第四讲行政组织与人事要素

1、20062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤2知识网络图知识网络图20062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤3p第一节：行政组织第一节：行政组织p第二节：国家公务第二节：国家公务 员制度员制度20062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤4 “20“20世纪我们成功的基本手段世纪我们成功的基本手段既不是我们的军事威力，也不既不是我们的军事威力，也不是是我们的财富，而是我们最为成我们

2、的财富，而是我们最为成功功的社会发明：现代组织的社会发明：现代组织”。 20062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤520062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤620062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤7权威性权威性强制力强制力资金来源资金来源于国家预算于国家预算20062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行政行政组织与人事行政 高淑贤高淑

3、贤820062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤9中央人民政府中央人民政府地方各级地方各级国家行政机关国家行政机关20062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤1020062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤11党组织党组织行政组织行政组织政治组织政治组织国家机关的组成部分；国家机关的组成部分；政治领导、政治领导、思想领导、思想领导、组织领导。组织领导。凡属政府职权范围内的工凡属政府

4、职权范围内的工作应由各级行政组织讨论作应由各级行政组织讨论决定。决定。党不能直接行使行政组党不能直接行使行政组织的职权织的职权20062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤12p 行政机关与权力机关都属于我国国家机行政机关与权力机关都属于我国国家机关的组成部分。关的组成部分。p 在我国国家机构中，居于最高地位的权在我国国家机构中，居于最高地位的权力机关是全国人民代表大会和地方各级人民力机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；国务院即中央人民政府是最高国代表大会；国务院即中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关，地方各级

5、行政机关家权力机关的执行机关，地方各级行政机关是地方各级权力机关的执行机关。是地方各级权力机关的执行机关。行政机关行政机关由权力机关产生，对其负责，并接受其监督。由权力机关产生，对其负责，并接受其监督。因此，行政机关和权力机关是一种从属的而因此，行政机关和权力机关是一种从属的而不是平行的关系。这不同于不是平行的关系。这不同于“三权分立三权分立”的的权力结构。权力结构。20062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤13行政机关行政机关司法机关司法机关法院法院检查院检查院管理国家政务管理国家政务是国家审判机关是国家审判机关是法律

6、监督机关是法律监督机关承担管理国家政务的承担管理国家政务的责任责任依法独立行使审依法独立行使审判权判权依法独立行使检依法独立行使检察权察权司法机关既无权管理司法机关既无权管理国家政务，也不承担国家政务，也不承担管理国家政务的责任管理国家政务的责任行政机关无权干行政机关无权干涉其审判活动涉其审判活动行政机关无权干行政机关无权干涉其检察活动。涉其检察活动。20062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤14p 行政机关行政机关是按宪法和法律程序组建的，它以国家强是按宪法和法律程序组建的，它以国家强制力为后盾，行使国家行政权，对其管

7、辖内的社会团体制力为后盾，行使国家行政权，对其管辖内的社会团体具有约束力。具有约束力。p 社会团体社会团体（我国境内组织的），不具有国家权力的（我国境内组织的），不具有国家权力的属性，各社会团体必须依照规定到当地民政部门申请登属性，各社会团体必须依照规定到当地民政部门申请登记，经核准登记后方可进行活动。各社会团体的章程、记，经核准登记后方可进行活动。各社会团体的章程、规定等，不得与宪法、法律相抵触，且仅对其团体成员规定等，不得与宪法、法律相抵触，且仅对其团体成员具有约束力。具有约束力。p 对于社会团体的合法活动，行政机关应给予支持，对于社会团体的合法活动，行政机关应给予支持，使其更好地表达和维

8、护各自所代表的群体利益，更好地使其更好地表达和维护各自所代表的群体利益，更好地发挥参政议政、民主管理和民主监督的作用。发挥参政议政、民主管理和民主监督的作用。20062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤1520062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤1620062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤1720062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行

9、政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤1820062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤1920062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤2020062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤2120062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤2220062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行

10、政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤23集集 权权 制制分分 权权 制制是指决策权集中在上级和中央机关，地方和是指决策权集中在上级和中央机关，地方和下级机关没有或很少有自主权，凡事都必须下级机关没有或很少有自主权，凡事都必须依据上级命令或秉承上级指示办理的权力体依据上级命令或秉承上级指示办理的权力体制。制。是指下级机关在其管辖范围内有较大自主权，是指下级机关在其管辖范围内有较大自主权，能自行解决、处理问题，不必事事请示上级，能自行解决、处理问题，不必事事请示上级，上级机构对下级机构在其权限内决定的事项上级机构对下级机构在其权限内决定的事项不予干涉的组织体制。不予干涉的组织体制。优点优点缺点缺点优

11、点优点缺点缺点 政令统一，标政令统一，标准一致，力量集准一致，力量集中，指挥灵便，中，指挥灵便，可以防止地方分可以防止地方分裂，裂， 有利于推行跨有利于推行跨区域的大型综合区域的大型综合建设项目和社会建设项目和社会治理工程；治理工程； 有利于提高组有利于提高组织应变能力，便织应变能力，便于命令的贯彻和于命令的贯彻和执行。执行。 上级权力过于集中，上级权力过于集中，容易滋生官僚主义，导容易滋生官僚主义，导致独断专行；致独断专行；上级决策中枢事必躬上级决策中枢事必躬亲，负荷过重，力不从亲，负荷过重，力不从心，往往事与愿违；心，往往事与愿违；下级无权决定和处理下级无权决定和处理任何问题，往往消极待任

12、何问题，往往消极待命，成为执行政令的工命，成为执行政令的工具，主动性和积极性必具，主动性和积极性必然受到挫伤，缺乏应变然受到挫伤，缺乏应变能力，降低工作效率。能力，降低工作效率。 便于发挥下级组织的便于发挥下级组织的主动性和积极性，激发主动性和积极性，激发下级的工作热情，克服下级的工作热情，克服权力过分集中的现象；权力过分集中的现象； 便于下级在本地区内便于下级在本地区内因地制宜处理问题，培因地制宜处理问题，培养下级的民主意识，达养下级的民主意识，达到分权分工、分级治事、到分权分工、分级治事、分层负责，使行政体制分层负责，使行政体制富有弹性，应变能力增富有弹性，应变能力增强，能发挥组织的整体强

13、，能发挥组织的整体效能。效能。如果权力过度分如果权力过度分散，则会破坏政令散，则会破坏政令统一，导致指挥失统一，导致指挥失灵，控制不力；灵，控制不力； 下级组织机关下级组织机关彼此分离，容易形彼此分离，容易形成地方势力，产生成地方势力，产生本位主义、分散主本位主义、分散主义，甚至产生有令义，甚至产生有令不行，有禁不止，不行，有禁不止，上有政策，下有对上有政策，下有对策等现象。策等现象。20062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤24p我国的行政体制是我国的行政体制是典型的集权制典型的集权制。p行政权力集中在上级机关，下级机

14、关必须按上行政权力集中在上级机关，下级机关必须按上级机关的法令或指示办事。级机关的法令或指示办事。p但我国在实行集权制的同时，也吸收了分权制但我国在实行集权制的同时，也吸收了分权制的一些优点，比如我国宪法规定：的一些优点，比如我国宪法规定：“中央和地中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。则。”这表明，在具体的组织设计时，应充分这表明，在具体的组织设计时，应充分考虑集权、分权的利弊，将两者有机结合起来，考虑集权、分权的利弊，将两者有机结合起来，在坚持统一领导的基础

15、上，朝着明确授权、增在坚持统一领导的基础上，朝着明确授权、增强行政机构整体活力的方向发展。强行政机构整体活力的方向发展。20062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤25 p （1 1）领导机关。）领导机关。p （2 2）职能机关。）职能机关。p （3 3）辅助机关。）辅助机关。p （4 4）监督机关。）监督机关。p （5 5）派出机关。）派出机关。20062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤2620062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政

16、管理学 行政组织与人事行政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤2720062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤28 p (1)(1)静态的而非动态的。静态的而非动态的。p (2)(2)封闭的而非开放的。封闭的而非开放的。p (3)(3)形式的而非实质的。形式的而非实质的。20062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤2920062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤3020062006年年

17、8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤31 纵观西方组织理论的发展，可纵观西方组织理论的发展，可以看到，它从重视组织的制度规范以看到，它从重视组织的制度规范到重视人和组织行为的研究，进而到重视人和组织行为的研究，进而发展到对组织进行宏观的、综合的发展到对组织进行宏观的、综合的研究，其中不少理论方法值得我们研究，其中不少理论方法值得我们借鉴。但由于国情和行政组织的阶借鉴。但由于国情和行政组织的阶级实质不同，对上述理论我们不能级实质不同，对上述理论我们不能全盘照搬，必须进行科学分析。全盘照搬，必须进行科学分析。20062006年年8 8月月

18、第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤32（1 1）主张人民参加政府管理）主张人民参加政府管理（2 2）主张建立）主张建立“廉价政府廉价政府”，简化机构，简化机构（3 3）在政府组织形式上，采取）在政府组织形式上，采取“议行合一议行合一”的形式的形式（4 4）必须彻底清除国家等级制，）必须彻底清除国家等级制，（5 5）勤务员可以罢免并经常处于公众监督之下）勤务员可以罢免并经常处于公众监督之下（6 6）真正的负责制来代替虚伪的负责制）真正的负责制来代替虚伪的负责制20062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行政行

19、政组织与人事行政 高淑贤高淑贤33p (1)(1)主张精简机构。主张精简机构。p (2)(2)强调民主管理。苏维埃政权实行了选举制、强调民主管理。苏维埃政权实行了选举制、罢免制和监督制等民主制度。罢免制和监督制等民主制度。p (3)(3)强调政府组织的效能问题，认为如果政府强调政府组织的效能问题，认为如果政府组织不能高效率地工作，组织不能高效率地工作，“那末也就谈不上实现那末也就谈不上实现什么社会主义了什么社会主义了”。p (4)(4)克服政府组织中的官僚主义现象，克服政府组织中的官僚主义现象，p 这些理论原则，丰富和发展了马克思主义行政这些理论原则，丰富和发展了马克思主义行政组织理论。组织理

20、论。20062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤34p (1) (1)坚持共产党对政府组织的领导；坚持共产党对政府组织的领导；p (2)(2)依靠人民大众管政府；依靠人民大众管政府；p (3)(3)强调政府组织的设置必须适应革命中心任务的需要；强调政府组织的设置必须适应革命中心任务的需要；p (4)(4)实行民主集中制的原则，较好地划分中央政府与地方实行民主集中制的原则，较好地划分中央政府与地方政府的职权，调动各方面积极性；政府的职权，调动各方面积极性；p (5)(5)实行精兵简政，要求实行精兵简政，要求“达到精简、统一、

21、效能、节约达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的。和反对官僚主义五项目的。”p (6)(6)注重政府组织的作风建设，强调实事求是，密切联系注重政府组织的作风建设，强调实事求是，密切联系群众等。群众等。p (7)(7)加强思想政治工作，形成官兵一致、军政一致、军加强思想政治工作，形成官兵一致、军政一致、军民民致的良好人际关系。致的良好人际关系。p新中国成立后，这些经验和原则得到了进一步的补充、完新中国成立后，这些经验和原则得到了进一步的补充、完善和发展。善和发展。20062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤35p

22、1.1.行政组织改革是适应社会发行政组织改革是适应社会发展规律，促进经济发展的必然要展规律，促进经济发展的必然要求。求。p 2.2.行政组织改革是消除行政组行政组织改革是消除行政组织自身的种种弊端，提高行政效织自身的种种弊端，提高行政效率的重要途径。率的重要途径。20062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤36 1958 1958年，英国著名史学家帕金森在其年，英国著名史学家帕金森在其帕金森定律帕金森定律一书中，描述了当时英国政一书中，描述了当时英国政府组织存在的官僚主义和低效率的状况，指府组织存在的官僚主义和低效率的状况

23、，指出领导者的无能与嫉妒必然造成机构、行政出领导者的无能与嫉妒必然造成机构、行政人员的恶性膨胀，而膨胀的不断发展必定造人员的恶性膨胀，而膨胀的不断发展必定造成这个机构不可逆转的成这个机构不可逆转的“死亡死亡”，“生长膨生长膨胀一再膨胀一直至衰亡胀一再膨胀一直至衰亡”，这就是官僚机构，这就是官僚机构的运动规律。这条规律被称为的运动规律。这条规律被称为“帕金森定帕金森定律律”。20062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤37p(1)(1)机构重叠，职能交叉；机构重叠，职能交叉；p(2)(2)结构不当，功能不全；结构不当，功能不

24、全；p(3)(3)人员结构不合理，素质不高；人员结构不合理，素质不高；p(4)(4)中央与地方职责不清，机构中央与地方职责不清，机构 设置层层对口等。设置层层对口等。 20062006年年8 8月月第四讲第四讲 行政管理学行政管理学 行政组织与人事行政行政组织与人事行政 高淑贤高淑贤381958文革期间文革期间19821988199219591959年国年国务院务院8181部部门减到门减到6060个个期间国务院期间国务院减到减到3232个部个部门，政府工门，政府工作处于瘫痪作处于瘫痪19821982年国年国务院精简务院精简到到6363个部个部门门国务院的部门由国务院的部门由7272减至减至65

25、65个个国务院由国务院由6868减为减为5959个，精简个，精简1313。国务院。国务院8585个非常设机个非常设机构减为构减为2929个，精简个，精简6666。省。省属机构减少了属机构减少了2020个左右，精个左右，精简简30303 3。市、县机构也。市、县机构也大幅精简。各级政府机关人大幅精简。各级政府机关人员编制精简员编制精简200200万人。万人。19601960年机年机构开始调构开始调整，又开整，又开始膨胀始膨胀文革后，各文革后，各项工作处于项工作处于恢复阶段，恢复阶段，机构膨胀到机构膨胀到100100个部门。个部门。19861986年底年底又达到又达到7272个部门。个部门。以转变政府管理职以转变政府管理职能为基础。把政企能为基础。把政企分开。强化了政府分开。强化了政府宏观调控，行业管宏观调控，行业管理和监督的职能理和监督的职能转变职能，理顺关系，精兵转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率，加强宏观简政，提高效率，加强宏观调控和监督部门，调控和监督部门，19651965年恢年恢复到复到7979个个解决了一批政府部解决了一批政府部门之间职能交叉的门之间职能交叉的问题问题强化社会管理职能部门，减强化社会管理职能部门，减少具体审批事务和对企业的少具体审批事务和对企业的直接管理，做到宏观管好，直接管理，做到宏观管好，微观放开微观放开20062006