中等职业教育财政支出绩效评价指标设计与应用——基于上海A区案例分析

1、第49卷第6期华中师范大学学报(人文社会科学版)20lO年11月V0149 No6Journal of Huazhong Normal University(Humanities and Social Sciences)Nov 2021中等职业教育财政支出绩效评价指标设计与应用基于上海A区案例分析任晓辉(上海财经大学公共经济与管理学院，上海200433)摘要 立足于我国中等职业教育开展的现实背景和特征，本文以上海A区2007年、2021两年的 中等职业教育财政支出绩效评价实践为例，通过指标解析和评价结果分析，深刻地揭示出现阶段东部 地区中等职业教育开展在经费、生源、专业、师资、毕业生就业和对外

2、效劳等方面出现的问题，并从绩效 的角度提出了扩大生源、规划专业设置、提高师资水平，改革拨款和财务管理方式、提升就业质量和建 立绩效评价常态机制等项政策建议。关键词中等职业教育财政支出；绩效评价；扩大职教规模；专业设置；校企合作质量的重要因素。在有效监督评价机制和基于绩一、中等职业教育财政支出效的财政拨款机制未建立的现阶段，财政依赖度过绩效评价的背景和意义高会抑制学校办学的主动性。 自2005年国务院下发?关于大力开展职业教因此在信息不对称情况下，中等职业教育要大育的决定?以来，我国中等职业教育办学规模逐年 力开展，提高教育质量，必须在加大财政投入的同 增大，经费投入快速增长。中等职业教育日趋呈

3、现 时，建立起政府和学校间的新型委托代理关 “以财政投入为主的多渠道职业教育经费投入格 系，“放权与“问责相结合，强化竞争机制，让学校 局，各级财政对中等职业教育投入的相比照重逐年 自己为教育质量负责。这种竞争应当是以教育质 增大。局部地方财力较强的地区，中等职业教育经 量为平台的公平竞争，有效的监督评价制度和基于 费的财政依赖度越来越高，财政性教育经费占总经 绩效的财政拨款制度是平台建立的重要基石。费的比例快速提高，并开始逐步推进免费教育。但在此背景下，地方政府开展中等职业教育财政支 是，对财政拨款的高度依赖会削弱中等职业教育的出绩效评价具有三方面的意义：(1)中等职业教育绩 竞争性，轻言免

4、费可能不利于教育质量的提升。效评价的重点是支出效果，通过对技能等级证书获得 一方面，中等职业教育属于技能教育，由于行率、就业率、就业保持率等核心指标的评价，能够全 业、职业的差异，我们很难用学业成绩去衡量教育面、客观、公正地评估学校办学质量和绩效状况，并通 质量，只能通过外部评价用人单位的认可度去过向社会公布，形成职业学校的公平竞争平台。(2) 评价。目前我国的中等职业教育评价主要由上级绩效评价是“问责的前提，也是建立绩效公式拨款的 行政部门评估和督导评估两个系列构成，根本都属重要依据，对引入竞争机制，鼓励学校加强内部管理， 于过程评价，且不与经费投入相联系，因此不能全提高公共资金使用效率至关

5、重要。(3)制度化、连续 面、客观地反映职教质量和办学绩效，会造成信息性地跟踪绩效评价有助于帮助地方政府及部门及时 不对称下的逆向选择，出现财政投入越多，教育质掌握中等职业教育开展现状，总结办学经验，分析问 量不升反降的结果。另一方面，职业教育不是义务 题和矛盾，为调整职业教育公共政策，优化教育公共教育，其办学与市场需求密切相关，结合市场需求投入结构和职业教育资源配置提供客观依据。 进行特色办学的自主性是影响中等职业学校办学收稿日期 2021-0128基金工程国家社会科学基金工程“我国农村劳动力转移培训的公共政策研究(CKA060080)；上海财经大学2021年校级重点研究基地招标工程“职业教

6、育财政支出绩效评价理论和方法论研究148万方数据的方式，提供可比拟的信息，这些信息都是关于中二、评价指标体系框架设计和等职业教育系统及教育环境的重要特征。但是，并主要指标解析非所有我们关心的职业教育投入、产出和效果问题建立指标体系是绩效评价的核心。地方职业 都能找到直接的量化标准，如教学方法、实训和实 教育财政支出绩效评价在中国仍处于探索阶段，如 习效果、用人单位满意率、对地方经济的奉献度等， 何突破传统的教育过程评价框架，坚持“结果导向 因此上述指标体系必须保持开放，根据环境的变化 和“顾客导向的公共支出绩效评价原理，设计出一 和评价技术的创新不断进行修正，以便能随着今后 套科学、可行的评价

7、指标体系是当前开展职业教育 地方教育和社会进步实现指标和数据的适时更新。 绩效评价的最大难点。(二)主要指标解析(一)指标体系的总体框架 1“职业教育资源投入类指标 在借鉴美国、英国、澳大利亚等国中等职业教育该类指标主要用于衡量年度内职业教育经费评价和我国教育督导评价指标的根底上，结合中国的来源结构、应用结构和生均培养本钱情况，这是评 中等职业教育特点和地方实际，运用逻辑分析法，我价中等职业教育财政经费支出绩效的根底性资料， 们分别从“教育资源投入、“教育产出与效果、“教育也是分析地方财政性职业教育经费总量、结构和增 开展能力三方面入手，设计出一套较为完整的中等长速度是否合理，生均投入是否充足

8、的根底数据。 职业教育财政支出绩效评价指标体系。整体指标体专业类型复杂，不同专业的生均培养本钱差异 系由三大类、10项一级指标和39项二级指标组成，核大是中等职业教育的显著特点。因此，指标体系中 心指标是“教育产出与效果，具体框架如表1所示。专门设计有“生均经常性支出测算表，要求评价对表1 中等职业教育财政支出绩效评价指标体系框架象按不同专业类型拆分填报，所采集的评价数据有助于摸清不同专业的生均培养本钱，可为分专业测大类一级指标二级指标财政拨款全部经费、事业收入算中等职业教育投入缺口和生均公用经费标准提A1经费来源结构(3)A教育全部经费、经营收入全部经费供依据。资源教育事业支出全部支出、建设

9、性2“职业教育产出与效果类指标投入 A2经费应用结构(3) 支出全部支出本年归还银行贷(10)款本息全部支出该类型指标是绩效评价指标体系的核心所在，A3生均培养本钱(4) 生均经常性支出、生均公用经费主要从中职教育的内在职能出发进行设计。职业毕业率、首次就业率、升学率、就教育具有“技能人才培养、效劳社会、技术推广及创B1毕业生(28)业保持率、专业对口率、中级以上职业资格证书获得率新三大根本职能，中等职业教育更侧重于前两项B教育师均科研成果分值、师均课程建职能。如图1所示，大局部产出与效果类指标都与嚣B2科研及获郯2) 设和教改获奖分值、平均每百名中等职业教育的三项根本职能相对应。为了实现在校

10、生技能竞赛获奖分值、平均(60)每百名在校生其他获奖分值对中等职业教育各项根本职能实现程度的综合评学生满意度，教师满意度、平均每价，产出与效果类一级指标按不同数据来源归类，B3社会综合评价(20)千名在校牛教育事故人次、平均分别从毕业生、科研及获奖、社会综合评价三方面每千名在校生刑事犯罪人次生均占地面积，生均教学行政用着手，有针对性地选取所需要的二级指标。由于一C1办学条件(6)房建筑面积，生均实训设备原值、实训基地主要设备利用率学生综合素质培养：毕业率，。f，均每百 名在校生其他获奖分值、f均每T名在规划在校生人数实际在校乍人校生教育事故人次、平均每T名在校生业数比例、实训课时占总课时数董茎

11、全二阿蕊霹磊万丽数，成人培训实际人数在校生刑事犯瞻人次C教育c2教学开展能力(6) 数，市级以上重点专业占全部专中 开展等比例职能力、世技能培养：中级以上职业资格证书获得(30)双师型教师专业教师、中级丁以教率，F均每百名在校生技能竞锯获奖分值上实习指导教师专业教师、高级育C3专任教师(14)职称教师专任教师、外聘教师主专业教师、教职工比、生师比、师要广师均科研成果分值师均课程建没和教职改获奖分值均培训时数能成人培illI实际人数，在饺牛数，实iJI|设备c5财务能力(4)专项资金完成率、生均贷款余额豁二雌惟新一一服 一一务对外帔务时数总应用时数、社会效劳收入，全部收入注：表中()内为指标权值

12、。上述评价指标的设计试图通过简明而系统化图1 中等职业教育主要职能的对应指标设计149万方数据些地方教育行政部门出于加强管理的需要，限制中 的7489，比上年提高556个百分点。同年区属 职学校对外提供社会效劳，因此未过多设计与“服 中等职业学校的生均经常性支出到达12665元生， 务社会职能相对应的评价指标，但是仍可以通过 比2007年的1170544元生增长819。财政资 “成人培训实际人数在校生数指标间接予以 金到位，为中等职业教育开展提供了良好条件。 反映。 “生均教育占地面积、“生均教学行政用房建筑面 此外，在我国现阶段，中等职业教育客观上还积和“生均实训实验设备原值等指标数据也表

13、承当着“稳定社会和“向高等职业教育输送人才明：经过财政持续加大投入，现有的各项硬件已能两项“特殊职能，因此专门对应设计了“升学率和 根本满足该区中等职业学校办学需要。 “平均每千名在校生刑事犯罪人次两项指标。但2坚持就业导向，初始就业率普遍较高 是，从开展的视角看，无论是接收低分学生入学，还就业率是评价职业教育质量和效果的重要指 是为高等教育输送毕业生，都不属于中等职业教育标。近年来，中等职业学校毕业生初始就业率持续 的内在职能，不应成为未来中等职业教育开展的主走高，已连续四年超过95o。从A区案例的基 要方向，因此这两项指标数据需谨慎分析和应用。 础数据看，按教育部统计口径，区属中等职业学校

14、3“职业教育开展能力类指标2021届毕业生的初始就业率达9809，比2006 这类指标既是以前年度教育资源投入形成的届的9649又有提高。而且从评价对就业的“专 累计结果，又是以后年度教育产出与效果的重要投业对口程度专项抽样调查结果看，全区平均的专 入，是影响今后学校能否做大做强的重要因素，综业对口和根本对E1人数占抽样总人数比例达 合表达职业学校的可持续开展能力。因此，该类指8345，说明地方中等职业教育办学目标比拟明 标设计主要对职业学校现有的人(师资水平)、财确，专业设置和课程安排能较好地适应劳动力市场(财务能力)、物(硬件建设)、专业和课程四个方面需求，毕业生的社会认可度较高。 进行衡

15、量和评价，分别从专任教师、财务能力、办学3社会满意程度较高，师生对学校开展普遍 条件和教学开展能力四个维度对应归类指标。此 乐观 外，鉴于职业学校的办学特点，对学校的校内外实“教师满意度和“学生满意度是绩效评价的 训基地建设和实训设备利用率也进行专门考察。重要指标。以2021年A区为例，两项调查共回收教职工问卷632份(抽样率5836)，学生问卷三、基于评价数据的中等3045份(抽样率1868)。统计结果说明，全区中职业教育开展现状分析等职业学校“教师满意度平均为7814，“学生 2007年和2021年，上海A区区属公立中等职满意度平均为7446。从分项分析看，教师对 业学校为对象，对两年的中

16、等职业教育财政支出开“办学条件一栏评价为“满意的比例为802，展跟踪绩效评价，从评价指标设计、评价工作流程 居各指标之首。在“学校开展前景一栏中，评价 到评价结果分析和应用，进行了初步探索。通过对 “很好或“较好的比例为798。说明师生对中 案例评价数据的分析，结合我们在江苏、上海各地 等职业教育的未来开展抱有信心。 的调研情况，可以从优势、潜力以及瓶颈问题两方4重视学生实训安排，素质教育有成效 面客观揭示我国东部地区中等职业教育开展的基 在校生的实训课程对提高学生技能知识至关 本现状。重要。A区案例数据说明，2021年全区平均的“实【一)开展优势和潜力训课占总课时比例为4108，“校外实训占

17、实训 1财政投入持续增加，办学条件显著改善总课时的比例为75，高于2007年的5910。 近年来各级政府纷纷加大对中等职业教育的说明中等职业学校非常重视学生专业实训课程的 投入，尤其是一些国家或地方重点中等职业学校的安排，特别是利用校外资源开展校外实训。此外， 财政投入增加较快，显著改善了学校办学条件。以中等职业学校还普遍比拟重视学生综合素质的培上海为例，近年来地方财政对中等职业教育的支持养，积极支持学生参加各种技能竞赛和其他竞赛。 力度较大，已根本形成财政投入为主导的资金来源 (二)开展瓶颈和主要问题 结构。A区2021年度中等职业教育办学经费总 1本地化办学倾向明显 计242亿元，比200

18、7年度增长1748；经费来政府举办中等职业教育，首要目的是要获得与 源中，财政补助收入为181亿元，占全部经费来源本地区经济和社会开展相适应的专业人才，其次才】5n万方数据是通过职业教育和培训，为那些义务教育后未能升 的年度师均培训时数为4125小时，总体水平偏 入高中的青年解决就业问题。从上海A区2021 低。从校际比拟看，最高的达114小时，最低的学 年中等职业学校的生源结构看，55为本区生源， 校缺乏10小时，差距明显。这点也町从“教师满意 25为上海市内其他区(县)生源，20为外省市生 度问卷调查中得到印证，教师对本校的“培训安源。这一生源结构与2007年度相比拟，外省市生 排评价在各

19、项指标中得分最低。此外，从专业教 源从12上升到20，本区生源从63下降到 师参加企业见习的情况来看，该区2021年“参加企 55，说明该区正在通过扩大外地生源招生规模， 业见习人次专业教师人数为0224，“专业教师 吸收流动人口子女入学等方式，逐步调整生源 人均企业见习天数为44天，且校际间差距明显， 结构。说明中等职业学校对专业教师参加企业见习的重但是整体来看，中等职业学校生源本地化、办 视程度明显缺乏。 学开放度低的倾向在我国东部地区仍普遍存在，有4中级及以上职业证书的获得率偏低 的地方甚至采取“地方保护主义政策，只允许本地职业技能证书既是学生上岗就业的条件，也是 学生在辖区内的中等职业

20、学校就渎。中等职业教 评价职业教育业绩的重要指标。中等职业教育的 育的办学目标主要聚焦于解决本地青年就业，使职 目标是培养中等职业技术人才，因此毕业生的初级 业教育成为局部城市居民的特殊“福利。生源单 证书获得率应接近100，绝大局部学生应到达中 一、低分生过多也使学校不得不将精力主要用于道 级证书水平。A区案例数据说明，2021届毕业生 德教育和防止事故上，制约了技能学习和教育质量 “一人双证或“一人多证的情况比拟普遍，其“中 的提高。级及以上等级证书获得率为5779，比2007年2局部专业重复设置 的3993提升1736个百分点，增长明显。但是 近年来，各地中等职业学校在办学中已经形成校际

21、间的差距显著，局部学校的该项指标仅为一定特色和专业优势，有些专业的学生长期供不应20左右，与培养目标相比，业绩值偏低。 求。但从A区案例分析也发现，专业重复设置的 5就业质量有待提升 问题仍然存在。区属各中等职、眦学校均设有“商“就业保持率是评价职业教育质量的国际通 务和“计算机应用专业，大局部学校开没有“文行指标，反映学生的就、吐适应能力。由于缺少对毕 秘、“旅游效劳、“商务英语、“会展、“物、管理业生就业情况的跟踪调查和信息反应制度，该指标 和“物流等类似专业。专业重复设置不仅会造成一直缺乏专门统计。2021年，我们依据A区学校 教育资源的分散和浪费，增加毕业生就业难度，而报送的?毕业学生

22、名册?，按初始签约学生数的 且从人才战略角度看，也无法适应地方经济开展和21进行了“就业率 专项调查。该区2021届 产业结构调整的特殊要求，影响办学效果。签约就业毕业生的“就业保持率平均为69，即3教师结构和专业培训有待改善有近31的学生在初次就业半年后重新待业。这 职业教育师资应更加侧重专业技能水平，因此一结果说明：中等职业教育高就业率背后客观存在 “双师型教师具有特殊重要的地位。A区案例数着局部学校就业信息不真实、就业稳定性不高等据说明，区属中等职业学校的“双师型教师占专任 问题。 教师比例平均为2596，个别学校的该项比例低此外，评价也发现很多中等职业学校把办学方 于10，明显偏低。外

23、聘教师占专任教师的比例 向定位为“中职升高职、高职升本科，盲目引导学 平均为1721，校际间存在显著差异。虽然职业生进行对口升学考试，把职业教育等同于普通教 学校聘用适比例的技术人员和高技能人才担任 育、学历教育，这实质上是对中等职业教育内在功 兼职教师或实习教师，不仅有助于提升学生技能水 能的扭曲。如案例数据说明，全区2021届中等职 平，还能控制本钱，解决专业调整中的“结构性教师 业学校毕业生中直接就业人数仅占60，有35 冗余难题，但师资的稳定性较差。因此，外聘兼职 的毕业生选择了升学，个别学校的与苣业生升学率达 教师的比例应控制在一个相对合理的区间。 到70，说明中职高“就业率背后暗藏

24、着较大“水教师是影n向教育质量的首要因素，而培训那么是 分。 提升师资质量的重要手段，因此绩效评价体系专门6社会效劳功能偏弱 设计了“师均培训时数指标，对教师培训情况进中等职业学校既是教育机构，同时也应是承当 行考察。A区案例数据说明，区属中等职业学校社会培训，尤其足为企业培训员工的重要机构和地1 51万方数据区技能培训中心。职业学校利用其师资、设备和办 量重复设置，减少资源重复建设和低效使用，重点 学经验开展特色社会培洲，不仅能其提高社会知名 培养地方经济开展急需的技能人才，借以形成新的 度，筹措办学经费，而且也能与企业保持多层次联 中等职业教育特色，提高办学效益。 系，建立学生校外宾训基地

25、和教师企业见习基地， (三)改革拨款和财务管理方式，继续保持对职 提升办学绩效。A区区属职业学校通过培训、进 业教育的财政投入力度 修等独立法人机构举办的各类社会培训，按全El制一要慎重实施免费政策，继续保持对职业教育 在校生学时折算，每校承当培训缺乏1jo人。总体 的经费投入力度。从各国职业教育经费保障的经 来看，职业学校社会效劳功能远未得到允分发挥。验来看，虽然政府资金的大力支持是各国职业教育 对外培训和效劳的缺乏，使得学校经费高度依赖于 迅速开展的主要原因，但并不存在免费先例。政 财政拨款。 府、个人和企业等共担本钱是职业教育经费来源结构的普遍模式。因此，一方面中职教育不可轻言免四、政策

26、建议费，应探索建立多渠道筹措职业教育经费的良性机随着各级政府对职业教育的El益重视。中等职制；另一方面，随着教育规模扩大和专业建设的开 业教育的大环境日益改善，中职开展已渐入佳境。展，资金需求日益增大，在企业投入和学校对外服 但是从绩效的观点看，A区案例数据所揭示的上务缺乏的现阶段，地方政府应继续保持对中职的投 述瓶颈和问题，也说明中等职业教育还存在一些管入力度。 理上的问题，体制和机制方面也存在障碍，应采取二要改革拨款方式，建立“生均拨款+专项拨 措施予以改良。款模式。政府应从强化委托一代理关系出发，以(一)适度扩大中等职业教育规模，有方案地增 拨款为代理费用，将具体办学责任委托给学校，赋

27、加招收外地生源予学校设置专业和学费标准、招收和辞退教师等办 扩大职业教育规模是解决地方技能人才“瓶学自主权。同时通过绩效评价监督校方的责任履 颈的重要途径，职业教育开展应与人口变动和流 行，并改革拨款方式，建立基于绩效的“生均拨款+ 动趋势一致，东部地区可以借助这一管道吸引外地专项拨款模式。教育部门和其他主管部门也应从 优秀生源到本地就业，缓解技工荒，并通过替代普 对中职校“管人、管钱、管学生的日常管理中解放 通劳动力就业改善本地员工结构。具体做到：一要 出来，转向“管规模、管效果，通过建立常态评价机搞好中等职业教育开展规划。依托现有职业学校，制，以绩效指标为“指挥棒，促使学校改善管理。 在地

28、方财力和职业教育资源能够承受的范围内，有三要改革财务管理方式，发挥职校潜力，促进 方案地扩大中等职业教育规模。二要有方案地扩 对外效劳。地方政府应放宽在财政和管理方面对 大中等职业教育生源范围。在充分吸收本地生源 职业学校提供对外效劳的限制政策，将对外效劳纳 的根底上，根据择优选择的原那么，逐步解决外来务入学校正常管理中，鼓励学校积极开展对外效劳， 工人员子女的中等职业教育就学问题；同时，制定 根据市场的多样化需求，针对不同层次和类型的培 政策，鼓励学校开展东部对西部、城市对农村的联训对象，开办特色社会培训。这样做既能扩大学校 合招生、合作办学，同步实现规模扩大与生源结构 经费来源渠道，适度吸

29、收企业和社会资源投入职业 调整。 教育，又能有效利用学校优势教育资源，提高职业(二)加强对专业设置的统筹规划和指导监督教育效劳社会的能力、范围和水平，增加办学的经 职业教育作为一种直接面向社会生产、效劳、济和社会双重效益。政府必须同时做好标准收费 管理第一线培养技能人才和熟练劳动者的教育，其标准、加强学校资产管理的配套制度建设，防止产人才培养的层次结构、专业结构必须同当地的产业 生制度漏洞。 结构和职业结构相适应，这是职业教育开展的根本 (四)改革人事制度，加强师资队伍建设 规律。因此，地方政府应加强对中等职业教育专业 一要建立具有中等职业教育特色的人事及分 设置的统筹规划和调控力度，引导学校

30、按市场需求 配制度。职业学校教师队伍建设不能按照普通教 依法自主设置专业，提高专业设置的科学合理性。育的要求培养和评聘，需要配套建设符合职业教育 以地方特色和优势产业为导向，通过加大对本地经规律、具有职业教育特色的人事及分配制度，并建 济开展紧缺专业的投入力度，引导和调动学校调整立对不合格教职工的退出机制，确保师资质量。 自身专业结构的积极性，防止通用专业在学校间大二要加强“双师型教师培养和师资培训工作。】52万方数据教育部门应当帮助学校制定“双师型教师培养规当追究有关人员的行政责任。 划，重视完善职业学校教师继续教育制度，增加教综上所述，近年来我国各级政府高度重视中等 师校外见习安排，使教师

31、到企业实践的制度具体化 职业教育开展，一方面逐步加大财政投入，另一方 和可操作化。面加大政府调控力度，按普职比例大体相当的要求三要拓宽教师来源渠道，改善师资结构。为吸扩大办学规模。这些举措显著改善了我国中等职 引更多优秀人才到职业学校任教，除鼓励学校面向 业教育开展的政策环境。当资金和生源不再成为 社会聘用适当比例的外聘专业教师或实习指导教职校开展的主要瓶颈，如何改善财政拨款结构和效 师外，还需重视专任教师性别、职称和学历结构的 果，切实提升教育质量成为当前政策的关注焦点。 合理化，不断充实中等职业教育师资队伍。局部地方开展的中等职业教育财政支出绩效评价(五)加强校企合作，提高学生就业质量实践说明，建立“放权与“问责相结合的政府和学 目前我国中等职业教育的责任主要由政府承校间新型委托代理关系，是推动中等职业教育 担，学校本位的职业教育占据绝对主体地位。这种管理创新，提高财政资金使用效率，改善教育质量模式在教学内容、实训安排、专业师资上都具有自 的有效措施。如何设计出一套既符合中等职业教