第七章 行政程序

1、首都经济贸易大学法学院1第七章第七章 行政程序行政程序程序是法治和恣意而治的分水岭 道格拉斯首都经济贸易大学法学院2第一节第一节 行政程序概述行政程序概述首都经济贸易大学法学院3一、一、 行政程序的概念和特征行政程序的概念和特征p概念：概念：行政程序是行政主体实施行政行为时所应遵循的方式、步骤、时限和顺序所构成的一个连续过程。p行政程序作为规范行政权、体现法治形式合理性的行为过程，是实现行政法治的重要前提；而行政程序发达与否，是衡量一国行政法治程度的重要标志。p特征：特征：p1. 法定性 p2. 多样性 p3. 分散性 首都经济贸易大学法学院4二、二、 行政程序的分类行政程序的分类p (一一)

2、 主要程序与次要程序主要程序与次要程序p 以其对相对人的合法权益是否产生实质影响为标准。p 1. 主要程序主要程序是指行政机关若不遵守将可能对行政相对人合法权益产生实质影响的行政程序，如行政处罚中的告知程序、表明身份程序和听证程序。对其违反有权机关应当予以撤销或者确认无效、违法。p 2. 次要程序次要程序是指行政机关不遵守并不会对行政相对人合法权益产生实质影响的行政程序。如行政机关超期颁发出国护照。对其违反可补正或责令重做。首都经济贸易大学法学院5p (二二) 强制性程序与任意性程序强制性程序与任意性程序p 以行政机关遵守行政程序是否具有一定的自由选择权为标准。p 前者只发生合法与否的问题，后

3、者还可能发生合理与否的问题；违反前者将导致行为的撤销或重做，违反后者只有在超出法定选择范围或选择极不合理的情况下，才会导致行为撤销或重做。p (三三) 内部程序与外部程序内部程序与外部程序p 以其规范行政行为所涉及的对象和范围为标准。p 前者只能通过行政主体系统内部来解决，法治化程度不高；后者是行政程序规范的重点。首都经济贸易大学法学院6p(四四) 具体行政行为程序和抽象行政行为程序具体行政行为程序和抽象行政行为程序p以其所规范的行政行为是具体的还是抽象的为标准。p违反不同性质的程序，将导致不同的法律后果，并适用不同的法律救济程序。首都经济贸易大学法学院7三、三、 行政程序的价值行政程序的价值

4、p(一) 扩大公民参政权行使的途径p(二) 保护行政相对人程序权益p(三) 提高行政效率p(四) 监督行政主体依法行使职权首都经济贸易大学法学院8第二节第二节 行政程序的基本原则行政程序的基本原则p一、公开原则一、公开原则p二、公正、公平原则二、公正、公平原则p三、参与原则三、参与原则p四、效率原则四、效率原则首都经济贸易大学法学院9一、一、 公开原则公开原则p 行政公开是指行政机关在行使行政职权时，除涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密外，必须向行政相对人及社会公开与行政职权有关的事项。p 公开原则是现代民主政治发展的基本要求，其法治意义是将行政权运作的基本过程公开于社会，接受社会的监督，防止行

5、政权被滥用。p 主要内容：主要内容：p （一） 行使行政权的依据公开p （二） 行政信息公开p （三） 设立听证制度p （四） 行政决定公开首都经济贸易大学法学院10二、二、 公正、公平原则公正、公平原则p公正、公平原则是指行政主体行使行政权应当公正、公平，尤其是公正、公平地行使行政自由裁量权。p主要内容：主要内容：p1. 行政程序立法应赋予行政相对人应有的行政程序权利，同时为行政主体设置相应的行政程序义务；p2. 行政主体所选择的行政程序必须符合客观情况，具有可行性；p3. 行政主体所选择的行政程序必须符合规律或者常规，具有科学性；p4. 行政主体所选择的行政程序必须符合社会公共道德，具有合

6、理性；p5. 行政主体所选择的行政程序必须符合一般社会公正价值，具有正当性。首都经济贸易大学法学院11三、三、 参与原则参与原则p 参与原则是指行政主体在作出行政行为过程中，除法律有特别规定外应当尽可能为行政相对人提供参与行政行为的各种条件和机会，从而确保行政相对人实现行政程序权益，同时也可以使行政行为更加符合社会公共利益。p 参与原则的内容集中体现在行政相对人的行政程序上的权利，这些权利主要包括：p （一） 获得通知权p （二） 陈述权p （三） 抗辩权p （四） 申请权首都经济贸易大学法学院12四、四、 效率原则效率原则p效率原则是指行政程序中的各种行为方式、步骤、时限、顺序的设置都必须有

7、助于确保基本的行政效率，并在不损害行政相对人合法权益的前提下适当提高行政效率。p要求：要求：p1. 提高行政效率不得损害行政相对人的合法权益；p2. 提高行政效率不得违法公平原则。p效率原则主要通过以下行政程序制度行政程序制度来实现：p1. 时效制度p2. 代理制度p3. 不停止执行制度首都经济贸易大学法学院13案例讨论：案例讨论：p社区医院医生魏某在行医过程中，曾于2007年5月庇护、容留计划外生育人员陈某，并帮助其接生第三胎。其所在地街道办事处接到群众举报后进行调查，认定魏某严重违反了计划生育管理条例，根据某省计划生育条例第35条第10款规定，对其口头宣布罚款1.5万元，并告之“你可以申诉

8、”。作出处罚日期为2007年6月20日。魏某被处罚后，多次向街道办事处索要书面裁决，到2008年1月3日才得到处罚裁决书，并且该处罚决定书没有告知被处罚人救济途径及期限。p问题：问题：该街道办事处的做法是否适当？首都经济贸易大学法学院14第三节第三节 行政程序的基本制度行政程序的基本制度p一、一、 行政回避制度行政回避制度p二、二、 行政听证制度行政听证制度p三、三、 行政信息公开制度行政信息公开制度p四、四、 说明理由制度说明理由制度p五、五、 行政程序的其他基本制度行政程序的其他基本制度首都经济贸易大学法学院15一、一、 行政回避制度行政回避制度p行政回避是指行政机关工作人员在行使职权过程

9、中，因其与所处理的事务有利害关系，为保证实体处理结果和程序进展的公正性，根据当事人的申请或行政机关工作人员的请求，有权机关依法终止其职务的行使并由他人接替的一种法律制度。p（一）确立缘由确立缘由：p1. 偏见；p2. 利害关系：p可以不列入回避理由：罚没款与行政机关工作人员的收入关系；师生关系、同（学）籍关系以及曾经为同事、上下级关系等。首都经济贸易大学法学院16（二）行政回避的范围（二）行政回避的范围p1. 当事人中有其亲属的；p2. 与当事人的代理人有亲属关系的；p3. 在与本案有关的程序中担任过证人、鉴定人的；p4. 与当事人之间有监护关系的；p5. 当事人为社团法人，行政机关工作人员作

10、为其成员之一的；p6. 与当事人有公开敌意或者亲密友谊的；p7. 其他有充分证据可以证明行政机关工作人员不能公正处理案件的。首都经济贸易大学法学院17（二）行政回避的程序（二）行政回避的程序p1. 自行回避程序：自行回避程序：行政机关工作人员认为自己与本案有法律规定的回避情形时，向本机关的负责人主动提出回避处理本案的请求，本机关负责人对行政机关工作人员的申请依法进行审查并作出是否准许的决定。p 内容：请求；审查；决定p2. 申请回避程序：申请回避程序：当事人认为处理案件的行政机关工作人员有法律规定的回避情形时，在行政程序结束之前依法向有权限的行政机关提出要求该行政机关工作人员回避处理本案的请求

11、，有权限的行政机关依法对此申请进行审查后作出是否准许的决定。p 内容： 申请；审查；决定首都经济贸易大学法学院18（四）行政回避的限制（四）行政回避的限制p 1. 回避不能解除行政机关的管辖权；p 2. 行政程序结束后当事人不得提出回避申请；p事后提出回避的可能情形：事后提出回避的可能情形：p（1）事先知道回避情形存在未提出：视为放弃申请权；p（2）事后才知道回避情形。如属行政机关未告知的，程序违法；如属已告知，视为放弃回避申请权。p 3. 应当回避而没有回避下做出的行政行为的效力（不具有合法性）。首都经济贸易大学法学院19二、二、 行政听证制度行政听证制度p 概念：概念：行政听证是指行政机关

12、在作出影响行政相对人合法权益的决定之前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人陈述意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据并作出相应决定等程序所构成的一种法律制度。p 听证并非仅是行政法上一种独特的法律制度。它源于英国普通法上自然公正原则之一，即“听取另一方证词”。首都经济贸易大学法学院20（一）（一） 行政听证的范围行政听证的范围p 1、行政立法。、行政立法。p 行政法规制定程序条例第12条规定：起草行政法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。 p 2、行政决定。、行政决定。p 只有对相对人产生

13、不利影响的行政决定才有给予其听证权的必要。p 行政处罚法第42条：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。首都经济贸易大学法学院21（二）（二） 行政听证的形式行政听证的形式p1. 正式听证。正式听证。p指借助司法审判程序而发展起来的一种听证形式，其内部结构为三角型程序模式。其程序模式讲究形式，耗费大量的人力、物力和财力，且不适应行政效率的要求。因而只适用于法律明确规定的范围。p2. 非正式听证。非正式听证。p指不采用司法审判程序听取意见，且不以笔录作为裁决唯一依据的一种程序模式。

14、它不强调听证的形式，只要使当事人得到一个表达意见的机会，就满足了给予当事人听证权利的要求。首都经济贸易大学法学院22p我国行政正式听证制度概况我国行政正式听证制度概况p1996年的行政处罚法首次规定了正式听证制度，之后，正式听证的适用领域呈现出扩大的趋势，可以分为两大类：p第一类，决策类：听证会的结果影响不特定人的权利义务，包括行政立法、政府价格决策、城市规划、环境影响评价等。p第二类，决定类：听证会的结果影响特定人的权利义务，包括行政处罚、行政许可、城市房屋拆迁行政裁决、产业损害调查、保障措施调查、反倾销与反补贴调查、审计、医疗事故技术鉴定等。首都经济贸易大学法学院23（三）听证程序（三）听

15、证程序p正式听证的正式听证的 主要内容：主要内容：p1、通知p2、质辩p3、决定行政处罚听证程序：行政处罚听证程序：首都经济贸易大学法学院24案例讨论：案例讨论：p“非典”期间，某省为了从重从快打击擅自提高药品价格、扰乱市场的行为，发出紧急通知，题为关于要求在“非典”防治时期提高听证程序规定罚款标准的紧急请求的答复（某府法涵200359号）的通知，全文如下：省物价局，你局关于要求在“非典”防治时期提高听证程序规定罚款标准的紧急请示收悉。鉴于当前价格违法案件增多，依法罚款的数额较大等情况，为尽快查处与“非典”防治有关的价格违法行为，保证市场秩序的稳定，同时，为减少人员聚集，有利于“非典”防治工作

16、，经研究，并报省政府同意，现答复如下：在“非典”防治首都经济贸易大学法学院25p的特殊时期，全省各级物价部门作为价格行政主管部门，在作出对公民处以1000元以上的罚款、对法人或其他组织处以10，000元以上的罚款决定之前，可不举行听证，但应将此情况告知当事人。“非典”疫情解除后，对公民、法人或其他组织处以较大数额罚款前，仍按某省行政处罚听证程序规定（政199766号）进行听证。本省其他行政执法部门查处与“非典”防治有关的违法行为，对公民、法人或其他组织处以较大数额罚款涉及听证的，按本答复执行。p问题：问题：某省的上述做法是否合法？首都经济贸易大学法学院26三、三、 行政信息公开制度行政信息公开

17、制度p行政信息公开是行政主体根据职权或者行政相对人请求，将行政信息向行政相对人或者社会公开展示，并允许查阅、摘抄和复制。首都经济贸易大学法学院27 四、四、 说明理由制度说明理由制度p行政行为说明理由是指行政机关在作出对行政相对人合法权益产生不利影响的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明其作出该行政行为的事实因素、法律依据以及裁量时所考虑的政策、公益等因素。p行政行为说明理由就内容而言，可以分为合法性理由和正当性理由。首都经济贸易大学法学院28（一）（一）行政行为说明理由的内容及其规则行政行为说明理由的内容及其规则p 1、行政行为的合法性理由、行政行为的合法性理由p 即用于支撑

18、行政行为合法性的事实依据和法律依据。包括事实依据和法律依据。p （1）事实依据。是法律事实依据，即被合法证据所证实了的客观事实。产生如下规则：禁止主观臆断规则；符合证明逻辑规则；主要事实依据规则。p （2）法律依据。指用于支撑行政行为具有合法性的法律规范。产生如下规则：全面展示法律规则；法律冲突择上规则；排除非法律性规范规则。首都经济贸易大学法学院29p 2、行政行为的正当性理由、行政行为的正当性理由p 即用于支撑行政行为自由裁量的事实依据和法律依据。其客观依据是行政裁量权的广泛存在。p （1）筛选事实。）筛选事实。p 产生如下规则：排除非法证据规则；遵循因果联系规则；疑惑事实从无原则。p （

19、2）选择法律。）选择法律。p 产生如下规则：遵守惯例公理规则；体现政策形势规则；符合公共利益规则。首都经济贸易大学法学院30（二）不说明理由或错误说明理由的行政行为的效力（二）不说明理由或错误说明理由的行政行为的效力p 1、不说明理由的行政行为效力、不说明理由的行政行为效力p 即行政机关在作出影响行政相对人合法权利的行政行为时，没有说明作出该行政行为的理由。p （1）法定可以不说明理由的行政行为。应当由法律加以明确规定。p （2）法定必须说明理由但行政机关没有说明行政行为理由。p 诉讼前始终没有说明：推定为没有理由的、不合法的行政行为。p 复议或诉讼前说明了理由：应视为行政行为程序上的瑕疵，如

20、已补救不影响其合法性。首都经济贸易大学法学院31p 2.说明理由错误的行政行为效力说明理由错误的行政行为效力p 即行政主体向行政相对人所说明的行政行为理由并不能支持行政行为合法性的情形。p（1）说明理由错误，但有证据和规范性文件能支持行政行为合法的，不影响行政行为的效力。p（2）说明理由错误，且提出的证据和规范性文件不能支持行政行为合法性的，应认定行政行为违法或者无效。首都经济贸易大学法学院32五、五、 行政程序的其他基本制度行政程序的其他基本制度p （一）（一） 审裁分离制度审裁分离制度p 审裁分离是指行政主体的审查案件职能和对案件裁决的职能，分别应由其内部不同的机构或人员来行使，以确保行政相对人的合法权益不受侵犯。p 其法理基础是分权理论。p 审裁分离的两种基本模式：p 1. 内部审裁分离内部审裁分离p 指在同一行政机关内部由不同的机构、人员分别行使案件调查