《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》解读

1、养老机构设立许可办法和养老机构管理办法解读记者：请介绍一下养老机构设立许可办法和养老机构管理办法出台的 背景？答：近年来，我国养老机构发展取得了很大成绩，截至2012年底，全国各类养 老机构已达4万多家，养老床位416.6万张，在满足老年人机构养老需求方面发挥 了重要作用。但也要清醒地看到，随着我国经济社会的发展和人口老龄化的加剧，养老机构 发展过程中还面临很多问题，亟须通过立法加以规范。突出表现在几个方面：一是由于缺乏上位法律法规的授权，民政部门无法对擅 自设立的养老机构行使行政许可权，许多养老机构长期游离于政府监管范围之外， 扰乱了正常的养老市场秩序。二是部分养老机构内部管理和服务不到位，

2、不时发生 火灾、虐待老年人、意外伤害等安全事故，严重损害了老年人的合法权益，引起社 会公众的高度关注。三是相当一部分投资主体对养老机构设立基本条件和管理具体 要求缺乏了解，进入这个领域具有一定的盲目性，一定程度上影响了机构的长期运 营和健康发展，制约了民间资本兴办养老机构的积极性。新修订的老年人权益保障法规定，设立养老机构应当向县级以上人民政府民政 部门申请行政许可;经许可的，依法办理相应的登记。县级以上人民政府民政部门负 责养老机构的指导、监督和管理。按照法律要求，2012年6月，民政部正式启动了配套规章的制定工作。通过深 入调研、专题论证以及召开座谈会、书面以及网络征求意见等形式，广泛征求

3、中央 有关部门、地方民政系统、专家和实务工作者及社会各界的意见，经过反复研究修 改，形成了养老机构设立许可办法和养老机构管理办法两个部门规章以下 简称两个办法）。记者：请概要介绍一下两个办法的立法思路和指导思想？答：在养老机构设立许可办法制定过程中，我们始终坚持以新修订的老年 人权益保障法和相关法律、行政法规为依据，以政府机构职能转变精神为指导，通 过细化养老机构设立许可条件和程序，明确许可机关层级和管理权限，规范许可受 理、审查、决定等工作程序，以更大力度，在更广范围上引导规范社会多方面力量 兴办养老机构，促进养老机构健康有序发展。同时，努力做到“两个相结合”：一 是监管和扶持相结合，在依法

4、对设立养老机构加强监管的同时，为养老机构健康发 展预留空间。二是权力和责任相结合，在明确许可机关审批权限的同时，清晰界定 行政机关及其工作人员的职责和违法责任。在养老机构管理办法制定过程中，我们始终坚持三项原则：一是鼓励发展 和规范管理并重。始终把促进养老机构的发展作为立法的出发点和落脚点，而不是 将限制或者阻碍养老机构的发展作为立法目标。二是多元主体投入和社会参与并重 强调政府投资兴办的养老机构，主要收住困难老年人以及提供基础服务，发挥保底 作用。社会力量兴办的养老机构主要根据市场需求开展服务。三是外部监督和内部 治理并重。强调通过政府、社会、内部治理等多方面进行规范，实现养老机构管理 规范

5、化、服务专业化。同时，努力处理好三方面关系：一是许可、登记和管理的关系。行政许可、登 记管理、行业管理都是养老机构管理的组成部分，管理办法重在基于许可的行 业管理。二是管理办法和其他法规、标准、政策性文件的关系。养老机构管理 应当通过衔接配套的整体制度体系来加以规范，包括相关法律、法规、规章以及国 家或者行业标准、政策性文件等。对此，我们积极做好管理办法与许可办法、 光荣院管理办法、农村五保供养服务机构管理办法等3个部门规章的衔接。 三是立足现实和着眼长远的关系。管理办法既要对现实情况作出回应，同时也 要具有一定的前瞻性。而对新出现的情况或者把握不准的问题，管理办法暂不 作规定，待实践成熟后再

6、规范。记者：两个办法主要内容有哪些？答：养老机构设立许可办法共三十一条，分为总则、条件和程序、许可管 理、监督检查、法律责任和附则六章。第一章规定了立法目的、适用范围、养老机 构的定义及其管理部门，以及实施设立许可应遵循的基本原则;第二章规定了养老机 构的设立条件，养老机构的许可机关及其权限、养老机构设立许可的申请、受理、 审查、决定及需要提交的资料等内容;第三章规定了许可证载明事项，明确了设立分 支机构以及变更、终止、停止程序，以及终止或停止服务的具体要求;第四章规定了 不同主体对许可行为的监督检查，许可机关对养老机构许可证载明事项的变化情况 进行监管，许可机关可以撤销、注销一定情形的许可，

7、任何单位和个人对违反本办 法的行为，有权向许可机关举报等;第五章规定了包括许可机关和养老机构违法行为 的法律责任以及擅自设立养老机构的法律责任。特别是针对养老机构不依法履行变 更终止手续、倒卖许可证等行为，设定了处以3万元以下罚款的行政处罚;第六章明 确了过渡条款和实施日期。规定办法实施前设立的养老机构，不符合设立条件的， 应当在办法实施后一年内完成整改，其中农村五保供养服务机构应当在实施后两年 内完成整改。养老机构管理办法共三十六条，分为总则、服务内容、内部管理、监督检 查、法律责任和附则六章。第一章规定了适用范围、管理职责、养老机构和老年人 基本要求、养老机构建设规划、政府重点保障和扶持政

8、策、表彰奖励等。养老机构 是指依照养老机构设立许可办法设立并依法办理登记的为老年人提供集中居住 和照料服务的机构。国家对光荣院、农村五保供养服务机构等养老机构的管理有特 别规定的，依照其规定办理。第二章规定了服务范围、标准、服务协议、各项具体 服务内容及要求等。养老机构按照服务协议为收住的老年人提供生活照料、康复护 理、精神慰藉、文化娱乐等服务，应当与接受服务的老年人或者其代理人签订服务 协议。同时规定了各项服务的内容和要求。第三章规定了规章制度、内部管理具体 要求等。从规章制度、人员要求、收费管理、捐赠和志愿服务管理、24小时值班、 消防安全管理、应急管理、投保责任险、档案管理、民主管理、老

9、年人安置等方面 对养老机构内部管理进行了全面规范。第四章规定了监督检查权限和方式、养老机 构评估、信息统计、举报和投诉、层级监督等。民政部门应当按照实施许可权限， 通过书面检查或者实地查验等方式对养老机构进行监督检查。养老机构应当于每年 3月31日之前向实施许可的民政部门提交上一年度的工作报告。同时规定建立养老 机构评估制度、信息统计、举报和投诉等制度，并加强对下级民政部门的指导和监 督。第五章规定了养老机构违法责任、管理机关及人员违法责任等。第六章规定了 特别规定以及实施日期等。记者：我们注意到，许可办法中关于设立养老机构的基本条件在面向社会 公开征求意见时，有人认为条件设置有些低，怎么看？

10、答：按照许可办法的规定，设立养老机构，应当符合六个方面的条件：（一） 有名称、住所、机构章程和管理制度；（二）有符合养老机构相关规范和技术标准， 符合国家环境保护、消防安全、卫生防疫等要求的基本生活用房、设施设备和活动 场地；（三）有与开展服务相适应的管理人员、专业技术人员和服务人员；（四）有与 服务内容和规模相适应的资金；（五）床位数在10张以上；（六）法律、法规规定的其 他条件。这里除了床位数有明确要求外，其他条件都是原则性的规定。这主要是我国经 济社会发展情况差异性较大，各地养老机构的情况也较为复杂所致，许可办法 对许多要求只能做原则性规定。下一步，我们会要求各地结合实际，抓紧制定和完

11、善贯彻落实许可办法的操作细则或具体办法，争取在养老机构设立床位数、资 金规模、人员配比以及养老机构分类管理、服务内容等方面，提出更加细化和量化 的要求。关于将养老机构最低床位数规定为10张以上，主要考虑是，我国养老床位供需 矛盾突出，如果床位门槛设置过高，会将一些有志养老服务、但手中资源有限的民 间资本拒之门外，既不利于促进养老服务投资主体多元化，改变资金来源单一的问 题，也不利于民间资本兴办小型养老机构，增加养老床位供给。记者：许可办法对许可机关的层级和管辖权限作了哪些规定，出于什么考 虑？答：许可办法第八、九、十条对养老机构设立许可的层级和管辖权限作了 明确规定。一是地域管辖，即以拟设养老

12、机构的住所地为关联点，由住所地的县级 以上民政部门受理设立申请，并实施设立许可权。二是级别管辖。充分考虑到政府 职能转变的要求和行政审批制度改革的要求，许可办法实行权力下放，将主要 许可权限交给县、不设区的市、直辖市的区人民政府民政部门，将住所在市辖区的 养老机构的设立许可权交给设区的市人民政府民政部门，将涉外养老机构的设立许 可权交给省级民政部门，将个别中央和省级政府投资兴办、具有实训示范功能的养 老机构的设立许可权交给民政部和省级民政部门。同时，为了便于实践操作，许 可办法还规定省级民政部门可以委托设区的市级人民政府（行政公署）民政部门对 涉外养老机构实施许可、设区的市人民政府民政部门可以

13、委托市辖区人民政府民政 部门实施许可。记者：许可办法为何要对设立许可证书作出有效期限规定？答：许可办法第十六条规定：设立许可证有效期5年。设立许可证有效期届满30日前，养老机构应当持设立许可证、登记证书副本、养老服务提供情况报告到原许可机关申请换发许可证。在立法过程中，对于许可证是否实行有效期规定有两种截然不同的意见：一种 建议对换证进行更为严格的审查，一种建议取消许可证有效期的规定。经过充分研 究，考虑到部门规章无权规定吊销许可证，新修订的老年人权益保障法也没有规定 养老机构年检制度，许可办法参考借鉴其他许可证管理的规定，在保留规定许 可证有效期的基础上，明确了许可证有效期为五年，旨在通过换

14、证手段加强对养老 机构的监管。记者：养老机构暂停或者终止服务，有可能会侵犯老年人合法权益，两个办 法对此有何考虑？答：养老机构为老年人提供的养老服务应当是持续稳定的。其在经营过程中， 可能会因为分立、合并、改建、扩建以及解散等原因暂停或者终止服务。为了充分 保障老年人群体的合法权益，许可办法第二十条规定，养老机构应当向原许可 机关提出申请，并提交老年人安置方案，经批准后实施。未经批准，不得擅自暂停 或者终止服务。对于老年人安置问题，管理办法第二十七条作了更加明确的规定，提出， 养老机构应当于暂停或者终止服务60日前，向实施许可的民政部门提交老年人安置 方案，方案中应当明确收住老年人的数量、安置

15、计划及实施日期等事项，经批准后 方可实施；民政部门应当自接到安置方案之日起20日内完成审核工作；民政部门应 当督促养老机构实施安置方案，并及时为其妥善安置老年人提供帮助。记者：为什么许可办法对普通养老机构和农村五保供养服务机构整改期要 求不同，前者为一年，后者为两年？答：许可办法第二十九条规定，本办法实施前设立的养老机构，不符合设 立条件的，应当在本办法实施后一年内完成整改，其中农村五保供养服务机构应当 在实施后两年内完成整改。主要考虑是，目前许可办法规定的养老机构设立条 件与1999年民政部颁布的社会福利机构管理暂行办法规定的社会福利机构设置 条件基本一致，依据此办法设立的机构，不存在不符合

16、规定条件的问题。与之相比， 多数农村五保供养服务机构囿于编制限制、产权不明晰等多方面的原因，没有办理 事业单位法人登记。如此大量的机构整改需要较长时间，本着分类指导的原则，对 不符合设立条件的农村五保供养服务机构的整改期限放宽至两年。记者：为什么管理办法对养老机构的部门职责和优惠政策提及的较少，也 没有依据养老机构的不同类别实施分类管理？答：根据新修订的老年人权益保障法的规定，发展养老服务是政府的职责。 养老机构的监督管理涉及政府多个部门，但限于管理办法的部门规章位阶，对 相关部门职责和优惠政策规定难以做到具体，只能作原则性要求。今后，我们将通 过制定政策性文件等方式加以推动和解决。根据新修订

17、的老年人权益保障法的规定，国务院民政部门应当建立健全养 老机构分类管理制度。基于登记类型、营利性质、服务对象等不同标准，可以对养 老机构进行不同分类。国外也大都采取了分类管理的模式。在管理办法立法过 程中，我们也认为养老机构分类管理是发展方向和趋势，但是目前从养老机构和养 老事业发展的历史和现实看，在发展初期阶段和鼓励扶持背景下，严格分类管理时 机还尚不成熟。记者：为什么管理办法对养老机构的人员配比没有作明确规定？答：管理办法第十八条规定，养老机构应当配备与服务和运营相适应的工 作人员，并依法与其签订聘用合同或者劳动合同。对于服务人员配比问题，国外一 般都根据老年人自理能力和服务协议等因素明确

18、规定比例，国内也有个别省份地方 立法明确规定养老机构配备护理人员的比例。在最初的立法过程中，参照地方的做 法和实践经验，我们曾经对养老机构的护理人员配比作了规定，明确要求养老机构 护理人员与失能老年人的配比、与半失能老年人的配比、与其他老年人的配比。但 是后来取消了。主要考虑是，当前我国养老机构处于起步发展阶段，发展极不平衡， 各地养老机构千差万别，从全国层面难以规定一个统一的标准。这个问题可以由地方结合实际情况去解决。记者：请介绍一下养老机构设立许可办法和养老机构管理办法出台的 背景？答：近年来，我国养老机构发展取得了很大成绩，截至2012年底，全国各类养 老机构已达4万多家，养老床位416

19、.6万张，在满足老年人机构养老需求方面发挥 了重要作用。但也要清醒地看到，随着我国经济社会的发展和人口老龄化的加剧，养老机构 发展过程中还面临很多问题，亟须通过立法加以规范。突出表现在几个方面：一是由于缺乏上位法律法规的授权，民政部门无法对擅 自设立的养老机构行使行政许可权，许多养老机构长期游离于政府监管范围之外， 扰乱了正常的养老市场秩序。二是部分养老机构内部管理和服务不到位，不时发生 火灾、虐待老年人、意外伤害等安全事故，严重损害了老年人的合法权益，引起社 会公众的高度关注。三是相当一部分投资主体对养老机构设立基本条件和管理具体 要求缺乏了解，进入这个领域具有一定的盲目性，一定程度上影响了

20、机构的长期运 营和健康发展，制约了民间资本兴办养老机构的积极性。新修订的老年人权益保障法规定，设立养老机构应当向县级以上人民政府民政 部门申请行政许可;经许可的，依法办理相应的登记。县级以上人民政府民政部门负 责养老机构的指导、监督和管理。按照法律要求，2012年6月，民政部正式启动了配套规章的制定工作。通过深 入调研、专题论证以及召开座谈会、书面以及网络征求意见等形式，广泛征求中央 有关部门、地方民政系统、专家和实务工作者及社会各界的意见，经过反复研究修 改，形成了养老机构设立许可办法和养老机构管理办法两个部门规章以下 简称两个办法）。记者：请概要介绍一下两个办法的立法思路和指导思想？答：在

21、养老机构设立许可办法制定过程中，我们始终坚持以新修订的老年 人权益保障法和相关法律、行政法规为依据，以政府机构职能转变精神为指导，通 过细化养老机构设立许可条件和程序，明确许可机关层级和管理权限，规范许可受 理、审查、决定等工作程序，以更大力度，在更广范围上引导规范社会多方面力量 兴办养老机构，促进养老机构健康有序发展。同时，努力做到“两个相结合”：一 是监管和扶持相结合，在依法对设立养老机构加强监管的同时，为养老机构健康发 展预留空间。二是权力和责任相结合，在明确许可机关审批权限的同时，清晰界定 行政机关及其工作人员的职责和违法责任。在养老机构管理办法制定过程中，我们始终坚持三项原则：一是鼓

22、励发展 和规范管理并重。始终把促进养老机构的发展作为立法的出发点和落脚点，而不是 将限制或者阻碍养老机构的发展作为立法目标。二是多元主体投入和社会参与并重。 强调政府投资兴办的养老机构，主要收住困难老年人以及提供基础服务，发挥保底 作用。社会力量兴办的养老机构主要根据市场需求开展服务。三是外部监督和内部 治理并重。强调通过政府、社会、内部治理等多方面进行规范，实现养老机构管理 规范化、服务专业化。同时，努力处理好三方面关系：一是许可、登记和管理的关系。行政许可、登 记管理、行业管理都是养老机构管理的组成部分，管理办法重在基于许可的行 业管理。二是管理办法和其他法规、标准、政策性文件的关系。养老

23、机构管理 应当通过衔接配套的整体制度体系来加以规范，包括相关法律、法规、规章以及国 家或者行业标准、政策性文件等。对此，我们积极做好管理办法与许可办法、光荣院管理办法、农村五保供养服务机构管理办法等3个部门规章的衔接。 三是立足现实和着眼长远的关系。管理办法既要对现实情况作出回应，同时也 要具有一定的前瞻性。而对新出现的情况或者把握不准的问题，管理办法暂不 作规定，待实践成熟后再规范。记者：两个办法主要内容有哪些？答：养老机构设立许可办法共三十一条，分为总则、条件和程序、许可管 理、监督检查、法律责任和附则六章。第一章规定了立法目的、适用范围、养老机 构的定义及其管理部门，以及实施设立许可应遵

24、循的基本原则;第二章规定了养老机 构的设立条件，养老机构的许可机关及其权限、养老机构设立许可的申请、受理、 审查、决定及需要提交的资料等内容;第三章规定了许可证载明事项，明确了设立分 支机构以及变更、终止、停止程序，以及终止或停止服务的具体要求;第四章规定了 不同主体对许可行为的监督检查，许可机关对养老机构许可证载明事项的变化情况 进行监管，许可机关可以撤销、注销一定情形的许可，任何单位和个人对违反本办 法的行为，有权向许可机关举报等;第五章规定了包括许可机关和养老机构违法行为 的法律责任以及擅自设立养老机构的法律责任。特别是针对养老机构不依法履行变 更终止手续、倒卖许可证等行为，设定了处以3

25、万元以下罚款的行政处罚;第六章明 确了过渡条款和实施日期。规定办法实施前设立的养老机构，不符合设立条件的， 应当在办法实施后一年内完成整改，其中农村五保供养服务机构应当在实施后两年 内完成整改。养老机构管理办法共三十六条，分为总则、服务内容、内部管理、监督检 查、法律责任和附则六章。第一章规定了适用范围、管理职责、养老机构和老年人 基本要求、养老机构建设规划、政府重点保障和扶持政策、表彰奖励等。养老机构 是指依照养老机构设立许可办法设立并依法办理登记的为老年人提供集中居住 和照料服务的机构。国家对光荣院、农村五保供养服务机构等养老机构的管理有特 别规定的，依照其规定办理。第二章规定了服务范围、

26、标准、服务协议、各项具体 服务内容及要求等。养老机构按照服务协议为收住的老年人提供生活照料、康复护 理、精神慰藉、文化娱乐等服务，应当与接受服务的老年人或者其代理人签订服务 协议。同时规定了各项服务的内容和要求。第三章规定了规章制度、内部管理具体 要求等。从规章制度、人员要求、收费管理、捐赠和志愿服务管理、24小时值班、 消防安全管理、应急管理、投保责任险、档案管理、民主管理、老年人安置等方面 对养老机构内部管理进行了全面规范。第四章规定了监督检查权限和方式、养老机 构评估、信息统计、举报和投诉、层级监督等。民政部门应当按照实施许可权限， 通过书面检查或者实地查验等方式对养老机构进行监督检查。

27、养老机构应当于每年 3月31日之前向实施许可的民政部门提交上一年度的工作报告。同时规定建立养老 机构评估制度、信息统计、举报和投诉等制度，并加强对下级民政部门的指导和监 督。第五章规定了养老机构违法责任、管理机关及人员违法责任等。第六章规定了 特别规定以及实施日期等。记者：我们注意到，许可办法中关于设立养老机构的基本条件在面向社会 公开征求意见时，有人认为条件设置有些低，怎么看？答：按照许可办法的规定，设立养老机构，应当符合六个方面的条件：（一） 有名称、住所、机构章程和管理制度；（二）有符合养老机构相关规范和技术标准， 符合国家环境保护、消防安全、卫生防疫等要求的基本生活用房、设施设备和活动

28、 场地；（三）有与开展服务相适应的管理人员、专业技术人员和服务人员；（四）有与 服务内容和规模相适应的资金；（五）床位数在10张以上；（六）法律、法规规定的其 他条件。这里除了床位数有明确要求外，其他条件都是原则性的规定。这主要是我国经 济社会发展情况差异性较大，各地养老机构的情况也较为复杂所致，许可办法 对许多要求只能做原则性规定。下一步，我们会要求各地结合实际，抓紧制定和完 善贯彻落实许可办法的操作细则或具体办法，争取在养老机构设立床位数、资 金规模、人员配比以及养老机构分类管理、服务内容等方面，提出更加细化和量化 的要求。关于将养老机构最低床位数规定为10张以上，主要考虑是，我国养老床位

29、供需 矛盾突出，如果床位门槛设置过高，会将一些有志养老服务、但手中资源有限的民 间资本拒之门外，既不利于促进养老服务投资主体多元化，改变资金来源单一的问 题，也不利于民间资本兴办小型养老机构，增加养老床位供给。记者：许可办法对许可机关的层级和管辖权限作了哪些规定，出于什么考 虑？答：许可办法第八、九、十条对养老机构设立许可的层级和管辖权限作了 明确规定。一是地域管辖，即以拟设养老机构的住所地为关联点，由住所地的县级 以上民政部门受理设立申请，并实施设立许可权。二是级别管辖。充分考虑到政府 职能转变的要求和行政审批制度改革的要求，许可办法实行权力下放，将主要 许可权限交给县、不设区的市、直辖市的

30、区人民政府民政部门，将住所在市辖区的 养老机构的设立许可权交给设区的市人民政府民政部门，将涉外养老机构的设立许 可权交给省级民政部门，将个别中央和省级政府投资兴办、具有实训示范功能的养 老机构的设立许可权交给民政部和省级民政部门。同时，为了便于实践操作，许 可办法还规定省级民政部门可以委托设区的市级人民政府（行政公署）民政部门对 涉外养老机构实施许可、设区的市人民政府民政部门可以委托市辖区人民政府民政 部门实施许可。记者：许可办法为何要对设立许可证书作出有效期限规定？答：许可办法第十六条规定：设立许可证有效期5年。设立许可证有效期 届满30日前，养老机构应当持设立许可证、登记证书副本、养老服务

31、提供情况报告 到原许可机关申请换发许可证。在立法过程中，对于许可证是否实行有效期规定有两种截然不同的意见：一种 建议对换证进行更为严格的审查，一种建议取消许可证有效期的规定。经过充分研 究，考虑到部门规章无权规定吊销许可证，新修订的老年人权益保障法也没有规定 养老机构年检制度，许可办法参考借鉴其他许可证管理的规定，在保留规定许 可证有效期的基础上，明确了许可证有效期为五年，旨在通过换证手段加强对养老 机构的监管。记者：养老机构暂停或者终止服务，有可能会侵犯老年人合法权益，两个办 法对此有何考虑？答：养老机构为老年人提供的养老服务应当是持续稳定的。其在经营过程中， 可能会因为分立、合并、改建、扩建以及解散等原因暂停或者终止服务。为了充分 保障老年人群体的合法权益，许可办法第二十条规定，养老机构应当向原许可 机关提出申请，并提交老年人安置方案，经批准后实施。未经批准，不得擅自暂停 或者终止服务。对于老年人安置问题，管理办法第二十七条作了更加明确的规定，提出， 养老机构应当于暂停或者终止服务60日前，向实施许可的民政部门提交老年人安置 方案，方案中应当明确收住老年人的数量、安置计划及实施日期等事项，经批准后 方可实施；民政部门应当自接到安置方案之日起20日内完成审核工作；民政部门应 当督促养老机构