第4章 财政民生性支出

1、一、行政管理与国防支出的一、行政管理与国防支出的属性属性行政管理与国防支出是民生性支出，和资本性投资支出同属购买性支出；行政管理与国防支出是民生性支出，和资本性投资支出同属购买性支出；但是前者不生产产品，是非生产的消耗性支出，后者则会形成新的资产；但是前者不生产产品，是非生产的消耗性支出，后者则会形成新的资产；它们它们都是社会在生产正常运行所必须的社会公共需要。都是社会在生产正常运行所必须的社会公共需要。行政管理和国防支出是国家执行政治职能和社会职能的保证，维系社会稳定和国家安全；行政管理和国防支出是国家执行政治职能和社会职能的保证，维系社会稳定和国家安全；对内管理国家，对外巩固国防，是国家的

2、基本职能，失去这两种职能和支出，国将不国；对内管理国家，对外巩固国防，是国家的基本职能，失去这两种职能和支出，国将不国；第一节 行政管理与国防支出官民比例1:79341:39271:22991：50汉朝唐朝明朝1:911清朝1:294建国初期1978年1：301997年专栏专栏：机构改革与我国的行政支出改革与经济发展的关系：与经济发展的关系：一从直接的生产和消费社会财富角度来看，都是非生产性劳动虚耗社会财富，理应越少越好；一从直接的生产和消费社会财富角度来看，都是非生产性劳动虚耗社会财富，理应越少越好；二从财富生产的社会条件看，两者保护了人民安全，维持了社会持续，并非虚耗社会财富；二从财富生产

3、的社会条件看，两者保护了人民安全，维持了社会持续，并非虚耗社会财富；三从社会经济的循环来看，两者是社会消费的组成部分，消费会拉动生产的发展。三从社会经济的循环来看，两者是社会消费的组成部分，消费会拉动生产的发展。二、行政管理二、行政管理支出支出l我国行政管理费的我国行政管理费的构成构成l行政管理费规模变化的一般行政管理费规模变化的一般规律规律l我国行政管理费规模及国际比较我国行政管理费规模及国际比较l我国我国行政管理费规模居高不下的原因分析行政管理费规模居高不下的原因分析年份年份合计合计行政管理费行政管理费公检法经费公检法经费武警部队经费武警部队经费外交支出外交支出对外援助对外援助数额数额（亿

4、元）（亿元）数额（亿数额（亿元）元）比重比重（% %）数额数额（亿元）（亿元）比重比重（% %）数额数额（亿元）（亿元）比重比重（% %）数额数额（亿元）（亿元）比重比重（% %）数额数额（亿元）（亿元）比重比重（% %）199719971392.41392.4703.7703.752.952.9433.4433.432.632.6120.9120.99.19.135.935.92.72.735.535.52.72.7200020002025.72025.7965.5965.547.747.7760.5760.537.537.5202.2202.210.010.051.651.62.52.54

5、5.945.92.32.3200420044407.74407.72417.02417.054.854.81548.11548.135.135.1287.1287.16.56.594.894.82.22.260.760.71.41.4表表4-1 我国行政管理总支出结构表我国行政管理总支出结构表 l我国行政管理费的构成我国行政管理费的构成包括包括三类：一是一般公共服务，包括人大、政协、党团、政府部门；三类：一是一般公共服务，包括人大、政协、党团、政府部门； 二是公共安全，包括武警、公安、检察、司法等；二是公共安全，包括武警、公安、检察、司法等； 三是外交，包括外交管理事务、驻外机构、对外援助、对

6、外合作交流三是外交，包括外交管理事务、驻外机构、对外援助、对外合作交流按照费用要素：按照费用要素：人员经费人员经费和和公用经费公用经费两大类。两大类。项目年份行政管理费增速财政支出增速行政管理费占财政支出比重19781980198519901995200020012002200320042005200813.316.74.315.819.617.222.935.615.718.119.133.0-4.117.89.217.822.519.015.711.815.619.14.45.46.59.812.811.36.413.513.914.314.315.7表表4-2 行政管理费增（减）变化及其

7、占财政支出的比重（）行政管理费增（减）变化及其占财政支出的比重（）l行政管理费规模变化的一般规律行政管理费规模变化的一般规律l 若干国家若干国家19951995年行政管理年行政管理支出占支出占财政总支出比重财政总支出比重国别国别印度印度韩国韩国泰国泰国荷兰荷兰美国美国英国英国澳大澳大利亚利亚中国中国行政管理支行政管理支出占财政总出占财政总支出的比重支出的比重 （）（）7.27.24.634.6310.6310.6310.2510.259.29.27.107.109.049.0412.812.8表表4-3 若干国家若干国家1995年行政管理支出占财政总支出比重（）年行政管理支出占财政总支出比重（

8、）l我国行政管理费规模居高不下的原因分析我国行政管理费规模居高不下的原因分析经济体制转型过程中，新旧机构叠加导致政府机构和人员过分膨胀，财政供养人口增答；经济体制转型过程中，新旧机构叠加导致政府机构和人员过分膨胀，财政供养人口增答；公用公用经费界定不明确，预算约束软弱，三公消费增幅过快，假公济私、铺张浪费和贪污腐败滋生；经费界定不明确，预算约束软弱，三公消费增幅过快，假公济私、铺张浪费和贪污腐败滋生；人口人口众多，行政事务繁杂，政府包揽过多；众多，行政事务繁杂，政府包揽过多；缩减行政管理非支出的举措：缩减行政管理非支出的举措：“八项规定八项规定”“”“六项禁令六项禁令”“”“反腐倡廉反腐倡廉”

9、等等案例一：控制行政管理费的理论与现实思考案例一：控制行政管理费的理论与现实思考 （一）行政管理费的影响（一）行政管理费的影响 行政管理费以及它所支持的国家各项行政管理活动，对经济的积极或消极的影响，是一个复杂的过程。但我们至少可以从三个角度进行考察： 1从直接的生产和消费社会财富角度来看，行政管理支出属于社会财富的“虚耗”，因为，行政活动是非生产性劳动，从而与生产性劳动相对立。就此而言，这类支出越小越好。 2从财富生产的社会条件看，政府的行政活动维持了社会生产与生活的秩序，因而用于行政活动的费用又不是在“虚耗”社会财富。 3从社会经济的循环周转来看，生产是产品的创造，消费是产品的实现，若无消

10、费，生产不仅是一种无内容的概念，而且也不能正常进行。行政管理活动正是全社会消费的一个构成部分。因此，当社会的消费需求不足以完全吸收掉同期的产出时，行政支出的增加，有增加消费和支持生产的作用；而当社会的消费需求超过同期产出时，增加行政费，则有通货膨胀的效果。 （二）行政管理费的控制（二）行政管理费的控制 对行政费支出的控制，是一个需要考虑多方面的因素才能决定的问题。而社会经济管理的需要以及社会总供求的对比关系，则是其中最重要的两个因素。那么究竟该怎样约束行政费用呢? 1通过某种政治程序来实现政府需要哪些职能些部门，各部门应有多大规模，通过某种政治程序来确定， 可以实现有效的控制。因为决策过程实际

11、上是一个权衡与选择的过程，它需要特定的政治程序来表达人民大众的意愿。2对行政费支出的规模或其占财政支出的比重规定一个具有法律效力的指标，并由司法和民意机关对之施行严格监督。 这是各国在控制行政管理费上的一个可行的的经验，但这种方法还有待于政治体制和经济体制改革的深化，政府职能的转变和权力过分集中问题的解决。 3加强行政机关的设置和合理的法制建设，为各机构的设置和活动规定基本的规范和程序，严格定员定编管理，控制差旅费、会议费等行政费用开支标准，健全财务管理制度，抑制社会集团的实力，也能有效地约束行政费用的膨胀。 简要分析：行政管理费支出对财政的压力，是现代许多国家面临的一个严峻课题，其问题的产生

12、原因众多，解决这一问题既要客观评价合理的行政管理支出的需要，以保障国家管理与正常社会经济秩序的实现，又要有严格的政治程序与法律制度来管理、约束与监督政府行政管理经费的确定与使用，管理监督制度的缺失，将难以控制行政管理费用的膨胀，这是每一个国家都必须正视的问题。 思考题：怎样有效确定与控制我国的行政管理支出？思考题：怎样有效确定与控制我国的行政管理支出？ 三、国防支出三、国防支出l我国我国国防国防政策政策中国奉行防御性的国防政策（中国奉行防御性的国防政策（人不犯我我不犯人人不犯我我不犯人）两岸两岸统一是中华民族走向伟大复兴的历史必然统一是中华民族走向伟大复兴的历史必然l新时期我国国防的目标和任务

13、：新时期我国国防的目标和任务：维护国家主权、安全、发展利益维护国家主权、安全、发展利益；维护维护社会和谐稳定；社会和谐稳定；推进国防和军队现代化；推进国防和军队现代化；维护世界维护世界和平稳定。和平稳定。l 我国国防支出及其增长趋势我国国防支出及其增长趋势年份年份国防支出国防支出（亿元）（亿元）比上年增长比上年增长（%）国防支出占财国防支出占财政支出的比重（政支出的比重（% ）国防支出占国防支出占GDP的比重（的比重（% ）19781978167.84167.8412.612.615.015.04.604.6019801980193.84193.84-12.9-12.915.815.84.26

14、4.2619851985191.53191.536.06.09.69.62.122.1219901990290.31290.3115.415.49.49.41.561.5619951995636.72636.7215.615.69.39.31.041.04200020001207.541207.5412.212.27.67.61.221.22200120011442.041442.0419.419.47.67.61.321.32200220021707.781707.7818.418.47.77.71.421.42200320031907.871907.8711.711.77.77.71.40

15、1.40200420042200.012200.0115.315.37.77.71.381.38200520052474.962474.9612.512.57.37.31.361.36201020105333.45333.4- -5.95.91.31.3201320137410741010.710.75.35.31.31.3表表4-4 我国国防支出及其增长趋势我国国防支出及其增长趋势我国国防支出项目包括我国国防支出项目包括：（1）人员）人员生活费生活费（2）训练维持）训练维持费费（3）装备费）装备费l 20052005年度部分国家国防费的比较年度部分国家国防费的比较图图4-2 2005年度部分

16、国家国防费的比较年度部分国家国防费的比较l 20052005年度部分年度部分国家国防费国家国防费占占GDPGDP的比重的比重图图4-3 2005年度部分国家国防费占年度部分国家国防费占GDP的比重的比重（一）一） 国防支出确定的几个相关问题国防支出确定的几个相关问题 1处理好国防支出目标与手段的关系处理好国防支出目标与手段的关系 政府为国防建设购买新式装备并不是支出的目的，而是加强军备、应付战争需要的一种手段。国防经济学表明，国防开支中购买导弹、飞机的费用并不是越便宜越好，而达到最终目标才是最根本、最关键的。假设潜艇上装备的北极星导弹比陆基导弹贵两倍，但在遭受第一次打击后，75的陆基导弹会被摧

17、毁，而潜艇上装备的北极星导弹却安然无恙。从这个意义上说，北极星导弹的实际成本要低于陆基导弹，因为与陆基导弹相比较，北极星导弹更有助于达到最终目标。 2注意注意“全面全面”费用分析费用分析 在考虑安排国防支出时，既要注意军事设施或武器装备系统本身的费用，也必须重视与这种设施或武器装备系统有关的人员经费和设施装备维持费用的增加。如果不能全面地进行费用分析，就难以做出正确而有效的选择，从而导致出现重视设施装备费用而忽视设施装备的维持费用及人员经费的问题。因此，全面进行国防支出的各项费用的分析是至关重要的。 3装备的更新与实用性装备的更新与实用性 尽快部署新式武器和装备，与国防支出的目标是致的。新式武

18、器和装备利用了先进技术，它的部署有利于增强防卫和打击能力。但可能使原有的武器和装备因此而受到冷落。从经济学角度看，应该把武器装备的实用性同由此而产生的费用联系起来(除非在特殊情况下才只考虑实用性)。只有当真正把武器装备的实用性和相关的费用分析结合起来时，才能谈到军费开支的有效性。 案例二：国防支出的确定案例二：国防支出的确定 （二）国防支出的合理限度（二）国防支出的合理限度 1军需与民需品之间的权衡选择军需与民需品之间的权衡选择 国防支出的合理限度，主要是指国防支出究竟多少才合适的问题。如果单纯从国防角度看问题，可能就会得出军费开支越多越好的结论。因为充足的军费开支有助于提高威慑和防御能力。但

19、是，在政府财力一定的条件下，国防开支数额应被控制在一定的限度之内。同时也应考虑军需与民需之间的此消彼长的相互制约关系。 2“计划计划一方案一预算一方案一预算”这种军需品与民需品生产之间的选择、权衡分析，有利于政府决策时对两者进行兼顾。但是，通过这种分析仍然没有回答国防支出本身的合理限度问题。为了探求这种合理限度，“国防经济学”对此问题作了一定的研究，并指出：国防的目的是保卫国家不受侵犯。侵犯之敌或可能的侵犯之敌位于何方，可能动员的侵犯力量有多大，有效地遏止这些侵犯所需的军事力量要有多大，都是可以接近准确地估计出来，而且是可以量化为若干指标的。这就为确定国防费奠定了基础。一国可以首先确定所需的军

20、事打击力量规模，然后为此制定军事措施计划，再为执行各个计划项目拟定各种可以替代的实施方案，对各种方案的成本收益进行分析比较，选定成本最小而收益最大的方案，最后根据被选定的方案所需资金，编制国防支出的预算。这种制度，一般被称为计划一方案一预算”。 简要简要分析：分析：国防支出的确定在许多情况下是以国家的安全作为基本依据的，但在实践中，也有必要考虑实用性与有效性，考虑军需品与民需品供给的关系，所以许多学者认为，上述制度可以广泛地运用于军费预算上。(1)可用于重大军事行动的资源配置，例如，面对核战争或常规战争，面对全面战争和局部战争，如何安排支出最有效率。(2)在战役安排上，可用于进行军事配置，如选

21、择作战武器、军事基地、作战人员、供应通道、通讯联络系统等。(3)用于安排各种武器和军事设施的研究与发展。比较这二种用途，前两种受不确定性因素的影响较大，因而只能预算出大约数，后一种则可较精确地实行。尽管这一制度尚有缺陷，但它毕竟为制定国防预算提供了若于可以遵循的规则。 思考题：怎样理解国防建设与国民经济的关系？思考题：怎样理解国防建设与国民经济的关系？ 第二节 教育、科学技术和医疗卫生支出一、教育科学技术和医疗卫生支出的属性一、教育科学技术和医疗卫生支出的属性二二、教育支出、教育支出三三、科学技术支出、科学技术支出四四、医疗卫生支出、医疗卫生支出l 教科卫支出增速及其占财政支出的比重教科卫支出

22、增速及其占财政支出的比重年份增长速度占财政支出的比重1978198019851990199520002001200220032004200524.918.320.311.614.813.722.818.3913.214.218.710.012.715.820.021.517.217.818.018.318.118.0表表4-5 文科卫支出增速及其占财政支出的比重文科卫支出增速及其占财政支出的比重 (%)二、教育支出二、教育支出（一）教育支出的提供方式（一）教育支出的提供方式（二）我国教育经费规模及其来源结构（二）我国教育经费规模及其来源结构（三）我国教育支出的结构和效益（三）我国教育支出的结构

23、和效益l 我国政府教育投入的比重我国政府教育投入的比重表表4-6 我国政府教育投入的比重（我国政府教育投入的比重（%）项目199520002001200220032004全国教育经费占GDP的比重3.13.84.24.64.64.5国家财政性教育经费占GDP的比重2.32.62.82.92.82.8预算内教育经费比上年增长20.212.023.820.610.916.6占财政支出的比重15.116.313.714.114.014.1年份l 我国教育投入总规模及各种来源的比重我国教育投入总规模及各种来源的比重 表表4-7 我国教育投入总规模及各种来源的比重（我国教育投入总规模及各种来源的比重（%

24、）年份 合计（亿元）国家财政性教育经费预算内教育经费社会团体和公民个人办学社会捐资和集资办学学费和杂费其他19951878.075.1654.761.088.6710.724.3720003849.166.5854.192.232.9615.4512.7820014637.765.9255.682.762.4416.0812.8120025480.063.7156.833.152.3216.8413.9820036208.362.0355.634.171.6818.0614.0620047242.661.6655.614.801.3018.5913.65l 世界各类型国家（世界各类型国家（19

25、951995年）年）和中国和中国三级教育人均教育经费对比三级教育人均教育经费对比 1 : 2.6 : 21.61 : 2.0 : 17.11 : 1.6 : 10.0中国（全部教育经费)1996年2001年2004年 1: 2.7: 3.01：2.7：12.81 : 1.2 : 2.91 : 1.5 : 2.2世界平均低收入国家中等收入国家高收入国家初级：中级：高级国家类型表表4-8 世界各类型国家（世界各类型国家（1995年）和中国三级教育人均教育经费的对比年）和中国三级教育人均教育经费的对比(以小学生人均经费为以小学生人均经费为1) 三、科学研究费支出三、科学研究费支出（一）把提高自主创新

26、能力摆在突出地位（一）把提高自主创新能力摆在突出地位（二）国家的科技投入政策（二）国家的科技投入政策（三）财政的科学研究支出（三）财政的科学研究支出（四）国际比较（四）国际比较把提高自主创新能力摆在突出地位把提高自主创新能力摆在突出地位1科学技术是对历史起推动作用的革命力量科学技术是对历史起推动作用的革命力量 “科学技术是第一生产力科学技术是第一生产力”、“创新驱动创新驱动”发展战略，发展战略，“创新创新”放在五大发放在五大发展战略首位展战略首位.2提高自主创新能力，建设创新型国家提高自主创新能力，建设创新型国家国家的科技投入政策中有关财政政策的内容：国家的科技投入政策中有关财政政策的内容：1

27、完善科技完善科技投入投入机制机制 建立多元化、多渠道的科技投入体系，大度增加科技投入，提高全社会研发投入占建立多元化、多渠道的科技投入体系，大度增加科技投入，提高全社会研发投入占GDP的比重；的比重；财政投入重点支持基础研究、社会公益研究和前沿技术研究；发挥财政对企业自主创新的引导，创新财政投入重点支持基础研究、社会公益研究和前沿技术研究；发挥财政对企业自主创新的引导，创新财政投入管理机制。财政投入管理机制。2税收税收激励激励 加大加大所得税税前抵扣所得税税前抵扣力度，允许企业加速力度，允许企业加速R&D仪器设备折旧，完善促进高新技术发展的税收政策仪器设备折旧，完善促进高新技术发展的税

28、收政策支持创业风险投资企业的发展，扶持科技中间服务机构，鼓励社会资金捐赠创新活动。支持创业风险投资企业的发展，扶持科技中间服务机构，鼓励社会资金捐赠创新活动。3政府政府采购采购 建立建立财政采购自主创新产品的财政采购自主创新产品的制度，优先采购自主创新产品；采购评审中给予自主创新产品优先待制度，优先采购自主创新产品；采购评审中给予自主创新产品优先待遇；建立激励自主创新的政府首购和订购制度等。遇；建立激励自主创新的政府首购和订购制度等。l 财政用于科学研究财政用于科学研究支出（支出（12.112.1）年份1978197819801980198519851990199019951995200020

29、002001200120022002200320032004200420052005科研支出（亿元）52.952.964.664.6102.6102.6139.1139.1302.4302.4575.6575.6703.3703.3816.2816.2975.5975.51095.1095.3 31334.1334.9 9比上年增长（%）/ /22.922.9/ /8.88.812.712.75.85.822.222.216.116.119.519.512.312.321.921.9占财政支出比重（）4.74.75.35.33.63.64.54.54.44.43.63.63.73.73.73.

30、74.04.03.93.93.93.9表表4-9 财政用于科学研究支出财政用于科学研究支出l 科学经费和研究与试验发展经费（科学经费和研究与试验发展经费（R&DR&D） 项目20012002200320042005科学经费筹集额（亿元）：2589.42938.03459.14328.35250.8政府资金656.4776.2839.3985.51213.1企业资金1458.41676.72053.52771.23440.3金融机构贷款190.8201.9259.3265.0276.8研究与试验发展经费（亿元）：1042.51287.61539.61966.32450.0基础研究

31、52.273.887.7117.2131.2应用研究175.9246.7311.4400.5433.5试验发展813.3967.21140.51448.71885.3R&D经费占GDP的比重（%）0.951.071.131.231.34年份表表4-10 科技经费和研究与试验发展经费科技经费和研究与试验发展经费l 部分国家部分国家R&DR&D经费经费支出与支出与GDPGDP的比值（的比值（% %）图图4-4 部分国家部分国家R&D经费支出与经费支出与GDP的比值（的比值（%）意大利（2003年）中国（2003年)加拿大（2003年）德国（2003年）韩国（2003年）日本