第十三章 预算管理体制

1、第十三第十三章章 预算管理体制预算管理体制目录页 CONTENTS PAGE 本章要求： 1.了解：预算管理体制的沿革 2.理解：预算管理体制含义 3.掌握：分税制预算管理体制内容及理论依据 4.熟练掌握：我国分税制预算管理体制的改革01 预算管理体制的沿革4 我国预算管理体制的历史变迁我国预算管理体制的历史变迁一、统收统支体制（一、统收统支体制（1949194919521952年）年） 中央中央收入收入支出支出地方地方中央高度集权中央高度集权逐步下放财权逐步下放财权5 二、分类分成体制 （1953-1958） 中央中央固定比例固定比例分成收入分成收入地方地方中央中央地方地方中央中央地方地方调

2、剂分成调剂分成 收入收入预算支出预算支出正常支出正常支出专项支出专项支出中央正常支出中央正常支出地方正常支出地方正常支出如果能抵补，多余部分核如果能抵补，多余部分核定比例上解定比例上解不再划给地方不再划给地方固定收入固定收入上解比例上解比例(地方固定收入地方正常支出地方固定收入地方正常支出)地方固定收入地方固定收入留用比例地方正常支出地方固定收入留用比例地方正常支出地方固定收入按某年核定这两个比例，以后年度按这些比例上解或留用。1957年企业分成：中央80，地方20。6 固定收入固定收入 中央中央固定比例固定比例分成收入分成收入地方地方中央中央地方地方中央中央地方地方调剂分成调剂分成 收入收入

3、预算支出预算支出正常支出正常支出专项支出专项支出中央正常支出中央正常支出地方正常支出地方正常支出如果地方固定收入不能抵补地方经常支出，如果地方固定收入不能抵补地方经常支出，不再划给地方如果地方固定收入、固定比例分成收入两项和能抵补地如果地方固定收入、固定比例分成收入两项和能抵补地方经常支出，多余部分核定比例上解。方经常支出，多余部分核定比例上解。上解比例上解比例(地方固定收入地方固定比例分成收入地方正常支出地方固定收入地方固定比例分成收入地方正常支出)（地方固定收入地方固定比例分成收入）（地方固定收入地方固定比例分成收入）留用比例地方正常支出（地方固定收入留用比例地方正常支出（地方固定收入地方

4、固定比例分成收入）地方固定比例分成收入）按某年核定这两个比例，以后年度按这些比例上解或留用。 5年不变。1957年企业分成：中央80，地方20。7 三、总额分成（三、总额分成（ 19591959 19701970；1976 1976 1979 1979 ）如果预算收入总额如果预算收入总额预算支出总额，多余部分要核定比例上解：预算支出总额，多余部分要核定比例上解：上解比例(地方预算收入总额地方预算支出总额)地方预算收入总额留用比例地方预算支出总额地方预算收入总额优点优点：把中央利益与地方利益结合起来，使中央与地方团结起来。缺点缺点：总额分成比例一年一变，进而以造成中央与地方争基数、吵比例，使收支

5、规模难以确定。总额分成下，由于中央和地方没有其相应的固定收入，地方政府作为财政收入的征收主体，难免只注意大宗收入，忽视零星、税源分散的收入，不利于足额、及时筹集财政资金。如果预算收入总额如果预算收入总额预算支出总额，差额由中央给予定额补助：预算支出总额，差额由中央给予定额补助：补助定额地方预算支出总额地方预算收入总额8 四、划分收支、分级包干阶段，即分灶吃饭（四、划分收支、分级包干阶段，即分灶吃饭（1980-19931980-1993）1978年党的十一届三中全会后，我国开始对经济体制进行全面改革。适应经济体制转轨的需要，进行了重大改革与调整。11980年在全国大部分地区实行“划分收支、分级包

6、干”体制中央中央固定比例固定比例分成收入分成收入地方地方中央中央 80地方地方20中央中央地方地方调剂分成调剂分成 收入收入预算支出：预算支出：按其事业隶属关系划按其事业隶属关系划分分中央预算支出中央预算支出地方预算支出地方预算支出固定收入固定收入抵补后，余者上缴中央三项收入不足，中央按差额定额补助分成比例五年不变以1979年预算收支执行数为基础，经过适当调整，确定地方收支包干基数。 收入收入9 21985年实行年实行“划分税种、核定收支、分级包干划分税种、核定收支、分级包干”体制体制中央中央固定比例固定比例分成收入分成收入地方地方地方地方预算支出预算支出中央预算支出中央预算支出地方预算支出地

7、方预算支出固定收入固定收入两项收入不足，中央按差额定额补助按税种分按税种分中央中央不宜包干的专项支出，中央拨不宜包干的专项支出，中央拨款安排款安排固定收入大于支出，定额上解，后改为按一定比例上解以1983年预算收支执行数为基础，经过适当调整，确定地方收支包干基数。确定比例主要形式：总额分成（北京、天津等17个地区）、定额上解（黑龙江一省）、定额补助（吉林、江西等）、民族地区预算管理体制（定额补助，5年内每年增10）、大包干（广东、福建两省）。地方留成少，不利于调动地方积极性。中央财政负担有增无减，连年发生赤字。10 针对原定体制存在的问题，1988年中央决定对各地区实行不同形式的包干办法，主要

8、的包干形式有：(1)收入递增包干收入递增包干； (2)总额分成总额分成 ；(3)总额分成加增长分成总额分成加增长分成； (4)上解额递增包干上解额递增包干 ；(5)定额上解定额上解 ；(6)定定额补助。额补助。 与以前比，收入增，地方从增收中多留一部分数额，调动地方积极性。弊端？弊端？ 31988年对地方财政包干办法的改进年对地方财政包干办法的改进02 分税制预算管理体制及理论依据12 一、分级分税预算管理体制的要点一、分级分税预算管理体制的要点 （一）分级分税预算体制的主要特征 分级分税预算体制是实行市场经济国家普遍实行的一种预算体制。它的主要特征在于规范化和法制化，长期相对稳定，地方预算构

9、成名副其实的一级预算主体。13 一、分级分税预算管理体制的要点一、分级分税预算管理体制的要点 （二）分级分税预算体制的要点 1.一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡。 2.在明确市场经济下政府职能边界的前提下划分各级政府职责（事权）范围，在此基础上划分各级预算支出职责（即财权）范围。 3.收入划分实行分税制。 4.预算调节制度，即所谓转移支付制度。有纵向调节（或纵向转移）和横向调节（或横向转移）两种形式。 5.各国的分级预算体制是适应本国的政治经济制度和历史传统长期形成的，就体制整体而言是相对稳定的，只是集权与分权关系及其相应的调节方法可以有经常的调整。14 二、收支划分的基本依

10、据二、收支划分的基本依据 1.社会公共需要的层次性 公共需要的层次性包括两方面的内容：一方面是从支出角度分析，按受益范围为标准区分的展次性，另一方面则是为满足公共需要提供收入来源的层次性。 2.集权与分权关系 公共需要的层次性作为划分收支的标准，是市场经济国家分级预算体制的一般标准，通用于所有市场经济国家。但各国的收支划分是不同的，有的差别还很大，主要取决于由各国的政治体制和本国国情决定的集权与分权关系。所以，集权与分权关系也是划分收支的基本标准之一。03 分税制预算管理体制的进一步完善16 一、分税制改革的主要内容一、分税制改革的主要内容 （一）中央与地方的事权和支出划分 根据现行中央政府与

11、她方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。 地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。 17 一、分税制改革的主要内容一、分税制改革的主要内容 （二）中央与地方的收入划分 根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。1994年分税制改革当时对中央和地方收入进

12、行了划分，之后在实施过程中又进行了局部调整。18 一、分税制改革的主要内容一、分税制改革的主要内容 1.中央固定收入。1994年原方案包括：（1）关税及海关代征消费税和增值税；（2）消费税；（3）中央企业所得税；（4）地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税；（5）铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税）；（6）中央企业上缴利润等。 关于外贸企业出口退税，原规定除1993年地方已经负担的20%部分列入地方上缴中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。2003年10月对出口退税机制进行改革，改革后从2004年开始出口退税将由中央和地方

13、共同负担，办法是以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央与地方按75：25的比例分别承担。2006年地方负担的部分降为10%。 19 一、分税制改革的主要内容一、分税制改革的主要内容 2.地方固定收入。1994年原方案包括：（1）营业税（不含各银行总行、铁道部门、各保险总公司集中缴纳的营业税）；（2）地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税）和地方企业上缴利润；（3）个人所得税；（4）城镇土地使用税；（5）固定资产投资方向调节税；（6）城市维护建设（不含各银行总行、铁道部门、各保险总公司集中缴纳的部分）；（7）房产税、车船使用税、印花税、屠宰税

14、、农牧业税、农业特产税、耕地占用税、契税、遗产和赠与税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等。20 一、分税制改革的主要内容一、分税制改革的主要内容 从2002年开始，改革原来按企业的行政隶属关系划分所得税收入的办法，对企业所得税和个人所得税收入实行中央和地方按比例分享。改革内容主要是：（1）分享范围。除铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税收入由中央与地方按比例分享。（2）分享比例。2002年分享50%，地方分享50%；2003年中央分享6

15、0%，地方分享40%；2003年以后年份的分享比例根据实际收入情况再行考虑。（3）基数计算。以2001年为基期，按改革方案确定的分享范围和比例计算，地方分享的所得税收入，如果小于地方实际所得税收入，差额部分由中央作为基数返还地方；如果大于地方实际所得税收入，差额部分由地方作为基数上缴中央。（4）跨地区经营、集中缴库的中央企业所得税等收入，按相关因素在有关地区之间进行分配。（5）中央因改革所得税收入分享办法增加的收入全部用于对地方（主要是中西部地区）的一般性转移支付。 21 一、分税制改革的主要内容一、分税制改革的主要内容 3.中央与地方共享税种和共享收入。1994年方案原定的共享税种和分享比例

16、是：增值税，地方分享25；资源税，按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入；证券交易税，原定中央与地方（上海和深圳两市）各分享50。 1997年以后，对证券交易税的分享比例曾进行几次调整。1997年调整为中央分享80%，地方20%；1997年将证券交易税由3调高为5，其中调高税率所增加的收入全部归中央，由此分享比例折算为中央88%，地方12%，2000年决定将证券交易税的分享比例分三年最终调整为中央分享97，地方分享3。即2000年中央91%，地方9%；2001年中央94%，地方6%；2002年中央97%，地方3%。 22 一、分税制改革的主要内容一、分税制改

17、革的主要内容 （三）中央财政对地方税收返还数额的确定 以1993年为基期，按分税后地方净上划中央的收入数额（消费税75的增值税中央下划收入），作为中央对地方税收返还的基数，基数部分全部返还给地方。同时，为了确保地方的既得利益，不仅税收返还基数全部返还给地方，而且决定1994年以后的税收返还数额还要有一定的增长。增长办法是，按本地区增值税和消费税增长率的1：0.3系数确定。如果1994年以后上划中央收入达不到1993年基数，则相应扣减税收返还数额。23 一、分税制改革的主要内容一、分税制改革的主要内容 （四）原体制中央补助、地方上级及有关结算事项的处理 为顺利推行分税制改革，1994年实行分税制

18、以后，原体制的中央补助、地方上解及有关结算事项暂时不变，过渡一段时间再逐步规范化。原来中央拨给地方的各项专款，该下拨的继续下拨。当时规定地方1993年承担的20部分出口退税以及其他年度结算的上解和补助项目相抵后，确定一个数额，作为一般上解或一般补助处理，以后年度按此定额结算。24 二、分税制的转移支付制度二、分税制的转移支付制度 1.考虑我国地区的实际情况，实行规范化、公式化的转移支付制度的条件尚不成熟，因此，从1995年起实行过渡时期转移支付办法。基本思路是，从中央财政每年增收的收入中拿出一部分，主要用于边远的对少数民族地区和贫困地区的转移支付，调节这些地区的最低公共服务水平。 25 二、分

19、税制的转移支付制度二、分税制的转移支付制度 2.1999年中央实施提高低收入者收入水平的一系列政策，2001年中央又出台两次调整工资政策，考虑各地区间财政状况差距较大，承受能力不一，为此中央实施了调整收入分配政策转移支付。除北京、上海、江苏、浙江、广东、福建和山东等7个沿海经济发达地区自行解决，对财政困难的老工业基地和中西部地区给予适当补助。调整工资转移支付均采取客观、公正的规范办法，做到财政越困难，补助程度越大。26 二、分税制的转移支付制度二、分税制的转移支付制度 3.为配合西部大开发战略的实施，从2000年起加大对民族地区（包括民族省区和非民族省区的民族自治州）的转移支付力度。资金来源，一是预算安排，二是增值税增量返还。此外，为配合西部大开发，保护和改善生态环境，还对天然林保护、退耕还林还草造成的财政减收等进行转移支付。27 二、分税制的转移支付制度二、分税制的转移支付制度 4.从2002年起，过渡时期转移支付的概念不再沿用，其资金合并到中央财政因所得税分享改革增