农房及宅基地使用权流转和抵押障碍及破解

1、农房与宅基地使用权流转和抵押面临的障碍及破解之策-基于温州乐清市改革实践的调查研温州市农业科学研究院林瑜彬（人民日报国家顶级内刊刊登文章）中共十八届三中全会明确提出“改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”，为发展农房和宅基地使用权流转、抵押提供了政策支持。如何落实中央精神，稳妥推进农村宅基地制度改革和完善，是一项艰巨的工作，既需要顶层设计，又需要通过具体的改革试验进行探索。国家已经启动顶层设计，如2014年11月国土资源部完成了“农村宅基地制度改革试点方案”（下称“试点方案”）的编制、修改工作；2014年12月2日中央改革领导小组审议了

2、关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见，提出了分类试点改革的要求。浙江省温州乐清市早在上世纪90年代开始农房和宅基地使用权流转、抵押等方面的改革实践，后来被浙江省确立为“农房及宅基地使用权抵押和流转机制创新”省级农村改革试验区。乐清市的相关改革和实践，既取得了明显的成效，也碰到了不少障碍。深入分析和研究乐清市的改革实践，对于推进全国相关改革会有重要的政策启示价值。 一、乐清市农房及宅基地使用流转改革的社会经济背景 乐清市是浙江省乃至全国民营经济最为发达的县级市之一，是温州模式的代表和主要发祥地。从上世纪八十年代开始，乐清经济蓬勃发展，工业化、城镇化取得了突飞猛进

3、的效果。到2014年底,乐清常住人口160万左右，其中户籍人口128万，外来人口70.5万人，外出创业的本地户籍人口达38万左右。农业、工业、服务业增加值分别为20.38亿元、374.32亿元、268.40亿元,分别增长2.7%、8.3%、6.8%，其中工业总产值达1634.27亿元。 2013年乐清电工电气产业产值达906亿元，其中规模以上电气产业总产值达645.71亿元，占规上工业总产值的59%。2014年以电气机械和器材制造业为主的装备制造业实现工业增加值186.63亿元，比上年增长9.4%，目前乐清市电气产值已占到全市工业产值的60%以上。乐清市已经形成了以“乐成为中心、柳象和虹桥为南

4、北两翼，大荆片为副中心”的组团式滨海城市新格局，极差地租十分明显，人口集聚形成规模。在过去的三十多年中，快速的工业化和城市化，不仅使本地的农村人口大量转向非农活动，也吸引了大量的外来人口涌入乐清务工经商，由此出现这样的现象和需求：第一，乐清农村经济条件改善，农民有经济能力翻建、新建了不少农房，一户多房现象越来越明显；第二，大量农村人口外出务工经商，农房空置、闲置现象也越来越突出；第三，农村人口从事非农活动，对资金的需求越来越强烈，有越来越多的农村人口希望把多余的农房通过流转变成现金，或者抵押贷款，以支持其非农活动；第四，外来人口涌入，对居住的需求越来越庞大，由此兴起了农房出租以及外来人口购买农

5、房的现象；第五，有越来越多的城镇居民有兴趣到农村购买农房或居住或投资等。工业化、城市化、市场化以及由此带来的人口跨地区、跨城乡流动，培育了对农房和宅基地使用权流转、抵押的供求关系，激发了乐清市先行改革的神经和动力。二、乐清市农房及宅基地使用权流转、抵押改革的具体进展和成效乐清市早在1994年就启动农房流转改革工作，在流转对象、范围、程序以及风险防范等方面进行了有益的改革尝试，在过去的二十多年实践中取得了一些成效、积累了一些经验，也碰到了许多困境和难题。 乐清农房和宅基地使用权流转改革的亮点或者说重点是，农房可以在全市范围的农户之间流转，突破了原先只允许在本村农户之间流转的政策规定。乐清市曾一度

6、放开农房在城镇居民与农户之间流转的限制，后来鉴于政策和法律的限制，很快就放弃在农户与城镇居民之间流转农房和宅基地使用权的做法。与此同时，乐清市建立了农房和宅基地使用权流转的规范程序，并确保流转后各方权益，尤其是流出方依然享受村集体经济组织权益。为了推进农房流转，温州市建立了农村产权交易中心，而像乐清市等县区市建立了乡镇农村产权交易服务站。与此同时，政府加强对农房建设和宅基地审批的规范管理，完善宅基地退出机制，为农房和宅基地使用权流转创造合理、规范的配套制度。农房和宅基地使用权的流转，是农房和宅基地使用权抵押贷款的前提。在推进农房和宅基地使用权流转改革的同时，乐清市也进行了相应的抵押贷款改革，对

7、有关申请抵押贷款的农房和农户应具备的条件做出了明确的规定：比如农户申请农房抵押贷款时必须是农房产权证和宅基地使用证两证齐全，且抵押人和借款人为同一人并需征得所在村集体同意；与此同时对申请人开展的项目和还款能力进行评估等；并规范了标的处置，严格要求“农对农转移、地随房走”原则处置，农房产权与宅基地使用权一并转移，等等。乐清市农房和宅基地使用权流转和抵押贷款改革，对于盘活农房和宅基地使用、增进农民财产性收入、促进城镇化和工业化发展等，确实发挥了一定的积极作用。据统计，2008年至2015年1月31日，全市共办理农房抵押登记宗数8059件，建筑面积263.38万平方米，贷款金额71.71亿元，年均逾

8、期率仅为0.62%，低于全市贷款平均逾期率；全市共办理农房交易转让5353件，建筑面积96.88万平方米。2010年1月1日至2014年4月，全市共办理农村宅基地流转5243件，建筑面积33.7万平方米。当然，这项改革的最大成果就是为探索适应市场经济发展以及城乡一体化的农村产权制度和相应管理制度，积累了重要的经验：首先，建立宅基地有偿调剂、以地换房、连片改造、有偿退出等制度，促进宅基地盘活利用和梯度转移使用，缓解农村宅基地供需压力。其次，提高农房及宅基地登记、发证率，提升产权信息化、动态化管理水平，切实加强物权保护，维护基层社会和谐稳定。第三，赋予农房及宅基地使用权抵押功能，缓解农民融资抵押难

9、问题，有效拓展农民创业融资渠道。最后，满足农民向城镇集聚需求，有效促进土地、资本、人力资源等要素在城乡有序流动，加快新型城镇化步伐。三、现阶段农房与宅基地使用权流转和抵押面临的主要障碍乐清的改革是在国家法律、政策没有相应改变的情况下进行的，在实施过程中至少碰到三大障碍：法律障碍、制度障碍、市场障碍。首先，目前我国还没有为农房和宅基地使用权流转提供明确的法律支撑，相反有关法律是不利于甚至禁止农房和宅基地使用权流转的。比如，我国土地管理法第63条明确规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，而担保法第37条和物权法第184条均规定宅基地使用权不得抵押。而且国家还规定

10、农房不得向城镇居民流转，而且也不能向集体组织以外的农民流转。而乐清市的改革已经突破了村内流转限制，显然存在着无法可依的问题。这在很大程度上给农房和宅基地使用权流转乃至抵押贷款，增大了风险，从而制约了流转和抵押贷款行为。其次，乐清市的改革实践表明，至少目前有三项制度缺乏，制约了农房和宅基地使用权流转和抵押贷款。它们分别是宅基地管理监督制度、宅基地有偿退出制度和集体经济组织成员权利保障制度。由于宅基地缺乏有效的管理监督制度，乐清一带农村普遍存在着“一户多宅”、违章超建及农房产权宅基地没有登记（高达60%）等现象，从而制约了农房和宅基地使用权流转和抵押贷款的发展。由于缺乏完善的宅基地有偿退出制度，因

11、此对可以收回的宅基地政策界限、收回程序和补偿标准缺乏具体规定，也没有引导村民主动退出宅基地的激励机制以及宅基地增值收益分配机制，不利于农房和宅基地使用权的良性流转和交易。更重要的是，由于缺乏集体经济组织权利保障制度，因此，在农房和宅基地使用权流转过程中，就出现一些农民退出宅基地后其集体经济组织成员的权利就取消的现象，引发严重的社会纠纷。除此之外，由于制度不健全还引发了其他矛盾纠纷，如因农房或宅基地涨价升值而后悔当初低价出售，继而要求受让方作出补偿甚至要求收回农房或宅基地，双方僵持不下的甚至闹上法庭，严重影响了社会和谐。最后，由于法律和政策障碍以及缺乏有效的一些制度保障，合法的农房和宅基地使用权

12、的流转乃至贷款发展并不顺利，但是，社会对农房和宅基地有着越来越大的流转需求，于是“非法地下农房交易市场”（俗称黑市）非常活跃，反过来制约了合法的流转交易，并且引发大量的纠纷和矛盾，在很大程度上也侵害了农民的合法权益。乐清黑市普遍存在且交易量较大，仅其下属的柳市镇一年黑市农房交易就达500多套，年成交金额可达4-6亿元，约为正规农房交易数量的3-4倍。黑市交易一则由于无法变更房屋产权使农房贬值，农民只能贱价售房；二则得不到政府部门公信力的保证将会埋下产权纠纷隐患；三则加大农房处置难度，农房抵押贷款申请很难达成，变相侵害农民合法利益。四、加快农房与宅基地使用权流转和抵押改革和发展的对策建议发展农房

13、与宅基地使用权流转、抵押，不仅是中央已经作出的重大农村改革部署，而且也是顺应我国现代化建设、促进农村经济发展以及增进农民利益的时代要求，因此，如何顺利、稳妥、健康地推进这项改革，已经成为当前一项非常急迫的任务。我们基于乐清市的改革实践以及全国农村的情况，为此提出以下对策建议。第一，国家应该梳理和修改当前不利于农房与宅基地使用权流转和抵押的相关法律。我国现有法律一方面允许土地使用权（包括宅基地使用权）可以转让，另一方面又限制农房及宅基地使用权的流转，相互之间存在一定程度的法律抵触问题。我国宪法第10条规定“土地使用权可依法转让”，宅基地使用权属于土地使用权的一种理应可依法转让。物权法第153条规

14、定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家的有关规定。”第155条规定“已登记的宅基地使用权转让或消灭的，应当及时办理变更登记或注销登记。”由此可见，宅基地使用权转让是合法的。但是，我国土地管理法第63条明确规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，农房和宅基地使用权只能在本村内居民之间流转交易，担保法第37条和物权法第184条均规定宅基地使用权不得抵押。因此，目前要加快修改阻碍农房及宅基地使用权流转的法律和法规。第二，创设新的法律法规，确保农房与宅基地使用权流转交易和抵押贷款顺利、健康开展。建议全国人大专门为农房与宅基地使用权流转和抵押贷款

15、立法，因为农房与城镇商品房有所不同，现有的房地产法不足以涵盖农房和宅基地使用权流转市场。相关的新法律可能是过渡性的，到今后农村房地产市场发达到与城镇一样，就可以与房地产法律合并。第三，继续推进农房和宅基地使用权流转和抵押贷款改革试点，为在全国全面推行，积累经验。我们建议将温州乐清为国家级改革试点区，按照“先行先试、封闭运行、风险可控”原则进行以下突破：一是突破农房交易地域限制，允许试点农房在温州全市范围内交易；二是突破农房交易对象限制，将农房交易对象逐步扩大到集体经济组织外部成员。探索建立城乡统一的农房自由交易市场，实现“同房同价”，切实保障农民合法利益不受侵害。第四，抓紧建立三项相关的配套制度，保障农房和宅基地使用权流转和抵押贷款改革实施。这三项制度分别是有效的宅基地管理监督制度、完善的宅基地有偿退出制度、合理的集体经济组织成员权利保障制度。宅基地管理监督制度至少包括农房确权登记制度、对违章建筑的监督和管理、农房规划审批制度等；宅基地有偿退出制度涉及违规用地惩处机制、宅基地有偿取得和使用机制、宅基地退出利益分享机制、宅基地退出补