基于市场的解决全球航空碳减排的措施方案_困境与前景

1、基于市场的解决全球航空碳减排的措施方案：困境与前景*杨绪彪朱丽萍内容提要为应对来自国际航空碳排放所引起的全球气候变化，国际民用航空组织就基于市 场的措施达成了诸多共识。第 38 届大会一致决定 开展全球单一基于市场措施方案以解决国际航空 碳排放。目前提出的三种可供选择的基于市场的 措施方案尚有诸多细节需要进一步研究和完善， 开展和实施全球单一基于市场的措施方案还面临 着原那么冲突、市场扭曲、碳泄漏以及政策执行效力 等问题。但通过开展基于市场措施的框架、设立超 主权管理机构、有差异的实施等措施，未来通过建 立全球单一基于市场措施方案来解决国际航空碳 排放是可期的。第 39 届大会上通过。该协议为

2、未来的国际航空减排提出了要求，指明了方向。一、研究背景及问题提出国际航空对全球经济和社会开展发挥着关键 性 作 用 ，提 供 了 大 约 5700 万 个 就 业 机 会 ， 全 球 GDP 中 ，航 空 业 贡 献 了 2.2 万 亿 美 元 的 产 值 。 然而，航空业也带来了日益重要的环境影响。政 府 间 气 候 变 化 专 门 委 员 会IPCC，1997的 研 究结果显示，全球航空业所产生的 CO2 排放量占人 类 活 动 所 导 致 的 CO2 排 放 量 的 2% 左 右 。国 际 航空业对人为引起的全球气候变化的奉献率高达14%Lee 等，2021。现在看起来，这种影响还相 对

3、 较 小 ，但 未 来 航 空 业 的 温 室 气 体 排 放 增 速 却 是惊人的。国际民用航空组织在引领国际航空减排中 起到了关键领导作用。不过，最初其因工作进展 缓 慢 备 受 非 议 。为 此 ，2021 年 ，欧 盟 单 方 面 决 定 将航空业纳入其碳排放交易体系EU ETS。欧 盟的这一单方面行动激起了国际社会的普遍反 对和争议，甚至还引起国际诉讼案例。争议促使 了国际民用航空组织开展国际航空减排的研究 与 行 动 。自 2021 年 第 37 届 大 会 以 来 ，国 际 民 用关键词基于市场的措施空减排困境前景航空碳排放航自 国 际 民 用 航 空 组 织 37 届 大 会

4、以 来 ，国 际民 用 航 空 组 织 关 于 基 于 市 场 的 措 施MBMs取 得 了 丰 硕 的 研 究 成 果 和 共 识 ，包 括 基 于 市 场 措 施 的 指 导 原 那么 、最 低 门 限 、可 行 性 等 。特 别 是 在38 届 大 会 上 ，国 际 民 用 航 空 组 织 在 成 员 国 之 间 就 基 于 市 场 的 措 施 达 成 了 一 项 划 时 代 的 协 议 ， 即 ，在 国 际 民 用 航 空 组 织 的 引 领 下 就 作 为 一 揽 子方案一局部的解决航空碳排放的措施达成一 致 制 定 一 个 单 一 的 全 球 MBM 并 于 2021 年*本文为上

5、海市教委资助的出国访学进修工程“碳排放费征收对航空公司运营管理的影响和与英国爱丁堡大学商学院合作工程的阶段性成果之一。1282021 年第 1 期航 空 组 织 提 出 了 基 于 市 场 的 措 施 方 案 ，包 括 基于市场措施方案的指导原那么、环境目标、最低门 限 以 及 三 种 可 供 讨 论 的 具 体 措 施 方 案 等 。在 此 背 景 下 ，本 文 主 要 探 讨 发 展 和 实 施 全 球 单 一 基 于市场的措施方案的可行性与前景。相同。一个关键的区别在于除抵消之外，该方案将 通 过 对 每 吨 碳 加 收 一 笔 费 用 ，比 如 征 收 交 易 费 或 索 取 排 放

6、价 格 以 获 得 一 定 的 收 入 。这 笔 收 入 将 用 于 所 商 定 的 目 的 ，如 减 缓 气 候 变 化 及 其 环境影响或支持开展中国家减少温室气体排放 等。3、全 球 性 排 放 权 交 易 计 划global emissions trading全球性排放权交易方案在概念上类似于欧 洲碳排放交易系统EU ETS。该方案将使用一 种 上 限 和 交 易 做 法 ，其 中 将 某 一 规 定 遵 守 期 内 的国际航空排放合计的上限设定在所商定的水 平。根据排放上限，将为所有排放制定航空容许 量aviation allowances。该方案要求参与人通过 交 出 足 够 的

7、航 空 容 许 量 或 其 他 排 放 单 位 ，如 来 自 其 他 部 门 的 抵 消 量 ，以 涵 盖 该 时 期 所 产 生 的 全 部 排 放 来 满 足 其 承 诺 的 减 排 义 务 。航 空 容 许 量可以免费获取，也可以通过拍卖获得。二基于市场措施的框架国 际 民 用 航 空 组 织 第 37 届 大 会 A37-19 决 议第 13 段要求理事会制定一个国际航空基于市 场 措 施 的 框 架 ，包 括 进 一 步 阐 述 附 件 中 所 列 的 指 导 原 那么 。指 导 原 那么 以 及 为 全 球 计 划 选 择 方 案 制 定 的 设 计 功 能 被 用 来 当 作 该

8、 框 架 的 基 础 。理 事会于 2021 年 6 月审议了界定该框架的作用和 目 的 的 一 项 概 念 文 件 ，并 于 同 年 11 月 向 理 事 会 介绍了相关的设计要素。国 际 民 用 航 空 组 织 第 38 届 大 会 A38-18 决 议第 16 段 a小段规定，国家在为国际航空设计 新的基于市场的措施和实施现有的基于市场的 措施时应与其他国家进行建设性双边和/或多边 磋商和谈判以便达成协议。为此，应遵循的指导 原 那么 有 ：1应 支 持 国 际 航 空 部 门 的 可 持 续 发 展；2应支持减缓国际的温室气体排放；3应 有助于全球理想目标的实现；4应透明且行政 上简易

9、；5应具有本钱效益；6不应重复并且国 际 航 空 CO2 排 放 量 只 应 计 入 一 次 ；7应 尽 量129二、基于市场的措施方案内容为实现 2021 年以后国际航空碳排放零增长目 标 ，国 际 航 空 运 输 协 议IATA提 出 了 四 种 关 键 策 略 ：改 进 技 术 、改 善 经 营 管 理 、优 化 基 础 设 施和采取积极的经济措施。行业认为，通过行业 和政府共同的投资和参与，在技术、运营和根底 设施方面的措施将为航空业的可持续增长提供 长期的解决方案，但行业同时也认为，中期可能 需要以市场为根底的措施来填补剩余的排放差 距IATA，2021。基 于 市 场 的 措 施

10、包 括 措 施 方 案、措施框架包括指导原那么、最低门限等。一基于市场的措施方案内容根 据 国 际 民 用 航 空 组 织 第 37 届 大 会 A37-19 号决议第 18 段要求，在国家和国际组织 提 名 的 基 于 市 场 措 施 专 家 的 支 持 下 ，对 全 球 基 于 市 场 措 施 的 方 案 进 行 了 审 查 ，并 在 2021 年 6 月 第 196 届 会 议 期 间 将 基 于 市 场 措 施 的 方 案 减 少到三个，分别是全球强制性抵消、辅以创收机 制 的 全 球 强 制 性 抵 消 和 全 球 性 排 放 权 交 易 计 划。1、全 球 强 制 性 抵 消glo

11、baloffsetting 全球强制性抵消要求参与者购置排放单位以 抵 消 高 于 所 商 定 基 线 的 国 际 航 空 排 放 量 。这 种方案的设计关键是采取国际公认的科学方法 实现国际航空排放基线确实定和在参与者之间 的分配、检测、报告以及核证等。2、辅 以 创 收 机 制 的 全 球 强 制 性 抵 消global mandatory offsetting with revenue该方案根本上与全球强制性抵消方案作用mandatory减 少 碳 泄 漏 和 市 场 扭 曲 ；8与 其 他 部 门 相 比 ，应公平地对待国际航空部门；9在航空燃油效 率方面以及在减少航空排放的其他措施方

12、面应 认 识 到 过 去 和 未 来 的 成 就 与 投 资 ；10不 应 对 国 际 航 空 施 加 不 适 当 的 经 济 负 担 ；11应 便 利 对 所 有 碳 市 场 的 适 当 准 入 ；12应 酌 情 根 据 以CO2 减排量或防止排放量所衡量的绩效，相对于 其 他 措 施 来 进 行 评 估 ；13应 包 括 微 量 豁 免 规定 ；14强 烈 建 议 将 产 生 的 收 入 优 先 用 于 减 缓 航 空 器 发 动 机 排 放 对 环 境 的 影 响 ，包 括 减 缓 和 适应，以及援助和支持开展中国家；15实现的 减 排 应 在 各 国 的 排 放 报 告 中 列 明 ；

13、16应 考 虑 共 同 但 有 区 别 的 责 任 及 各 自 能 力 原 那么 、特 殊 情 况和各自能力及不歧视及平等和公平时机原那么A38-18 决 议 附 件 ，2021。在 所 有 的 16 条 原 那么 中 ，第 16 条 原 那么 是 第 38 届 大 会 新 增 的 原 那么 内 容 ，该 条 原 那么 被 视 为 发 展 中 国 家 在 有 关 国 际 航 空减排责任争议中的一次胜利。三基于市场措施的最低门限de minimis国 际 民 用 航 空 组 织 第 38 届 大 会 A38-18 决 议第 16 段 a小段规定，国家在为国际航空设计 新的基于市场的措施和实施现有

14、的基于市场的 措 施 时 应 在 全 球 制 度 实 施 之 前 ，准 许 在 往 返 于 所占国际民航航空活动的份额低于国际民用航 空 活 动 收 费 吨 公 里 总 数 1% 门 槛 值 的 发 展 中 国 家 的 航 线 上 免 于 适 用 基 于 市 场 的 措 施A38-18 决 议 ，2021。基 于 市 场 措 施 的 最 低 门 限 在 指 导 原那么第 6 条中得到表达。由于考虑到各国的具体 情 况 及 对 国 际 航 空 业 和 市 场 的 潜 在 影 响 ，大 会 要求理事会根据所列的指导原那么对微量豁免门 槛 值 进 行 审 查 并 提 交 2021 年 大 会 第 3

15、9 届 会 议 审议。成员国之间就基于市场的措施达成了一项划时代 意 义 的 协 议 ，实 现 了 航 空 运 输 又 一 次 历 史 性 的 第 一 次 ，因 为 航 空 运 输 业 成 了 目 前 唯 一 一 个 就 基 于 市 场 的 措 施 达 成 了 协 议 ，藉 以 协 助 政 府 今 后 实 现 温 室 气 体 减 排 的 主 要 行 业 。正 如 国 际 民用航空组织理事会主席罗伯特高贝冈萨雷 斯所言：“基于市场的措施协议对于航空运输和 多边主义应对全球气候变化挑战的作用是一个 历 史 性 里 程 碑 Union Aviation，2021。国 际 社 会就基于市场的措施方案所

16、取得的成果固然令 人 欣 慰 ，但 仍 有 诸 多 问 题 需 要 研 究 、协 商 和 解 决。就目前来看，开展一个全球单一基于市场的 措施方案还面临着以下挑战。一原那么冲突问题?京都议定书?强调兴旺国家优先并主要承 担 减 排 责 任 ，即 发 达 国 家 从 2005 年 开 始 承 担 减 排 义 务 ，并 要 求 其 采 取 具 体 措 施 限 制 温 室 气 体 排 放 ，而 发 展 中 国 家 那么 从 2021 年 开 始 承 担 不 具 有 法 律 约 束 力 的 减 排 义 务 。这 就 是 所 谓 的 共 同 但 有 区 别 原 那么CBDR。根 据?国 际 民 用 航

17、空 公 约?又称为?芝加哥公约?的规定，国际民用航 空 组 织 运 行 坚 持“ 避 免 缔 约 各 国 之 间 的 差 别 待 遇 non-discrimination和“ 每 一 缔 约 国 均 有 经 营国际空运企业的公平的时机，这就是所谓的 不 歧 视 及 平 等 和 公 平 机 会 原 那么 。这 两 个 原 那么 之 间 存 在 明 显 的 区 别 。在 发 展 中 国 家 的 强 烈 争 取 下 ，将 两 个 存 在 明 显 冲 突 的 原 那么 均 放 入 基 于 市 场措施的指导原那么中。然而，这虽然被视为开展 中 国 家 的 一 次 胜 利 ，但 却 为 未 来 发 展 一

18、 个 全 球 单 一 基 于 市 场 的 措 施 方 案 带 来 负 面 影 响 。这 可 以从第 38 届大会各国保存决议中看出这种分歧 和影响A38-1817/2，2021。坚持共同但有区 别 责 任 的 发 展 中 国 家 认 为 ，目 前 国 际 航 空 碳 排 放所引起的全球气候变化主要是由兴旺国家航 空 业 历 史 累 积 排 放 所 导 致 的 ，因 此 发 达 国 家 应 该 承 担 更 多 的 减 排 责 任 ；而 发 达 国 家 反 对 这 种 观点，认为开展中国家航空业增长迅速，航空排三 、基 于 市 场 的 措 施 方 案 面 临 的困难在 第 38 届 大 会 上 ，

19、国 际 民 用 航 空 组 织 在 各1302021 年第 1 期放 水 平 很 快 就 会 与 发 达 国 家 持 平 ，因 此 发 展 中国 家 也 应 该 承 担 同 样 的 减 排 责 任Light，2021；Lyle，2021。目前看来，这种争议还将持续下去。二市场扭曲问题根 据 国 际 民 用 航 空 组 织 第 37 届 大 会 A37-19 决议第 15 段规定，低于最低门槛值以下 的国家的商业航空器运营人应有资格免除适用 在国家、地区和全球各级设立的基于市场措施， 实施基于市场措施的国家和地区也可能愿意考 虑 豁 免 其 他 非 常 小 的 航 空 器 运 营 人 。处 于

20、最 低 门 槛 之 内 的 运 营 人 约 占 所 有 运 营 人 的 20% 。分 析 表 明 ，受 基 于 市 场 措 施 制 约 的 运 营 人 与 不 受 基于市场措施制约的运营人之间存在巨大的市 场扭曲。定量分析的结论是，所有基于市场的措 施 都 可 能 遭 受 市 场 扭 曲 和 成 效 下 降 。最 低 门 槛 的 影 响 还 可 能 刺 激 航 空 公 司 解 体 、建 立 子 公 司 或 分 割 所 有 权 以 避 免 基 于 市 场 的 措 施 。承 运 人 可能会防止兼并或整合以防止丧失最低限度的 豁免ICAO，2021。三碳泄漏carbon leakage问题碳 泄 漏

21、 是 指 实 施 严 格 环 境 政 策履 行 减 排 责 任的 国 家 在 温 室 气 体 排 放 减 少 的 同 时 会 导 致其他未实行环境政策的国家的温室气体不合 意 增 加 的 一 种 现 象Bruyn、Nelissen 和 Koopman,2021。可 见 ，环 境 政 策 的 差 异 是 导 致 碳 泄 漏 的 最 主 要 原 因 。根 据 基 于 市 场 措 施 方 案 中 的 共 同 但 有 区 别 的 指 导 原 那么 和 最 低 门 槛 规 定 ，国 际 航 空 活 动 水 平 低 的 特 定 航 线 或 市 场 ，尤 其 是 那 些 为 发 展 中 国 家 服 务 的

22、航 线 或 市 场 ，可 给 予 微 量 豁 免 或 分 阶 段 实 施 ，来 照 顾 发 展 中 国 家 的 特 殊 情 况 和 各 自 能 力 。这 种“ 歧 视 性 的 环 境 政 策 和 减排责任为碳泄漏提供了可能。四政策执行效力问题目前，国际民用航空组织所作出的基于市场 的措施方案的执行力尚面临着诸多挑战，这一方 面源于组织本身的特性，另一方面源于实施基于 市场措施方案的复杂性。国际民用航空组织是缔约国在民航领域开展合作的媒介和交流平台，它本身不是执法机构，其决议也就不具有法律约束 力，其执行效力必受影响。且不说各缔约国在达 成全球单一基于市场措施方案的过程有多复杂， 即使达成这样一

23、个协议，不仅涉及方案执行过程 中的监督、报告和核证，还涉及到对可能产生的 收入如何使用。从这个方面来看，基于市场措施 的方案已不单单是一个经济协议问题，更多的可 能是国际政治问题。因此，缔约国各方的政治意 愿就决定着基于市场措施方案的执行效果。五方案本身的问题目前可供选择的三种基于市场的措施方案 各有优劣。根据国际民用航空组织进行的一项对 基于市场措施的评估报告ICAO, 2021，三种基 于市场的措施方案虽然在技术上是可行的并且 能够实现国际民用航空组织所确认的环境目标， 但是，由于需要对航空排放容许量进行管理，全 球排放权交易方案相对于抵消方案来说更复杂， 也需要花费较高的预付本钱upfr

24、ont costs。抵消 方案虽然管理容易，操作简单，但长期来看，抵消 方案并不能实现国际航空排放水平的下降。措施 方案本身的特性导致国际航空业界开展全球单 一基于市场的措施方案带来了困扰和争议。此 外 ，由 于 技 术 进 步 和 运 营 效 率 改 进 和 基 础 设 施 的 不 断 改 善 ，航 空 排 放 基 线 或 排 放 上 限 需 要 随 之 调 整 ，否 那么 排 放 基 线 或 上 限 规 定 就 会 失 去 减 缓 温 室 气 体 排 放 的 作 用 。欧 洲 碳 排 放 交 易 系 统 最 初 的 运 行 经 验 为 此 提 供 了 很 好 的 借 鉴 ，由 于 排 放

25、配 额 分 配 过 多 致 使 各 参 与 人 出 现 配额“过剩，后来不得不降低配额，制定较为严 格 的 排 放 水 平 。如 何 调 整 或 重 新 确 认 排 放 基 线 或上限？调整或确认的标准是什么？等等。四、基于市场措施的前景第 38 届国际民用航空大会就开展全球单一基 于 市 场 措 施 以 解 决 全 球 气 候 变 化 达 成 共 识 。131尽 管 就 某 些 内 容 存 在 保 留 与 争 议 ，但 各 方 均 同意 就 基 于 市 场 措 施 方 案 进 一 步 磋 商 和 评 估 ，包 括 完 善 关 于 基 于 市 场 措 施 的 影 响 的 定 量 分 析 、 对

26、全球基于市场的措施方案的可行性进一步评 估 、对 基 于 市 场 措 施 适 用 的 地 理 范 围 进 行 讨 论 等 等 。这 一 切 均 表 明 建 立 全 球 单 一 基 于 市 场 措 施 方 案 以 应 对 全 球 气 候 变 化 是 可 期 的 ，但 这 需 要 各 成 员 国 及 相 关 组 织 共 同 努 力 。设 计 和 实 施 全 球 单 一 基 于 市 场 措 施 方 案 需 要 做 好 以 下 工 作。一需 要 一 个 超 主 权 机 构 管 理 全 球 单 一 基 于市场措施的方案国际民用航空组织之所以就开展全球单一 基 于 市 场 措 施 达 成 协 议 ，其 主

27、 要 考 虑 是 航 空 碳 排 放 的“ 国 际 性 ，仅 靠 区 域 或 国 家 减 排 机 制 难 以 真 正 实 现 航 空 碳 减 排 目 标 。这 同 样 也 是 需 要 一个超主权机构来管理基于市场措施方案实施 的理由之一。更主要的原因是，全球单一基于市 场 措 施 的 实 施 过 程 ，需 要 对 各 参 与 人或 各 国 航空碳排放进行监测、报告和核证，需要对排放 单 位或 排 放 容 许 量进 行 分 配 与 管 理 ，需 要 对 基于市场措施过程中产生的收入明确使用用途 和 分 配 ，需 要 对 实 施 基 于 市 场 措 施 的 过 程 中 出 现 的 争 议 、纠 纷

28、 等 进 行 协 调 与 处 理 等 等 。当 然 ， 是 委 托 现 有 的 国 际 机 构 来 实 施 管 理 ，还 是 建 立 新 的 机 构 来 管 理 ，需 要 各 成 员 国 及 相 关 组 织 进 一步磋商。二全球单一基于市场措施的有差异实施考虑到各成员国对基于市场措施的指导原 那么 和 最 低 门 槛 的 分 歧 ，有 差 别 地 实 施 全 球 单 一 基 于 市 场 的 措 施 是 比 较 现 实 的 选 择 。世 界 贸 易 组织有关贸易的“多哈回合谈判并最终达成全 球协议为开展和实施全球单一基于市场措施提 供了很好的经验。根据 CDBR 原那么和最低门槛的 规 定 ，给

29、 予 发 展 中 国 家 或 低 于 最 低 门 槛 运 营 人 一 定 的“ 优 惠 ，有 差 别 地 实 施 基 于 市 场 措 施 方 案 ，即 发 达 国 家 或 高 于 最 低 门 槛 的 运 营 人 优 先实 施 基 于 市 场 措 施 的 减 排 方 案 ，发 展 中 国 家 或低于最低门槛的运营人先于免除或局部免除减 排责任，而后再增加其国际航空减排义务，最后 实现无差异的基于市场措施的减排责任。三积 极 推 动 对 发 展 中 国 家 的 援 助 、交 流 与合作发 达 国 家 不 管 是 在 技 术 、管 理 和 基 础 设 施 方面，还是在航空市场成熟度方面，均优于开展

30、中国家，因此，实施全球单一基于市场的措施以 应 对 全 球 气 候 变 化 的 效 果 可 能 会 不 令 人 满 意 。 为 此 ，需 要 发 达 国 家 就 发 展 中 国 家 实 施 基 于 市 场措施开展财务援助、技术转让和能力建设等。 通 过 积 极 推 动 对 发 展 中 国 家 的 援 助 、交 流 与 合 作 ，一 方 面 可 以 提 高 发 展 中 国 家 的 国 际 航 空 减 排 能 力 ，另 一 方 面 可 以 有 效 地 加 快 国 际 航 空 减 排目标的实现。参考文献： 国 际 民 用 航 空 组 织 ：?第 38 届 大 会 决 议 A38-18：国 际 民 用

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