公共政策教案--公共管理学系

1、 公共管理学系公共政策概论The Theory of Public Policy导 论西方公共政策学概论公共政策分析的根本理论模型 中国公共政策学研究 政策科学是一门综合性和应用性很强的崭新的学科。它发端于第二次世界大战后几个主要的工业兴旺国家，其后迅速扩展到许多国家和地区。可以认为，公共政策学是战后社会科学领域开展最迅速、影响面最大、应用领域最广、实证性最强、社会效用最明显的学科之一。西方公共政策学概论 西方现代政策科学(Modern Policy Science) 是20世纪50年代以后才开展起来的一门社会科学学科。美国是最早建立公共行政科学的国家。因此政策问题比较早地在美国公共行政科学中

2、得到开展。 1887 年伍德罗威尔逊(Woddrow Wilson) 在?政治学季刊?第二期上发表了题为“行政的研究的论文,威尔逊指出,政治学应当关心公共政策的开展,应当细心地分析法律、法令的产生与变迁的历史。 西方公共政策学开展历史阶段：起步阶段 (20世纪50年代60年代)开展阶段20世纪7080年代最新开展 20世纪90至今 一 起步阶段 作为一门社会科学学科的现代政策研究是在二战以后逐步出现的。早在1943 年,拉斯韦尔(Harold D. Lasswell) 就在他的一份备忘录中提到“政策科学这一术语。1950 年,他与卡普兰合著了?权力和社会:政治研究的框架?一书,书中正式使用了“

3、政策科学这一概念。 1950 年,劳纳与拉斯韦尔主编了?政策科学:范围与方法的新近开展?, 在这一著作中,拉斯韦尔第一次对政策科学的学科性质、研究内容、开展方向作了详尽的论述。在西方学术界,人们普遍认为, ?政策科学?的问世,是政策科学诞生的标志，拉斯韦尔也被誉为“现代政策科学的创立者。二 开展阶段 在整个7080年代，政策科学研究获得了新的进展，在政策系统与政策过程的研究上取得显著的成就，特别是在政策评估、政策执行和政策终结方面形成了各种理论。政策科学研究新趋向加强了政策价值观或公共政策与伦理关系问题的研究政策科学与公共行政学日益相互融合，并出现了用公共事务(Public affairs)来

4、统指这两个领域的新趋向 政策研究的视野进一步拓宽 三 最新开展90年代西方公共政策的研究表现出两种趋势：一种是对原有研究主题的深化另一种是拓展新的研究方向总 结经过半个世纪的开展，政策科学已成为美国及西方社会科学中的一个独立的而又有相当影响的社会科学领域，并具有了许多新的特点：公共政策的数目增加公共政策的范围增大公共政策的目标增多政策的不确定性增强 案例： 新农村建设面临九大难题，必须坚持量力而行问题一：行政资源“垒大户，试点村难以“以点带面 问题二：局部地区举债搞建设，农民负担反弹问题三：基层政府缺少开展农村经济的切实方法问题四：基层干部作用难以有效发挥 问题五：新农村建设规划存在五种不良倾

5、向问题六：“工程式建设受惠村很少 问题七：“撤乡并村中不要无视自然村 问题八：农村人才出现“断层现象 问题九：出现违规调整土地承包经营行为 公共政策分析的根本理论模型 公共政策分析是一门综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科，它的目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。公共政策分析具有综合性、跨学科性的特点 。一 理论模型概述公共政策分析理论模型的含义公共政策分析理论模型的特点公共政策分析理论模型的类型 公共政策分析理论模型是公共政策分析者为了研究某类或某个特定领域的公共政策，依据相似性原那么而创造或选择一种理论分析系统来代替

6、现实的研究对象，并对认识对象作出抽象描述的一种理论分析方法。含 义 抽象性和概括性 相似性和真实性 差异性和关联性特点 按公共政策分析理论模型的使用方法,可分为 ： 描述模型 标准模型 语句模型 符号模型 程序模型 类型 按公共政策分析理论模型中变量确实定性，可以分为： 确定模型 概率模型 类型 按公共政策分析理论模型的分析对象，可以分为： 过程模型 变量模型 时间模型 类型 按公共政策决策方法，可以分为： 理性最正确决策模型 非理性主义决策模型 有限理性决策模型和综合决策模型 政策协调决策模型 渐进决策模型 个人判断与集体决策模型 其他决策模型 类型二 根本理论模型 过程模型 理性模型 团体

7、模型 制度模型过程模型议程设定政策制定政策实施政策评估政策调试政策终结模型 理 性 模 型权衡目标体系制定备选政策方案权衡利益偏好和资源预测每个备选方案的成本收益评估每个方案的影响选择最优政策方案输入资源数据输出理性政策模型 团 体 模 型集团B的影响政 府集团A的影响新政策原来的政策模型 制 度 模 型选 民最高法院总 统国 会内阁部内阁部内阁部内阁部模型中国公共政策学研究中国公共政策学的产生 中国公共政策学概述 中国公共政策学研究方法一 产 生 中国公共政策学产生的原因从根本上源于人们对改革开放前公共政策实践的经验与教训、特别是政策失误所带来的不良后果的深刻反思，和对改革开放后现代化建设实

8、践对政府公共政策科学与民主化及政策执行标准化和高效化的迫切要求。二 概 述 中国公共政策学科于20世纪80年代中期在引进西方政策科学研究成果的根底上应运而生，经过20年的探索，在学界与政界的共同努力下，经过引进、吸收，消化、应用、挖掘、总结、探索、创新等阶段的开展，目前已成为中国公共管理学科乃至整个中国社会科学研究领域一个极为重要且富有活力的局部。 使中国公共政策科学开始从政治学和公共行政中别离出来成为一个独立的研究领域 在学科化和组织化上取得重大进展 向党政机关传播了公共政策方面的知识 中国公共政策科学研究取得了重要的进展，做出了重要的奉献，其主要表现是： 中国的公共政策的理论研究水平远远落

9、后于西方 公共政策科学研究对西方和中国的政策环境 及政策过程的差异性认识强调缺乏 公共政策科学研究方法单一和落后 学科综合化显得不够 理论与实际相脱离倾向比较严重 弱 点三 研究方法 政治学分析方法 经济学分析方法 管理学分析方法 社会学分析方法 组织学分析方法公共政策的基本概念 第一节 公共政策概念 第二节 公共政策的功能 第三节 公共政策类型 来自日本 来自西方人士的翻译公共政策概念起 源 公共政策是权威的国家机构及公共团体为了实现特定的公共目的，对社会价值进行合理配置的决定与实施过程。 公共政策概念概 念 公共性 价值性 权威性 动态性公共政策概念特 征 目标导向功能指的是公共政策对社会

10、生活和经济开展规定了特定的目标，并以此来引导社会经济朝向这一目标开展。 公共政策的功能 目标导向功能 经济性规制 主要是通过许可认可等手段，对企业的进入、退出、产品或效劳的价格或质量、交易方法和条件所进行的规制。 社会性规制 为保障劳动者和消费者的平安、健康、卫生、教育、文化、福利以及防止灾害、保护环境而对危害社会平安和秩序的行为实行的规制。 公共政策的功能 法律规制功能 利益协调功能就是对国家和地方范围内出现的利益矛盾、冲突加以缓解、调和、协调，使它不断趋于和谐。 利益协调最主要的内容就是贫富阶层的利益协调问题。 公共政策的功能 利益协调功能 这类政策没有具体的实施措施，也没有明确的财政支持

11、，它用宏观的标准性话语来规定社会开展的方向和确立调整社会秩序的标准与条件，以此来到达表达政府政治态度和决心、说明政府立场的作用。 公共政策的功能 政治象征功能 社会开展功能是指公共政策能够运用其财政的物质动力来实施其具体措施，以到达改变现状、实现预定目标的作用。 公共政策的功能 社会开展功能 政治政策 经济政策 文化政策 军事政策 外交政策 公共政策类型 从政策内容标准来划分 元政策 根本政策 具体政策 公共政策类型 从政策层级标准来划分 分配性政策 规制性政策 再分配性政策 构成性政策 公共政策类型 从政策功能标准来划分 立法机关 官僚机构 政党 利益集团 思想库 新闻媒体 公民个体公共政策

12、系统公共政策主体 立法机关是最主要的政策制定主体，它代表着国家意志的表达。 在我国，人民代表大会是国家的立法机关，是最高的权力机关，主要履行国家重要方针政策的制定。 公共政策主体立法机关 官僚机构是最重要的公共政策主体。它不仅决定着大量公共政策的制定，还具体负责各项公共政策的实施。官僚机构获得最大的决策权力的，主要有以下几种方式： 身份与地位决定了官僚机构的决策权力 国会授权 决策信息的来源地 公共政策主体官僚机构 政党是进行政治整合，政治意志表达的政治组织。它由具有共同志愿和政治理想的公民组成，从而形成一种强大的政治力量可以参加国家重大的政治活动，影响各项公共政策的制定和执行。 政党分为执政

13、党和在野党两大类。 公共政策主体政 党 公共政策主体利益集团政党政治 谈判行政问题种类 主要构成要素的分配后果 影响强大的利益集团 几乎所有各种问题上都有影响力 核心主体 政党利益集团官僚机构阶段空间 公开公开和私下私下核心阶段时间 早期中期后期 思想库主要是由公共政策领域的专家和技术人员组成的对公共政策方案制定、决策、实施、监控和反响等过程进行跟踪式的分析、咨询、报告、提出修改意见等的组织机构。公共政策主体思想库思想库类型： 官方思想库 半官方思想库 民间思想库 国际思想库 新闻媒体主要功能就是传播信息和促进沟通 。 新闻媒体的政策功能主要有以下几点： 公共政策主体新闻媒体 传播政府的公共政

14、策 标示社会舆论的走向 引导社会舆论的变化 沟通社会信息 公民参与公共政策与制度保障的途径主要有以下几种： 公共政策主体公民个体直接投票 听证会制度、查询和质询制度 社区民主制度，如社区委员会、社区代表大会 公共问题 目标群体 公共政策系统公共政策客体 一种客观存在的事实、情况； 开展到较严重的程度，影响范围有一定的广度； 得到较广阔的公众所觉察和认知； 带来了利益、价值和标准方面的冲突； 公众中产生出来的受剥夺感和不满足感已经强烈 到非采取行动不可的程度； 公众和政府正在采取行动或者已经认识到必须采取行动公共政策系统公共问题特征 目标群体的规模 目标群体的结构 目标群体的要素性质 目标群体的

15、认知态度 公共政策系统影响目标群体因素 信息子系统 政策咨询子系统 政策决策子系统 政策执行子系统 政策监控子系统 公共政策系统公共政策系统 信息收集 信息加工 信息传输 公共政策系统 信息子系统功能 问题分析 方案制定 执行参谋 结果评估 咨询子系统功能 公共政策系统 提出政策课题 确立政策目标 组织政策方案设计 选择方案 公共政策系统 决策子系统功能 对政策进行细化 科学配置资源 加强执行沟通 进行分析总结 执行子系统功能 公共政策系统 制定执行标准 搜集政策过程信息 反响政策执行信息 防止政策出现偏差 公共政策系统 监控子系统功能第一节 公共政策价值概述第二节 公共政策价值的内涵第三节

16、公共政策价值的冲突第四节 中国公共政策的价值公共政策价值 价值属于人的理想范畴，是人的思想与行为的目标，在指导人类的同时，又评价着人类关注的外在物与自己之间的关系，以及人类的相关思想与行为。 公共政策价值概述公共政策价值概 念管理价值 文明价值 理性价值 公共政策价值类 型 管理是公共政策的根本价值。管理社会公共生活是国家和执政党的首要职能，而政策那么是国家和执政党管理社会公共生活时首选的最常用的管理工具和手段。 政策对管理的意义主要表现在：管理价值 提供方案模式 调节机制 强制保证 促使物质生产进步 促进和保护物质财富的增长 间接支配人们的思想道德和行为 精神文明价值是由精神文化生活的特点决

17、定的 文明价值 理性选择是现代公共政策的根本的政策标准之一，理性分析是现代公共政策分析的主要方法之一，因此理性是公共政策的根本价值目标之一。 政策的理性价值主要是指特定的政策主体为着一定的目的，利用一切可能收集的资讯，经过客观和准确的计算、度量，以寻得最正确的政策手段和最大值的政策效果。理性价值 有助于合理确定公共政策目标 有助于标准公共政策价值导向 有助于协调公共政策利益关系 公共政策价值意 义 公共政策价值观争论一直伴随着公共政策学科开展和科学研究，对价值观的探究亦成为了公共政策理论研究与实证分析的重要内容。本书认为，自由、平等、宽容、民主、效率、秩序、开展是社会文明的根本理念，也是公共政

18、策价值内涵。 公共政策价值内涵 正义是指公共政策必须以维护社会正义为价值取向 。公共政策的正义在于价值或利益分配的正义公平(前提和结果的双重正义),而且，这种正义的享受者是所有中国国境内的自然人和法人,亦即包括本国及外国法人和自然人。同时,正义功能还在于引导一种社会正义公平气氛,促使形成一种社会正义的内生机制。 正 义 政策效率是政策产出与政策投入的比率。确定政策效率标准的目的是要衡量某项政策要到达某种水平的产出所需要的政策资源投入量或一定量的政策投入所能到达的最大价值。 效率所关注的核心内容是一项公共政策是否以最小的投入获得最有效的产出，即以最小的工作量和本钱最大限度地解决某个政策问题，从而

19、凭借有限的政策资源尽量扩大政策效益。 效 率 平 等 所谓“平就是指平等、平衡，意思是指用同一个尺度对待或衡量不同的个人，它要求处理各种关系必须遵循对等原那么和平衡原那么。 平等可以说是一个二维概念，它是在实践交往关系中，自身与他人相互比较的一种结果。 民 主 民主涵义是“人民主权思想与个人权利受法律保护的思想的融合，“如果愿意，任何人都可有公民资格，但他们必须在自身权利受到界定、保护和限制的受控制的法定秩序中与其他公民彼此尊重这些平等的权利。 民主的价值观反映在公共政策上主要表达为公共性和公开性。 秩 序 公共政策是建构秩序的制度外在形式，是“外在地设计出来并靠政治行动由上面强加于社会的规那

20、么。政府的政策目标就是要提供平安和秩序，实现充分就业，制止内乱外患，保持经济、政治、社会的稳定度。 发 展 公共政策的开展观要求必定是科学的开展观、可持续的开展观。经济政策的制定必须要考虑人口政策、能源政策、环境政策等各方面具体政策的配套协作，也要考虑城乡差异、区域差异等各方面的统筹协调。 公共政策的利益取向是公共利益 ，因为公共政策问题都来源于公共领域，制定公共政策的目的是为了解决公共问题、管理公共事务、维护公共秩序，而且，公共政策的资源来自于公共资源，以公共权力为保障。 利益 一般说来，行政学研究者倾向于从政策过程的角度来考察公共政策，认为这是一个包括“政策设计政策抉择政策实施反响政策评估

21、的完整过程。政府所做的抉择，又会随着政策的贯彻与实施，对公众的心理和行为产生不可忽略的影响。因此，公共政策的实施也将引起发或多或少的非政策性冲突。公共政策价值冲突 效率优先是市场经济的根本要求，也是价值的集中表达。而社会公正原那么是伦理价值的根本要求。在市场取向的社会现实中，公正与效率在很大程度上难以兼得的。也就是说，如果我们充分表达公正原那么，就要在很大程度上牺牲效率，反之如果充分考虑效率，那就不可防止地牺牲一定程度的公正。我们是服从效率还是恪守公正？这也是我们面临的一个价值难题。效率与公平的冲突 民主是一个政治体系在政治上的首选价值标准。对于以普遍性和后及性为特点的我国公共政策来说，没有公

22、民的直接参与，公共政策往往缺乏对公众需求的了解以及对公民利益的整和，难以达成与广阔公民的事前共识，在实施中必将遇到种种阻力。 民主与科学的冲突 多数人利益与少数人利益的冲突，是集体主义和个人主义冲突的一种表现，也是中西当代古今伦理价值冲突的核心，因为当代中国主导性的价值观是社会主义价值观，它以集体主义为原那么，强调多数人的利益。西方资本主义价值观以个人主义为核心，强调的是少数人的利益。 多数人利益与少数人利益的冲突 一、价值追求的变化历程二、价值追求的未来开展中国公共政策的价值平等与效率的第一次碰撞 平均主义 平等与效率的第二次碰撞 贫富差距过大价值追求的变化历程 公平是公共政策的本质表达 公

23、平是公共政策功能得以充分发挥的根本前提 公平是民主政治的内在表达 公平是市场经济开展的根本诉求 价值追求的未来开展第3章 公共政策环境第一节 政策环境概述 公共政策基于一定的环境条件而产生，致力于解决环境中的某些矛盾，最后对环境产生一定的影响。在研究公共与政策环境之间的相互关系与影响的时候，要特别注意公共政策所处的具体环境，以及该环境所具有的特殊性。 公共政策环境是指影响公共政策的所有外部因素的总和。这个定义包含了三层意思： 公共政策环境是一个包含大量因素的庞大而复杂的系统，几乎涵盖了公共政策面临的一切外部条件公共政策环境对于公共政策的制定过程具有十分重大的影响，它决定了公共政策的必要性以及公

24、共政策执行的效果公共政策环境与公共政策之间不断进行各种资源和信息的交流，构成一个循环的系统一、政策环境的概念二、公共政策与政策环境的相互关系 公共政策环境是公共政策赖以存在的前提和根底 公共政策必须适应政策环境 公共政策环境的改变是公共政策变革的压力和动力 公共政策对于政策环境具有能动的反作用 三、政策环境的特征 复杂性 多元性 特殊性 可变性 第二节 政策环境分析 公共政策不能离开政策环境而孤立存在，政策源自环境，必须适应环境。不仅如此，政策环境的构成因素复杂而多变，各种因素都表达了政策环境的某一个方面，下面我们将重点谈一谈对公共政策构成较大影响的政策环境因素及其对公共政策的影响。 地理自然

25、环境是一个国家生存和开展的物质根底，也是国家经济建设的立足点和出发点，构成政策系统最根底、最稳定的环境。 地理环境对于公共政策虽然具有很大的影响力，而且其影响力是长期的，永恒的，但是过分夸大地理环境对政策系统的制约作用而无视政策系统自身的能动作用，那么会导致机械唯物主义的“地理环境决定论。地理自然环境 所谓经济环境是指对政策系统的生存、开展与运行具有重要影响的各种经济因素的总和。经济环境影响和制约公共政策的有四个方面：经济环境 经济环境是制定和执行公共政策的根本出发点； 经济环境提供了政策系统运行所必需的资源； 经济环境影响政策系统的经济目标取向； 从历史开展的角度看，经济环境大致可以分为自然

26、 经济、方案经济、市场经济三种不同的经济形态。 政治环境是指对公共政策有重要影响的的各种政治要素的总和，主要包括政治制度、政治体制、政治结构、政治关系、政治传统以及政治文化等。政治环境 政治环境对于公共政策的影响主要表现在三个方面： 政治制度和政治体制影响政策系统的性质 政治环境当中的政治文化成为个人和社会的特定行为方式与价值观念，进而影响公共政策的制定和行使过程 环境影响政策的民主化程度和合法化程度 社会文化环境是指对公共政策产生影响的社会状况与文化状况的总和。社会文化环境包括人口规模、性别比例、受教育程度、民族构成，社会道德和社会风气、人口素质等等方面。社会文化环境影响了公共政策的运行，这

27、其中包括两个方面： 社会文化环境 社会文化环境决定了公共政策的制定者和执行者的素质构成 社会文化环境决定了公共政策受众的根本素质 国际环境也称“超环境系统、“超社会。国际环境是指一国与他国之间的相互关系以及他国之间的相互关系的总称。在当今世界，全球化趋势日益加强，一国的公共政策不仅受到国内诸多环境的影响和制约，同时受到国际环境越来越强大的影响。 国际环境 公共政策环境从宏观和微观的角度划分，可以分为一般环境和工作环境。不同的环境面对于不同的公共政策其影响力的大小也是不同的。政策系统的工作环境是政策一般环境中的不同局部在特定时间点上的聚合，因而具有多样性、变动性、主观性和人为性等特点。 工作环境

28、第三节 政策网络 根据美国学者的观点，政策制订过程正如同一个“铁三角的模型，构成这个“铁三角的三方分别是行政管理机构、由立法机关组成的专门委员会和利益集团。在当今社会，公共政策的制定过程日益复杂化，公共政策的执行环境也日益多变，从美国学者的“铁三角模型出发，逐渐形成了关于政策制定和执行环境分析的新的视角，这个视角就是政策网络一、政策网络概述 美国学者的定义 美国学者的政策网络定义大多奠基于次级政府(sub-government)的概念，而强调利益团体、官僚机构与政府的接触。K. Benson 行政与利益团体因为资源的相互依赖性而形成一体，以确保共同的政策偏好获得满足，排除其它异议团体。 在政策

29、领域中，政策利害关系人或团体持续沟通而形成议题网络。 S. Wilks 与 M. Wright 强调的是政策网络中的人际互动关系，而非制度结构关系。 H. Heclo 多数政策议题的决策方式并非铁三角的封闭关系，而是在政党系统、国会、行政系统等正式组织结构之外，所形成的一种非正式的、复杂的议题网络型态。 R. A. W. Rhodes 政策社群是政策网络的一种型态，政策网络才是主要的概念。 英国学者的定义 英国是内阁制的国家，行政与立法合一，立法部门在决策过程之政治重要性不假设美国立法部门。因此，英国政策网络的主要参与者，通常仅包括政府官员与政策利害关系者。K. Hanf 网络指的是政策制定包

30、括来自于政府与社会不同层级与功能的公共与私人参与者的事实。 P. Kenis 与V. Schneider 一九七年代末期学者纷纷运用政策网络的隐喻并非偶然，而是政治实体转变所致。欧洲学者的定义 欧洲学者的观点系以德国学者作为代表，他们的观点与英国研究途径有许多相似之处，主要差异在于欧洲学者视政策网络为一种治理结构，英国学者视其为一种利益团体中介模型。 二、政策网络的关系类型 政策网络作为政策过程的一个影响因素，各种团体和政府之间不断通过频繁的信息和各种资源的交换过程实现互动，共同构成政策过程中的环境。但是，随着构成政策网络的行动者的不同，政策网络呈现出不同的形态特征。 Rhodes的模式政策社

31、群与政策网络： 网络类型 网络的特点 政策社群/地域的网络 稳定、高度有限的成员、垂直的相互依赖性、有限的平行意见 专业网络 稳定、高度有限的成员、垂直的相互依赖性、有限的平行意见、服务专业的利益 府际网络 有限的成员、有限的垂直相互依赖性、广泛的平行意见 制造者网络 流动的成员、有限的垂直相互依赖性、服务制造者的利益 议题网络 不太稳定、参与者人数很多、有限的垂直相互依赖性 Stephen Wilk与Maurice Wright提出三种修改的模型： 政策环境：很多的参与者与潜在的参与者共享工业政策的共同利益，并且固定的参与政策过程。 政策社群：比政策环宇网络更为分立的系统。包括在特定的工业分

32、享利益并且彼此互动的参与者与潜在参与者，交换资源以便于平衡并最正确化他门的相互关系。 政策网络：是政策社群内部或假设干政策社群之间的连结过程，与资源互换的结果。 Marsh与Rhodes政策社群与议题网络 层面 政策社群 议题网络 1.参与者人数 参与者有限，某些团体刻意被排除 很多 2.追求的利益 以经济和/或专业利益为主 牵涉到的利益范围很大 3.成员互动频 率 频率高、质量高，对于与政策议题有关的一切事务均有互动关系 互动的频率与强度变换不定 4.持续性 成员、价值观与政策后果均有长久持续性 成员与价值观变化很大 5.共识 所有成员分享基本价值观念并且接受政策后果的合法性 可达成某种协议

33、，但是冲突一直不断 6.网络的资源分配 所有参与成员均有资源，基本的关系是互换关系 某些参与成员虽然拥有资源，但是有限，基本的关系是谘商性的 7.内部结构 层级节制体系，领导者可以分配资源 变异性很大，不同的分配与管制成员的能力 8.权力 成员问的权力均衡，虽然可能有支配性团体，但是必须是非零和的游戏，政策社群才能长存 不平等的权力，反应不平等的资源以及不平等的接近网络机会零和赛局 三、政策网络的研究途径 Borzel提出两个区分政策网络的方法：量与质化的网络分析 政策网络为利益中介的类型与政策网络为特殊的治理模式利益中介类型 治理类型量化的政策网络概念 质化的政策网络概念 政策网络是分析性的

34、工具 政策网络是国家或社会的关系类型 政策网络是分析非层级体系形态的公、私参与者在政策制定过程中互动的模式 政策网络是理论途径 政策网络的结构是政策过程与政策结果的决定因素 政策网络是特定的治理型态 作为公共政策分析方法的路径李瑞昌认为， 政策网络的研究路径有两条： 作为一种治理手段的分析方法网络结构分析法网络人际交换分析法 第四节 社会变迁 转型期中国政策环境概述 中国当前政策环境的最典型特征就是社会变迁，只有从转型期社会变迁的背景下来认识当前中国的政策环境，才能够正确分析当前公共政策提出、制定、执行、评估、终止过程当中各种政策参与者之间的相互关系，才能够正确认识中国公共政策的开展趋势和特征

35、。 一、社会变迁 一种特殊的政策环境 社会变迁是指社会制度包括社会的根本制度和各种具体制度、社会结构、社会组织、社会人口、社会标准、哲学、宗教、文学艺术、风俗习惯等一切社会现象突发的、急剧的变化或渐进的、缓慢的变化。转型期社会变迁具有以下的特点： 变异性 流动性 二、转型期政策环境对公共政策的影响1、公共政策的周期缩短，政策风险增大。 2、转型期政策环境迫使大量公共政策在短期内终结，使公共政策终结遭遇多重障碍。 3、公共政策执行过程阻力增加，政策的实效削弱。 4、政策环境的变化使得公共政策缺乏稳定性，过渡 型政策增多。 5、转型期政策环境的变化使社会呈现多元化特征，公共政策的价值体系和受益面受

36、到影响。 三、政策与环境的稳定 我国在转型期当中，一个重要的命题就是正确处理好改革、开展、稳定之间的关系。正确处理改革、开展和稳定的关系其实质就是正确处理政策环境的变化与稳定的关系，既要保持变革的动力，又要减少政策环境的变迁对公共政策产生的影响。 第四章 公共决策体制 第一节 公共决策体制概述 第二节 公共决策体制的类型 第三节 公共决策规那么 第四节 中国决策体制 第一节 公共决策体制概述 一、公共决策组织公共决策组织就是按照有关法律规定的程序组建的决策结构体系，来推行决策任务。决策组织具有两层含义： 第一，是指把决策群体按照一定形式合理地、有效地组织起来，协调一致地去实现公共决策任务和目标

37、； 第二，是指在指定的职权范围内行使权力，发挥公共决策作用并由此产生各种活动的组织实体，即组织机构。公共决策组织一般具有如下特征： 1目的性2系统性3约束性4强制性二、 公共决策体制一公共决策体制的含义 公共决策体制是决策权力分配的制度和决策程序、规那么、方式等的总称。决策体制是公共决策工作的组织形态。为了保证一定的决策组织行为有效果，必须按照不同时期的政治经济开展和决策活动的需求，加以标准，形成制度，并建立相应的决策体制。决策体制和领导体制既有区别，又有联系。不同层次的决策的重要性、复杂程度和决策方式有很大的区别，因此不同层次的决策是不一样的。 二、 公共决策体制二公共决策体制的特点 近几十

38、年来，随着决策的程序、思想、技术手段和方法的重大变化，决策体制也随之发生了深刻的变化，展现出新的特点： 1决策制定与决策执行的相对分工越来越显著。 2决策行动与决策研究分工日益明显。 3决策系统与信息系统明显地结合。 4“人与“机明显地结合。 5高度分工和高度综合的有机整体逐渐形成。二、 公共决策体制 三公共决策体制的结构1智囊系统 智囊系统是为公共决策效劳的专门研究咨询系统，是广泛开发智力，协助决策活动的组织形式，一般由各种不同专业的自然科学专家或社会科学专家所组成。2决策系统 决策系统是决策体制的核心局部，由负责决策责任的决策者所组成。一切同决策有关的系统，都是适应决策系统的需要而建立的，

39、甚至许多活动也是在它的领导和安排下进行的。决策系统的核心是拥有决策权的决策集团或者决策者个人。3执行系统 执行系统是指通过执行决策系统的各项决策指令将决策付诸于实施的系统。决策即是为采取行动，没有执行的决策是毫无意义的。因此，任何完整的决策体制都不能缺少执行系统。执行系统是一个从下到上保证决策实施的系统。第二节 公共决策体制的类型 对于现代社会来说，公共决策主要的政治体制可以概括为三种，即人民代表大会制度、议会制度、专制制度。从微观上讲，主要指行政决策的组织机构。它主要同三局部构成，即行政决策中心、咨询机构和信息系统。一、宏观政治决策体制 一议会制度 议会制度是西方近代资本主义国家在彻底推翻了

40、封建主义统治之后所建立的政治制度，现代西方兴旺国家在政体上普遍推行议会制。西方国家议会制度的主要特征是国家立法、司法、行政系统三权分立，相互制衡。 1、总统议会制 2、内阁制 3、联邦委员会制一、宏观政治决策体制二专制制专制制是指最高统治者个人独揽国家最高权力，并实行专制统治的政治体制。这一政体从古到今一直存在。专制专制就泛指国家统治者对人民行使的绝对权力，以及以这种权力形式为主导的国家政治体制。在专制专制下的公共决策过程中，专制者的意愿完全取代了社会民众的意愿，划是通过极端的宣传教育手段，甚至恐怖主义手段将专制者所代表的价值观念强行灌输给国民。因此，专制专制下的公共决策过程相对来说比较简单。

41、一、宏观政治决策体制 (三)人民代表大会制度 人民代表大会制度是社会主义中国公共决策的政治体制。1949年9月通过的?中国人民政治协商会议共同纲领?，正式规定我国实行人民代表大会制。在人民代表大会制的框架下，全国人大和地方人大不是领导关系，而是法律监督关系、选举指导关系和工作联系关系。人民代表大会制明显不同于西方“三权分立的议会制的地方在于实行“议行合一。国家行政机关由人民代表大会产生，并向它负责，人大代表同时也可以是政府成员。应当肯定，人民代表大会制作为民主集中制的一种形式，较之于西方代议民主制具有明显的优点。民主集中制的这些特点和要求，可以更充分、更真实地反映出广阔人民群众的根本利益和愿望

42、，减少因议而不决、长期的讨价还价而消耗的本钱，提高公共决策的效率。而西方的一般代议民主制往往受到参与者利益多元化因素的影响，决策本钱高、效率低。二、微观组织决策体制一首长制和委员会制首长制又称一长制或独任制，其特点是最高决策责任和权力赋予一个承担者，归其独掌。委员会制又称会议制，其特点是最高决策权由两人以上的委员会议集体执掌。二集权制和分权制集权制是指决策权集中于上级政策机关，上级机关包揽较多的决策事务，下级机关必须依上级指令行事的决策体制，没有或少有自主权。分权制是指各级决策机关在各自管辖的范围内享有决策权，上级机关无权干预下级机关决策活动的决策体制。第三节 公共决策规那么 一、投票规那么

43、让公众通过投票方式来决定政策是否能够通过。一全体一致规那么 所谓全体一致规那么unanimity rule，是指所有投票人都对某项表决的方案投赞成票，一致同意的规那么。 全体一致规那么具有以下两个明显的缺点： 1决策本钱过高 2鼓励“策略行为二过半数规那么 所谓过半数规那么majority rule，是指对一项表决方案，需要超过二分之一的投票人赞同方才通过的规那么。 过半数规那么本身还存在一些缺陷： 1“多数剥削少数 2决策结果未必可靠。三现代投票方式的改进 1需求显示过程。 2投否决票。二、听证制度一听证制度的起源与开展 西方有关听证的传统可以追溯到英美普通法的起源。听证的观念，在西方国家甚

44、至可以被追溯到神法时代。二听证制度的内涵 听证制度是各国行政程序法中的一项共同的制度。它有广义和狭义之分。广义听证一般指在国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见的时机，对特定事项进行质证、辩驳、的程序。听证狭义的解释：听证即行政听证，指行政机关在制定条例时、法规或作出具体裁决时广泛听取有关人士的意见，以使决定公正合理的制度。二、 听证制度三听证制度的原那么 1、公 开 2、公 正四听证制度的功能 1听证制度保证了决策的民主性。 2听证制度保证的决策的科学性。三、专家咨询制度与脑库 一专家咨询制度 1专家咨询制度的意义 政府在制定公共政策时采用专家咨询制度是符合决策的科学化和民主化要求的

45、。 2专家咨询制度有待解决的问题 首先，专家咨询制度需要得到切实的履行，而不能只是流于形式。 其次，一些政府部门的领导没有充分认识到专家咨询的作用，没有建立固定的机构来负责组织专家进行政策调研和政策制定的前期工作， 再次，在政策实施后的执行和完成阶段，也没有充分发挥专家的评估作用，三、专家咨询制度与脑库 二脑库 所谓脑库，是指帮助决策者分析制定政策的智囊团、幕僚等参谋机构。 1现代脑库的产生 20世纪以前，作为决策者的参谋咨询机构，西方兴旺国家的脑库只是处于一种萌芽阶段。二战之前，西方国家危机四伏，专业性的政策研究咨询机构在国家的资助下行以大量产生。 2脑库对政策科学的意义 1脑库的开展使专业

46、性的政策分析研究有了高层次的现实人事根底 2在脑库的政策分析实践中，不断地探索并完善了各种政策的分析方法 3脑库研究的各种具体问题，也成为政策科学研究内容的重要局部之一 4脑库的开展和社会现实问题的研究分析强化了政治研究与实践领域中的政策分析。第四节 中国决策体制 一、人民代表大会制度 一人民代表大会制度的性质 人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，主要表现在以下几个方面： 1人民代表大会制度是一种代议民主共和政体 2人民代表大会制度是我国政权的组织形式 3人民代表大会制度是我国的根本制度，在法理上具有全权性 4作为我国根本的政治制度，在法理上具有至上性，高于行政权、审判权和检察权。 二人民

47、代表大会制度的根本原那么 人民代表大会制度事实上的根本原那么是“议行合一原那么和民主集中制原那么，但是宪法明确规定的原那么是民主集中制原那么。第四节 中国决策体制 二、行政领导体制 一首长负责制 中国的首长负责制是在民主集中制根底上的首长负责制，与宪法三条所规定的“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原那么是一致的。 二国务院总理负责制 1982年之后，国务院开始实行总理负责制。总理负责制是指在处理国务院工作中的重大问题时，首先要经过国务院会议成员全体民主讨论，在讨论之后，总理具有最后决定权，并为之负全部责任 三地方人民政府首长负责制 地方行政首长对于地方事物具有全面领导权，对于地方事物的

48、决策具有最后决定权，对于地方各单位部门领导具有人事提名权，并对作出的决定负全部责任。第四节 中国决策体制 三、民主集中制 一民主集中制的含义 民主集中制包含了民主和集中两个概念。民主是集中的前提，集中是民主的指导。 二民主集中制的内容 1党的领导原那么。 2选举与监督原那么。 3法律制定原那么。 4中央与地方关系。第五章 公共政策制定公共政策制定是政策过程的首要环节,是政策科学的核心主题。面对现实中需要解决的一系列公共问题，任何国家的政府都要面临着政策制定的任务。政策制定的科学性、有效性，是政府在其公共行政管理过程中尽量减少工作失误的重要保障。政策制定本身又是一个复杂的活动过程，一般而言，制定

49、一项政策必经由公共问题转化为政策问题，再提升到政府议程，通过政府议程制定出合法化的公共政策这样一个过程。 第一节 公共问题概述 一、公共问题的概念 公共问题具有二个根本特征: 第一，公共问题具有广泛的影响力。 第二，公共问题具有影响的非排他不可分性。 公共问题的概念： 公共问题是指社会成员在公共生活中共同受其广泛影响，具有影响的非排他不可分性、与公共利益密切相关那些公共性社会问题。 二、 公共问题的类型一 根据公共问题所属的不同领域进行划分 将公共问题分为经济问题、政治问题、人口问题、教育问题等等。 二 根据公共问题的意义进行划分 可将公共问题分为过失性公共问题和结构性公共问题。三根据公共问题

50、的性质不同进行划分 可将公共问题分为管制性公共问题、根底性公共问题、效劳性公共问题和保障性公共问题。 三、公共问题对政策的压力一 公共问题的开展，使其向政策问题转化成为必然。二公共问题的控制与解决，为政策制定施压。 第二节 政策议程 一、政策议程的概述政策议程通常指某些已引起深切关注并确认必须解决的公共问题被证实提起正是商讨、规划、研究的议事程序，以决定政府是否需要对其采取行动，何时采取行动，采取什么行动的政策过程。在这一过程中，价值判断标准、政策目标、政策方式、政策界限等是讨论的重点问题。其本质是政策问题提上政策议事日程，纳入决策领域的过程。 二、 政策议程建立的过程 实际上，我们认为，一项

51、政策议程的建立，一般要经过以下几个环节： 1社会问题或公共问题的产生。 2公众议程。 3政府议程的形成 4政策认定议程。第三节 政策制定的模式 公共政策制定的模式是政治学家和政策科学工作者在对公共政策的研究中为了帮助人们理解和解释政治生活、思考公共政策的原因和社会效果，预测未来的开展，不断总结出来的各种模式。 它们并不专门用来进行政策制定分析，但也表达了对公共政策思考的不同角度，为广义政策制定分析提供了各种途径。一、 理性模式理性模式的概念： 决策者依据完整而综合的信息做出理性的决策，即它遵循以最小的投入获得最大的产出的原那么，选择最优方案，使用最正确、最适当的手段，到达最大值的政策结果。由这

52、样一组假设构成的一个分析途径，就被叫做理性模式。理性决策的具体步骤是： 确定决策目标。 提出备选方案。 对这些方案及其结果进行比较分析。 通过排序选择出最优方案。二、有限理性模式有限理性模式的提出 西蒙在对传统理性主义总结和批评的根底上，提出了有限理性(Bounded Rationality)模式或称满意模式、次优决策模式。 一有限理性的行为表现 1在情报活动阶段 2在设计活动阶段 3在抉择活动阶段二次优决策涉及的根本问题 1有限目标 2期望水平 3.搜索方法三、 渐进模式渐进模式是由美国学者林德布洛姆C. E. Lindblom, 1917-构建的。 渐进模式有以下一些特征： 1、渐进模型实

53、际要求决策者必须保存对以往政策的承诺。 2、渐进主义注重研究现行政策的缺陷。 3、渐进主义着意于目标与备选方案之间的相互调适，使问题较易处理，而并不关心根底的变革。 4、渐进主义在面对同一社会问题的不同解决方案时，只着重减少现行政策的缺陷，不注重目标的重新改进，也不注重手段和方案的重新选择。 四、 系统决策系统决策模式借助了70年代开展起来的一般系统论思想。美国学者戴维伊斯顿1957年提出、阐述和完善了政治系统分析理论。这一分析理论适用于全部政治生活，当它被应用于公共政策学时就被称作决策的政治系统模式Political System Model。系统决策模式强调政治系统的环境作用。系统决策模型

54、认为，公共政策是政治系统与环境的诸多因素相互作用的一种反响。在系统模式下政策是系统的产出。所谓环境是指政治系统的外部条件与状况；所谓压力是指环境作用于政治系统的要求与支持；所谓政治系统是指对社会价值分配具有权威作用的相关结构和运行过程。 五、 精英决策现代精英政治理论起始于意大利学者莫斯卡Gaetano Mosca和帕累托Vifredo Pareto，以及德国学者米歇尔斯Robert Michels，经由美籍奥地利人、著名经济学家熊彼特Joseph Alois Schumpeter和美国政治学家拉斯维尔进行民主的改造，到第二次世界大战后逐步成为西方国家特别是美国政治学研究中的一个重要的分析途径

55、。 精英模式揭示了现代民主国家的根本理念“主权属于人民与实际的政治过程和政策过程中总是由直接掌管政权的少数人来主导这一难以克服的悖论。从这一视角所做的政策分析可以使人们清醒地认识到公共政策在本质上总是统治阶级的政策。这个模式受到的批评，归结为一点，就是认为它无视了现代民主国家里公民参与政治的要求和能力，以及这种参与对政策所形成的影响。 六、 博弈决策博弈理论研究的是在特定情况下如何进行理性决策的问题。这种特定情况是指，两个或两个以上的参与者，他们彼此存在相反的利害关系，其中每个人的选择都会对他人的决定产生影响，最终的结果依赖于所有参与者的选择。 博弈模式是一个抽象的、演绎的政策制定模式，它并不

56、描述人们实际上如何进行决策，而是解释理性的人在竞争状态下会怎样去考虑决策。一般而言，在竞争的环境中，自己的选择往往要依赖于对手的选择。 在博弈论中还有一个非常关键的概念“策略。它所对应的是这样一种理性决策的情境，即在考虑了对手所有的可能性选择之后，设计组行动并使之到达最优的结果。博弈论者借用了这样一个词“最小最大化来阐述理性策略的实质性内涵，对博弈的参与其而言，无论对手怎样去做，自己的选择都将使自己最大的损失最小化或最小的收益最大化。 政策过程一、政策过程的阶段途径的形成二、阶段途径的评价三、政策过程的新理论框架四、政策过程的根本阶段第一节 政策过程的阶段途径一、阶段途径介绍： 把政策过程分为

57、假设干阶段加以分别研究的途径； 在20世纪70、80年代成熟起来、而且在80年代以前是对政策过程研究的根本的、甚至是唯一的途径； 存在局限性，被称为“教科书途径。迄今为止，阶段途径仍是用来分析政策过程的最主要方法。 我国政策过程阶段政策制定阶段政策执行阶段政策评估阶段政策监控阶段政策终结阶段二、阶段途径的形成： 1、发源：政策科学的奠基者 拉斯韦尔 在?决策过程?一书中，将决策过程分为七个阶段, 是政策科学中关于政策过程的阶段划分的起源。拉斯韦尔 七阶段情报建议规定行使应用终结评价2、开展和成熟阶段-西方政策学家的研究布鲁尔和狄龙?政策分析的根底?：创意阶段：制定目标，设计方案；估计阶段：讨论

58、问题，提出方案；选择阶段：讨论方案，选择方案；执行阶段：制定实施规那么，监控执行情况； 评估阶段：根据既定标准，比较判断绩效；终止阶段：分析本钱效果，改善或结束政策。 对布鲁尔和狄龙?政策分析的根底?评价：该书确立了政策过程的根本阶段及其理论根底； 对20世纪70年代中期以后政策过程的阶段框架的形成产生了深刻的影响。琼斯 ?公共政策研究导论?问题认定 ：problem to government政策开展 : action in government政策执行： government to problem政策评估： problem to government政策调整/终结阶段： 安德森 ?公共政策

59、制定?问题形成与议程设定阶段(问题的形成)政策规划阶段(政策方案的制定) 政策采纳阶段(政策方案的通过)政策执行阶段政策的实施 政策评估阶段政策的评价 三、阶段途径的成就： 把复杂过程简化，方便进行实质性研究；引发深入研究政策过程阶段，成果丰硕；与常识一致，易于被接受、理解和应用。四、局限性以及受到的批评： 一阶段途径的局限性： 1、用线性的观点看待各阶段的关系，无视了观念或思想在政策过程中的作用； 2、没有深入探究政策过程中的因果关系，难以根据政策过程各阶段的相互关系对下阶段进行预言； 3、对实践中的政策过程了解片面，其作用也有限。 二对批评阶段途径的批评 1、阶段途径没有提供因果关系的解释

60、；2、它不能依据经验进行检验； 3、自上而下的过程描述，未考虑基层的作用和其它因素；4、单一的政策周期假定，把政策过程的循环反复和复杂性过分简单化；5、对阶段的先后描述不准确，事实上，政策过程的各阶段是相互交叉和相互作用的。批评家的结论以萨巴蒂尔为首的政策分析家的结论：阶段理论已过时，应建立更好的新理论框架取而代之。在第二节，我们将对几种新理论框架进行简要的介绍。补充内容：对理论框架、模型的评析 我们应该认识到：理论框架只是用来作为分析工具的，它只是一种人为的想象，不能把主观的抽象等同于客观的现实 。一个政策过程的示意图或政策生命周期的比喻，即便再形象，它也与政策实践有着相当的距离，必须充分考