第三编(二) 行政立法

1、 第四章第四章 行政立法行政立法第一节第一节 行政立法概述行政立法概述 第二节第二节 行政立法体制行政立法体制 第三节第三节 行政立法程序行政立法程序 第一节第一节 行政立法概述行政立法概述一、行政立法的概念行政立法的概念（一）（一）动态角度动态角度：行政立法是指特定国家行政机关：行政立法是指特定国家行政机关根据法定权限依法定程序制定和发布行政法规和行根据法定权限依法定程序制定和发布行政法规和行政规章的政规章的行为过程行为过程。（二）（二）静态角度静态角度：行政立法是指特定国家行政机关：行政立法是指特定国家行政机关依据法定权限和法定程序制定的行政法规和行政规依据法定权限和法定程序制定的行政法规

2、和行政规章的章的法律文本法律文本。抽象行政行为抽象行政行为行政立法行政立法行政规范性文件行政规范性文件行政法规行政法规行政规章行政规章二、行政立法的特征二、行政立法的特征 1.1.行政立法的行政立法的立法性质立法性质：（1 1）行政立法是有权的国家行政机关以国家名义创）行政立法是有权的国家行政机关以国家名义创 制法律规范的行为；制法律规范的行为；（2 2）行政立法所制定的行为规范属于法的范畴，具）行政立法所制定的行为规范属于法的范畴，具 有普遍性、规范性和强制性等法的基本特征有普遍性、规范性和强制性等法的基本特征；（3 3）行政立法必须遵循相应的立法程序。）行政立法必须遵循相应的立法程序。 2

3、. 2.行政立法的行政立法的行政性质行政性质：（1 1）行政立法的主体是特定的国家行政机关；）行政立法的主体是特定的国家行政机关；（2 2）行政立法所调整的对象主要是行政管理事务及）行政立法所调整的对象主要是行政管理事务及 与行政管理密切关联的事务；与行政管理密切关联的事务；（3 3）行政立法的目的是实施和执行权力机关制定的）行政立法的目的是实施和执行权力机关制定的 法律，实现行政管理职能。法律，实现行政管理职能。三、行政立法的必要性三、行政立法的必要性 （了解）1.行政立法的兴起：对分权理论的挑战行政立法的兴起：对分权理论的挑战2.积极行政与作为管制手段的行政立法积极行政与作为管制手段的行政

4、立法A 政府与市场关系的大课题政府与市场关系的大课题B 市场失灵市场失灵1）外部性）外部性2）信息不对称）信息不对称3）自然垄断）自然垄断4）过度竞争）过度竞争C 政府失灵：政府失灵：regulation/deregulation1）管制成本管制成本2）管制者利益）管制者利益3）管制的信息滞后）管制的信息滞后3.政府要不要进行立法和管制？政府要不要进行立法和管制？A 市场能够自我调节吗？市场能够自我调节吗？B 政府能够进行管制吗？政府能够进行管制吗？C 管制的成本可接受吗？管制的成本可接受吗？D 管制者的权力能够得到有效控制吗？管制者的权力能够得到有效控制吗？4.人们要服从行政机关制定的规则？

5、A 传送带理论(transmission-belt theory)B 专家理性理论(expert rationale)C 利益代表和公众参与理论(PP)四、行政立法的种类四、行政立法的种类 职权立法与授权立法职权立法与授权立法 一般授权立法和特别授权立法一般授权立法和特别授权立法 中央行政立法和地方行政立法中央行政立法和地方行政立法 执行性立法、补充性立法、自主性立法和执行性立法、补充性立法、自主性立法和试验性立法试验性立法 1. 1. 职权立法和授权立法职权立法和授权立法 （1 1）职权立法职权立法，是指行政主体根据，是指行政主体根据宪法和组织法宪法和组织法规定规定的职权进行的立法活动（行政

6、主体一成立就拥有的立法的职权进行的立法活动（行政主体一成立就拥有的立法职权）。职权）。A A宪法宪法第第8989条：国务院享有制定行政法规的制定权。条：国务院享有制定行政法规的制定权。B B地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第第6060条：条：省、自治区、直辖市的人民政府可根据法律、行政法规和本省、省、自治区、直辖市的人民政府可根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章，报国务院和本级人民自治区、直辖市的地方性法规，制定规章，报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案。代表大会常务委员会备案。（2 2）授权立法授权立法，又

7、称委任立法，是指行政主体根据宪法，又称委任立法，是指行政主体根据宪法和组织法以外的和组织法以外的法律、法规法律、法规的授权进行的立法活动。的授权进行的立法活动。一般授权立法和特别授权立法一般授权立法和特别授权立法（1 1）一般授权是指根据单行法律、法规的条款中授权）一般授权是指根据单行法律、法规的条款中授权某一行政机关，制定具体的实施细则或实施办法。某一行政机关，制定具体的实施细则或实施办法。 A A、中华人民共和国教育法中华人民共和国教育法第八十三条第八十三条“境外的组织和个境外的组织和个人在中国境内办学和合作办学的办法，由国务院规定。人在中国境内办学和合作办学的办法，由国务院规定。” B

8、B、传染病防治法传染病防治法第第4040条规定，条规定，“国务院卫生行政部门根国务院卫生行政部门根据本法制定实施办法，报国务院批准后施行据本法制定实施办法，报国务院批准后施行”。（2 2）特别授权是指最高权力机关将应由法律规定的事）特别授权是指最高权力机关将应由法律规定的事项，以项，以“决定决定”的形式，特别授予国家最高行政机关的形式，特别授予国家最高行政机关行使。行使。 例如：例如：19841984年，全国人大常委会年，全国人大常委会关于授权国务院改革工商关于授权国务院改革工商税制和发布有关税收条例（草案）的决定税制和发布有关税收条例（草案）的决定；19851985年年9 9月全国月全国人大

9、通过人大通过关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定可以制定暂行的规定或者条例的决定。 2. 2.中央行政立法和地方行政立法中央行政立法和地方行政立法 中央行政立法，是指行政法规与部门规章。中央行政立法，是指行政法规与部门规章。调整对象是全国范围内的普遍性问题和由中调整对象是全国范围内的普遍性问题和由中央人民政府作出统一规定的重大问题。在全央人民政府作出统一规定的重大问题。在全国有效。如国有效。如20122012年年3 3月月2828日国务院通过日国务院通过校车校车安全管理条例安全管理条例 地方行政立法，是指地方政府规

10、章。只能在地方行政立法，是指地方政府规章。只能在其行政区域管辖内有效；在同类性制质、同其行政区域管辖内有效；在同类性制质、同类事务上不能违背中央行政立法。例如，上类事务上不能违背中央行政立法。例如，上海市人民政府发布海市人民政府发布上海市律师管理办法上海市律师管理办法 3 3执行性立法、自主性立法、补充性立法和试验性执行性立法、自主性立法、补充性立法和试验性立法立法（1）执行性立法，指为了执行法律或地方性法规以及上级行 政机关的行政法规范而进行的立法。一般称为实施条例、 实施细则、实施办法。（2）自主性立法，是为了填补法律法规的空白而进行的创制性 立法。必须在宪法和组织法规定的职权范围内行使。

11、如 国家教育考试违规处理办法（3）补充性立法，为了补充行政法规范的规定而进行的创制性 立法。必须具备法律法规的授权，且不能违背已有的法律 规范的原则。如商务部的补充规定 (4) 试验性立法，制定暂行条例、暂行规定，待条件和时机 成熟后，再由立法机关上升为法律或法规。如国家公 务员暂行条例第二节 行政立法体制 一、行政立法体制的含义 行政立法体制是一个国家的行政立法主体的设置及其权限划分，它是一个国家的立法体制的组成部分。我国目前采用“多层次的、分等级”的立法体制。 根据宪法和组织法的有关规定，我国依法确认的行政立法系统包括：国务院立法 (制定行政法规) ；国务院各部委行署以及直属机构立法(制定

12、部门规章) ；地方行政机关立法(制定地方政府规章) 。二、行政立法主体及其权限 （一）国务院（一）国务院 立法法第五十六条：国务院根据宪法和法律，制定行政法规。 行政法规可以就下列事项作出规定： （一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项； （二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项 应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项,国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。（二）国务院的各部委行署、直属机构（二）国务院的各部委行署、直属机构 立法法第七十一条国务

13、院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。 部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。 （三）较大的市以上级别的地方政府（三）较大的市以上级别的地方政府 立法法第七十三条：省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。 地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。 （四）行政立法权与最高权力机关立法权的划分（

14、四）行政立法权与最高权力机关立法权的划分1）法律保留）法律保留 (相对保留与绝对保留相对保留与绝对保留） 立法法立法法第第8条：下列事项只能制定法律：条：下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）对非国有财产的征收；（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度；(十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。2

15、）法律优先）法律优先 （法律（法律法规法规规章）规章）三、我国行政立法体制的弊端（一）职权立法比重过大（一）职权立法比重过大（二）行政立法主体过多、权限重叠，以法争利现（二）行政立法主体过多、权限重叠，以法争利现 象严重象严重（三）行政立法程序欠缺民主和透明度（三）行政立法程序欠缺民主和透明度（四）行政立法缺乏有效的监督（四）行政立法缺乏有效的监督交警拖车收费 地方立法与国家立法打架 一位律师的汽车因违章被交警拖车，深圳交警要求他交拖车费，遂引发双方的官司。 深圳经济特区道路交通管理处罚条例第30条第3款：“被暂扣车辆的当事人应当承担车辆拖吊费、停车费。” 2004年道路交通安全法第93条“公

16、安机关交通管理部门拖车不得向当事人收取费用，并应当及时告知当事人停放地点。”第三节 行政立法程序 行政立法程序，是指行政立法主体依法定权限制定行政法规和行政规章所应遵循的步骤、方式和顺序。具体指行政机关依照法律规定，制定、修改、废止行政法规和规章的活动程序。 行政立法程序的要求行政立法程序的要求A 立法法立法法B 行政法规制定程序条例行政法规制定程序条例C 规章制定程序条例规章制定程序条例D 法规规章备案条例法规规章备案条例E 行政程序法（草拟中）行政程序法（草拟中） 行政法规制定程序条例共37条，包括总则、立项、起草、审查、决定与公布、行政法规解释和附则。规章制定程序条例共39条，包括总则、

17、立项、起草、审查、决定和公布、解释与备案以及附则。 行政立法的程序行政立法的程序1.1.立项；立项；2.2.起草；起草；3.3.审查；审查；4.4.决定；决定；5.5.公布；公布；6.6.备案；备案；7.7.解释；解释；8.8.修改、废止；修改、废止；行政法规制定程序条例行政法规制定程序条例 立项立项由国务院有关部门报请立项由国务院法制机构拟订年度立法工作计划报国务院审批起草起草由有关部门起草或由国务院法制机构起草、组织起草由起草部门主要负责人签字送审审查审查国务院法制机构负责审查直接涉及公民、法人或其它组织切身利益的可以听证，有关行政许可的必须听证由法制机构主要负责人建议提请审议，但调整范围

18、单一、各方面意见一致或法律配套法规可以传批。决定决定国务院常务会议审议，法制机构或起草部门做说明；或直接由国务院审批总理签署国务院令公布施行公布公布标准文本为国务院公报文本公布后30日后施行，但涉及国家安全、外汇汇率、货币政策确定及公布后不立即施行将有碍法规施行的，可以自公布之日起施行公布后30日内由办公厅报请全国人大常委会备案属条文本身问题的，国务院各部门和省级政府可要求解释，由国务院法制机构拟订解释草案报国务院同意后，由国务院或其授权的有关部门公布属具体应用问题的，国务院各部门与省级政府的法制机构可请求解释，由国务院法制机构解释答复；涉及重大问题的由其提出意见报国务院同意后答复。规章制定程

19、序条例规章制定程序条例 制定机关制定机关报请报请立项立项决定决定公布公布备案备案部门部门规章规章国务院组成部门、直属机构、部分直属事业单位部门工作机构部务会议或委员会会议决定标准文本为本部门或国务院公报公布后30日内由法制法制机构机构报请备案地方地方政府政府规章规章省级政府和较大市政府（省会市，经济特区市，计划单列市）政府工作部门或其下级政府政府常务会议或全体会议决定标准文本为地方政府公报行政法规、规章备案制度行政法规、规章备案制度（1）行政法规全国人大常委会备案（2）部门规章国务院备案（3）省、自治区、直辖市政府规章国务院、本级人大常委会备案。（4）较大市的政府规章（省会市、经济特区市、国务

20、院批准较大的市人民政府）国务院、省、自治区人大常委会与人民政府备案。公民参与行政立法制定过程 1、2000年年3月月15日出台日出台立法法立法法第第58条条规定规定“行政法规行政法规在起草过程中应广泛听取有关机关、组织、公民的意见，在起草过程中应广泛听取有关机关、组织、公民的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等形式。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等形式。 2、行政法规制定程序条例行政法规制定程序条例第第12条条规定：规定：“起草行政法起草行政法规应深入调查研究、总结实践经验，广泛听取有关机关、规应深入调查研究、总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见，听取意见可以采取

21、召开座谈会、论证组织和公民的意见，听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。第会、听证会等多种形式。第19 条条 第第2款规定：款规定：“重要的行重要的行政法规送审稿，经报国务院同意向社会公布，征求意见政法规送审稿，经报国务院同意向社会公布，征求意见”。第第22条规定：条规定：“行政法规送审稿直接涉及公民、法人或其行政法规送审稿直接涉及公民、法人或其他组织的切身利益的，国务院法制机构可以举行听证会，他组织的切身利益的，国务院法制机构可以举行听证会，听取有关机关组织和公民的意见。听取有关机关组织和公民的意见。” 3、价格法价格法第第23条条明确规定：明确规定：“公用事业价格、公益性公

22、用事业价格、公益性服务价格、垄断经营的商品价格等政府指导价，政府定价服务价格、垄断经营的商品价格等政府指导价，政府定价应建立听证会制度应建立听证会制度”。4、规章制定程序条例规章制定程序条例第第15条条规定：规定：:“起草规章起草规章,应当深应当深入调查研究入调查研究,总结实践经验总结实践经验,广泛听取有关机关、组织和公民广泛听取有关机关、组织和公民的意见的意见,听取意见可以采取书面征求意见听取意见可以采取书面征求意见,座谈会座谈会,论证会论证会,听听政会等多种形式政会等多种形式”。 听证会，还是“听涨会”？ “听证会为啥等于“涨价会”？作秀听证会强烈质疑涨价”、“河南听证法规藏猫腻”，这些措

23、词激烈的标题都来自于河南各大媒体对近日这场郑州供热调价听证会的报道。地方媒体对当地政府部门组织的会议采取这样一种几乎一边倒的批评态度实在不多见，究竟这是怎样的一场听证会？又为何会引起这么大的争议？ 这就是10月20日的听证会现场，经过近5个小时的讨论，最终支持涨价的一方以16：8的优势压倒反对派，郑州暖气价格上涨基本成为定局，然而这个结果一出就争议一片，许多市民质疑人大政协及专家代表全部都投赞成票，媒体也纷纷对听证程序提出质疑，要求郑州市物价局向公众做出解释。更有一名消费者向法院提起行政诉讼，状告郑州市物价局听证程序涉嫌违法，一场原本普通的听证会演变成了一场愈演愈烈的风波。 在这场风波中，公众

24、质疑的焦点之一是热力公司拒绝公开帐目。由于热力公司提出涨价的理由是原料价格上涨，因此，听证代表要求查看热力公司的成本帐目，而热力公司以保护商业机密为由拒绝，听证代表又要求郑州市物价局公布所审核的热力公司价格成本，同样也被物价局拒绝。因此，很多市民怀疑热力公司甚至物价部门都存在欺骗民众的行为。 公众质疑的另一个焦点是听政结果的产生办法，这次听证会的法规依据是河南省政府价格决策听政办法实施细则，其中决定，听证会代表要达到三分之二以上反对提价方案才可以生效，也就是说，25名代表中至少要17人不同意才可以阻止提价，而消费者代表总共却只有13人。有律师表示，这个规定本身就是不平等条款，这个游戏规则决定了

25、听证会实际上就是个“涨价会”。 (2008年10月30日 10:13:16 来源：央视网 )政府制定价格听证办法听证办法改革国家发改委发布政府制定价格听证办法,自2008年12月1日起施行。在引入听证制度多年之后,国家发改委修订法规,重塑国内价格听证程序。相比此前的听证办法,新办法提升了听证程序的透明度,在诸多方面都有改进。如其中规定,未举行听证会的公益性服务价格定价无效；听证会中消费者人数不得少于参加人总数的五分之二；定价机关提起定价听证应提交成本报告等等。 就在新的听证办法发布之际,各地听证报道却焦头烂额。在郑州,市民投诉刚刚举行的供热价格改革和调整听证会事先设局涉嫌违规,并就此向法院起诉

26、；在广州,年初公交票价优惠听证会上先行通过的“羊城通8折”措施,在新近实行的优惠方案中却被取消,引发听证代表和市民的不满。而围绕几年来,医疗价格、水价、管道煤气费、地铁票价等方面的听证情况,有民众直言,逢听必涨的听证会其实已成为涨价通知会。新办法规定,听证会举行30日前,主管部门应当通过政府网站、新闻媒体公告参加者的名额、产生方式及具体报名办法；听证会举行15日前,要公告听证会举行的时间、地点,定价定价听证方案要点,听证会参加人和听证人名单。这些信息披露规定此前均未详尽。 第四节第四节 对行政立法的监督对行政立法的监督一、行政立法的合法性要件一、行政立法的合法性要件 立法主体 立法权限 立法内

27、容 立法程序 立法与其他法规范的关系二、我国现行行政立法监督制度二、我国现行行政立法监督制度1. 1.立法冲突裁决制度立法冲突裁决制度2. 2.行政立法的改变和撤销制度行政立法的改变和撤销制度3. 3.行政立法备案制度行政立法备案制度4. 4.有限的司法监督制度有限的司法监督制度孙志刚事件与行政立法监督 2003年年5月月14日，一份名为日，一份名为“关于审查关于审查城市流浪城市流浪乞讨人员收容遣送办法乞讨人员收容遣送办法的建议书的建议书”，传真至全国，传真至全国人大常委会法制工作委员会。这个建议的提交者，人大常委会法制工作委员会。这个建议的提交者，是华中科技大学的俞江、中国政法大学的腾彪和北

28、是华中科技大学的俞江、中国政法大学的腾彪和北京邮电大学的许志永京邮电大学的许志永3位法学博士。在建议中，位法学博士。在建议中，3位位博士认为，国务院博士认为，国务院1982年颁布的年颁布的城市流浪乞讨人城市流浪乞讨人员收容遣送办法员收容遣送办法，与中国宪法和有关法律相抵触，与中国宪法和有关法律相抵触。因此，作为中华人民共和国公民，他们建议全国。因此，作为中华人民共和国公民，他们建议全国人大常委会审查人大常委会审查城市流浪乞讨人员收容遣送办法城市流浪乞讨人员收容遣送办法。三博士上书建议符合我国行政法规的监督程序。三博士上书建议符合我国行政法规的监督程序吗？吗？ 相关立法规定：相关立法规定： 立法法立法法9090条条 审查的要求与建议审查的要求与建议 中央军委、最高人民法中央军委、最高人民法院和最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大院和最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政规同宪法或者法律相抵触，可以向全会常务委员会认为行政规同宪法或者法律相抵触，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的请求，由常务委员会工作国人大常委会书面提出进行审查的请求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员进行审查，提出意见；机构分送有关的专门委员进行审查，提出意见； 前款规定以外的其他的国家机关和社会团体、企事业组织前款规定以外的其他的国家机关和社会团体、企事业