于政治上的需要，或是需要获取更多的支持，或者把目标设置得非常抽象和笼统，比如提高公民素质、改善居民生活等公共部门就不精确；或者把目标设置得过高过大，这都给评估测试标准的选择带来了混乱，造成衡量和

12、评估公共部门目标实现程度的困难。另外，随着领导人的更迭，绩效评估的重点随之转移，原定的目标可能重新排序，使得体制中目标稳定性较差甚至出现多重、相互冲突的目标，影响绩效评估的效果。3、公共部门的绩效标准难以确定。绩效评估是依据一定的标准进行的价值判断活动，因此，制定绩效标准及其绩效指标体系是进行绩效评估的前提。各国在实践中基本上倾向于以“3E”或者“4E”（经济、效率、效果、公平）作为标准，但如何将这些标准进一步细化为绩效指标体系则是绩效管理中面临的一个大难题。首先，公共部门是由多个承担不同功能的机构来构成，因此，难以用统一的绩效指标体系来衡量功能不同机构或组织的绩效。其次，即使是功能相同的公共

13、组织也有地区性的差异，其规模、大小也不一样，以同样的绩效指标来衡量他们之间的绩效有不同的解释，因此很难制定一套社会全体成员都认同的绩效指标体系。最后，由于公共部门的绩效（尤其是服务的质量或品质）大多难以用客观具体的数据来衡量。因此，如何制定科学准确的绩效指标体系就成为绩效管理的主要限制。4、组织的障碍。绩效管理要取得显著的成效，其中一个主要原因在于绩效指标的制定是否周延、是否合理、是否客观、是否能够涵盖该组织的主要绩效。政府机构及其工作人员的抵制。尽管改革对官僚制组织文化产生了较大的冲击，但由于文化的变迁十分缓慢，官僚制组织文化或多或少仍然会对绩效管理的实施构成障碍。5、绩效管理信息系统的不完

14、善。绩效管理过程实际上是一个信息的收集、整理、输出、反馈的过程，绩效管理必须依靠充足和完备的信息系统支持。各国在推行绩效管理时，都把加强信息系统建设列在极为重要的地位。但是公共部门的绩效管理信息系统的完善仍然存在巨大阻碍。首先是信息收集困难。要准确地衡量组织的绩效就需要全面系统地收集有关组织的多方面绩效信息，这是一个庞杂的工作，需要耗费大量的人力、物力和财力以及时间，成本非常大。其次是信息沟通存在障碍。在政府与公众的沟通方面，政府往往是最大的信息垄断者，而社会公众则显得微不足道。政府不是将其掌握的信息都如实地告知社会公众，大多数情况下社会公众并不知道政府在做什么以及如何去做表达。这样，政府就不

15、能充分了解公众的意愿，也就不能及时提供公众需要的管理层级的存在会造成信息传递失真的可能，管理层级越多，信息失真的可能性就越大。如果收集的信息不够全面，或是错误的，就无法真正反映组织的绩效。（二）政府绩效指标体系的构成。制定统一的绩效指标体系十分困难，但绩效指标体系本身又是十分必要的。因此 ，应当根据各个公共部门绩效的具体体现方式，设计适应各个公共部门绩效评估的灵活多样的具体绩效指标。在设计绩效指标时需要把握好以下几对关系：（1）内部指标与外部指标；（2）数量指标与质量指标；（3）肯定性指标与否定性指标；（4）技术性指标与民主性指标；（5）客观性指标与主观性指标；（6）支出指标与回报指标；（7）

16、工作指标与业绩指标；（8）行政成本指标与业务成本指标；（9）个体指标与团体指标。由于组织的目标经常变动，因此，绩效指标体系应该具有一定的灵活性和弹性，并不断接受重新检查和修改。第五讲 公共政策研究1、公共政策的要素包括哪些方面？答：公共政策，是指政府、执政党、其他管理社会公共事务的社会团体所制定的用以规范机关、团体和个人的行为准则，它具体表现为一系列谋略、法律法规、指令、措施、办法、条例、方针、路线等，并通过一定的政治行为表现出来。公共政策的要素包括以下几个方面：1、公共政策主体。政策主体又称政策活动者，是指为直接或间接地参与政策制定、执行、评估、监控、调整和终结的个人、团体或组织。任何公共政

17、策都有特定的主体，主要包括官方政策主体(含立法机关、司法机关、行政机关、执政党)和非官方政策主体(含利益团体、社会中介组织、公民、企业、大众传媒等)。 2、公共政策客体。公共政策客体是指公共政策所规范的对象，它不仅包括企业、非政府组织、个人，还包括政府机关本身。公共政策是客体的行动指南，它规定了哪些事可以做，哪些事不能做，具有一定的强制性、权威性和导向性。 3、公共政策环境。公共政策环境是指影响公共政策运行的事物总和。政策环境就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。戴维伊斯顿在政治生活的系统分析一书中将政策环境分为社会内部环境和社会外部环境两个部分。社会内部环境包括生态系统、生物系统、

18、个人系统以及社会系统；社会外部环境是某社会本身以外的系统。按照系统权变理论，任何社会组织或个人都处于 瞬息万变的“环境超系统”之中，并与环境之间发生物质、信息和能量交流。公共政策环境主要包括政治环境、经济环境、社会环境、文化环境、自然环境、国际环境等方面。 4、公共政策过程。公共政策过程主要包括政策制定、政策执行、政策评估、政策监控、政策调整和政策终结等阶段。 5、公共政策目标。目标是行动的先导和指南。任何公共政策都具有特定 的目标。按照目标的范围，我们可以将公共政策目标分为总目标、分目标和具体目标。6、公共政策方法。公共政策方法是指在公共政策实施过程中所采取的手段，以推动公共政策目标的实现。

19、第六讲 公共管理监督1、如何认识公共权力及其公共管理监督的意义？答：公共管理特别是政府的行政管理权力是保障公共管理职能得以实现的必要条件和资本。因此，研究公共管理活动，不能不涉及对权力的研究。但长期以来，权力一直被认为是一个难以捉摸的概念。政治理论家对权力作过许多的定义。如马克斯韦伯认为“权力是一个人或一些人在某一社会行动中，甚至是在不顾其他参与这种行动的人进行抵抗情况下实现自己意志的可能性”。罗素认为“权力可以定义为有意努力的产物”。克特巴克认为“权力是在个人或集团的双方或多方之间发生利益冲突或价值冲突的形势中执行强制力的控制”。亨利艾伯特认为“某一个人或团体有能力影响一个人或团体的活动，就

20、是权力。权力使某一行为出现，要不然本来是会发生另一种不同的行为的”不列颠百科全书把权力定义为：“一个人或许多人的行为使另一个人或其他许多人的行为发生改变的一种关系”。极大多数学者同意罗伯特达尔对权力的一种较为宽泛的定义，即把权力看作人类间普遍存在的一种影响力。马克思认为公共权力作为一种“从社会上产生但又自居于社会之上，并且日益向社会脱离的力量。”其目的是“缓和阶级冲突，把冲突保持在执行的范围内”，以防止“在无谓的斗争中毁灭自己”。按照霍布斯和洛克的等人的社会契约理论，公共权力作为人们“联合意志”的代表，其主要作用是避免人类因缺乏“共同权力”而导致的“战争状态”。因此，公共权力可以被认为是公共管

21、理主体管理社会公共事务所享有的合法资格和相应的强制力的约束力。它是由社会共同需要产生的，目的在于维护公共利益和维持、调整和管理整个社会生活的基本秩序。在人类社会早期的氏族时代末期，氏族社会的公共权力归全体氏族成员。公共权力行使的目的是为了全体成员的利益，氏族成员自愿服从行使氏族公共权力的氏族首领的管理。随着社会生产力的发展和所有制的出现，产生了阶级对立，国家也在氏族的基础上发展起来。这时的公共权力一方面是阶级的统治工具，另一方面也具有管理社会、促进社会发展的职能。随着社会的发展和人类文明的进步，到了近代，特别是二战以后，除了国家政府服务于公共利益，还有许多非政府公共组织在为公共利益服务。因此，

22、公共权力不再是只授予政府，而是由社会公众赋予众多公共组织组成的管理主体，并由这个管理主体以社会整体的名义行使管理社会的职能。 公共管理监督的意义主要有：1、公共管理监督是惩罚公共管理机构及其管理人员违法犯罪行为和保持 正常的管理秩序的重要手段。为了保证公共组织正常运转，管理人员廉洁为民，遵纪守法，公共组织在法定的权力范围内恰当地行使职责，对各层级，各职能部门的管理机构的职权范围、工作规范、工作纪律等，必须做出明确的规定，并制 定针对公共管理人员的贪污、受贿、索贿、行贿、渎职等行为的一系列规章制度。如果没有相关的政策、法律和规章制度约束，公共权力就泛滥和失去权威性，公共权力和责任就会错位，整个公

23、共组织的管理就会囚混乱而失效。2、公共管理监督是保护社会整休利益和实现组织目标的客观要求。公共权力来自于全体社会成员，权力的行使必须反映社会成员的整体利益。因此，需要制定若干法律规范，采取多种监督制度和监督形式，确保社会整体利益的完整性。公共组织及管理人员在执行各种社会事务时，由于身处复杂的社会环境中，其行为难免受到种种因素的影响和干扰，完全有可能偏离既定的组织目标。尤其是当组织中上级确定的目标与下级部门利益或个别管理人员利益相悖时，不仅整体利益得不到维护，甚至会遭致来自下级部门和个别管理人员的抵制。如果没有有效的监督机制，公共组织的目标就不能顺利得以贯彻。 3、公共管理监督是提高公共组织工作

24、效率和实现科学管理的有效途径。公共管理监督不仅仅是对违反要求的行为予以惩治，更重要的是防止偏离要求行为的产生，保证整个管理过程的高效率。马克思曾经说过：“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为主人”。必须把“行政、司法和国民教育方面的一切职位交给普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者”。建立和健全 监督机制，正是为了履行这一职责，使公共管理人员行为理性地遵守各项政策和法律，不断提高公共管理的效率。第七讲 西方政府新公共管理改革2、简述西方国家新公共管理改革对中国政府能力建设的启示与借鉴。答：新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物，又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和

25、趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。1、新公共管理在公共行政领域借鉴科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算，对提高我国政府工作效率是有极大的促进作用。我国政府机构由于长期实行计划经济体制、组织机构不合理、行政法规不健全等原因长期以来一直存在效率低下的现象。“新公共管理”强调政府公共管理应当像企业管理那样，将效率放在首要位置。这一思想是有一定借鉴意义的。为了提高效率，政府管理人员首先应树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务。2、将竞争机制引入政府公共服务领域，是打破政府独家提供公共服务的垄断地位的有效途径。新公共管理调整政府与社会

26、、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。3、放松政府的行政管制，增强市场的自由度是新公共管理运动的重要内容，这对于从计划经济向市场经济转变的我国来说，具有很好的借鉴作用。如何放松政府过去对许多行业和领域的垄断，是我国当前行政改革面临的重要而又紧

27、迫的问题。尽管我国目前尚处在法制不健全、制度供给不足阶段，健全法制，完善规章制度，仍将是今后一个时期我国行政改革的一项重要任务，但因此得出结论说中国的行政改革不存在“规制缓和”，将是错误的。从某种程度上说，放松政府对企业及公民个人生活方式的不适当、不必要的事前管制乃是中国行政改革的首要任务。在现阶段的中国，作为行政管制基本表现形式的审批、许可，不仅范围过宽，而且审批、许可程序繁琐，随意性很大，有人概括为“多、滥、乱”。4、新公共管理模式有助于我国建立依法行政的体制。新公共管理注重遵守既定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客(社会公众)的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理

28、和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一整套行政法规和人事法规，并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。5新公共管理模式有助于提高我国政府的“公共服务”的意识和理念。现代公共管理之所以要具备企业经营理念，是因为他对社会公众来讲，同样应当具备以顾客为中心，以追求顾客满意为基本精神，以公共管理的社会价值为重点，以社会和顾客的期待为理想目标。在公共管理中引入顾

29、客满意战略，推行以顾客为导向，表现出一种把顾客满意作为行政权力和行政行为的目标导向的趋势。目的是要把传统公共物品生产和提供的生产者驱动机制变为消费者驱动机制。我国宪法规定“一切权力属于人民”。行政组织和公务员皆是人民“公仆”，必须为人民服务。但是，我们历来强调的是政治意义上的“服务”，忽视契约关系上的“服务”。政府与公民，一方是收税人，一方是纳税人。公民纳税养活政府并放弃一部分自由，让政府控制、协调社会，这样，二者之间就产生了契约关系。与此同时，公民通过选举推出自己利益的“代言人和机构”。作为收税人和代言人的政府机构及其公务员就应履行其承诺，提供公民满意的服务。但在我国政府工作实际中，这种服务

30、观念远没有体现。因此，我们必须以公共行政的改革为契机，使“公共服务”的理念逐步得到深入和体现。6新公共管理思想能够有利于我国公共管理的组织创新，按照企业组织结构设计公共管理创新的载体。借鉴了公司制企业的股份制治理结构。这种结构的好处是，可以做到决策的民主化、责任化、监督化，责权对等而分明，在决策权力分散化后，使得决策的风险成本降低。这对于我国有非常的积极意义，特别是对消除所谓“占座”，即为有关人员利用拥有的特殊资源，为自己的亲属或朋友在某一理想的单位，在不需要增加人员而为安排其亲属或子女，来多增加编制，使其亲属或子女的劳动实际超编合法化。除权力过于集中，缺乏事后监督等大有益处。我国近年来在一些

31、公共事务的组织结构中，已经有了很好的尝试性经验。政府应建立灵活多样的特设工作组、委员会等组织结构。我国传统的政府内部组织机构的基本特点是常设性和稳定性，这种特点最大的缺陷是运转失灵。随着信息时代的到来，严格的官僚等级制越来越不适应社会发展的需要，通讯的便捷已经不知不觉地荡涤着等级制的壁垒，同时许多现有的重大社会问题都存在于组织机构的结合部位。由此，政府组织机构与社会其他任何意义上的产品一样，是一个不断替代的过程，政府组织机构必须以平行的、更多的合作和参与管理模式为基本特征，根据社会需要而及时扩大或收缩。7新公共管理思想有助于降低我国政府的行政成本，从而提高公共管理的效益。首先新公共管理把管理的

32、成本与效益有机地结合，推行横向的顾客介入机制，依靠顾客自由选择带来的压力来提高服务质量。通过横向的顾客介入机制和赋予“顾客主义”形成的压力，使公共机构的顾客能够被更直接吸收到管理决策中，增加公共服务的公开性和透明度，促使公共机构提高服务质量。其次，坚持结果取向，改变过程中不注重结果的习惯。在传统体制下，政府管理担心程序胜于结果，结果往往难以预测，事后才能看到结果且富有争议性而程序则是立竿见影，广为人知的，而且也是由法律或规章明确规定的。因此现代公共职能要求把视线从关注权力的运行过程转向关注管理效果上来。其具体体现为，通过在公共组织内部引进市场检验方法，仿效企业效益的市场评价机制，实行绩效评估、全面质量管