程国强--中国需要新粮食安全观(共7页)

1、程国强中国需要(xyo)新粮食安全观2015-06-03 14:45:00来源(liyun)： HYPERLINK /2015-06-03/100815828.html t _blank 财新网作者(zuzh)：程国强责任编辑：张帆2015年06月03日 14:45 来源于 HYPERLINK t _blank 财新网 今后中国农业需要的是全球战略，必须掌握统筹利用国内外两个市场、两种资源的主动权和农业国际竞争的制高点相关报道 HYPERLINK /2012-01-29/100351143.html 【财新周刊】科技能否拯救中国农业 HYPERLINK /2014-11-07/10074835

2、6.html 韩俊：中国农业对外开放没有回头路 HYPERLINK /2014-11-22/100754429.html 陈章良：中国农业走出去大有机会 HYPERLINK /2015-02-25/100785424.html 【中国改革】中国粮食安全真问题 HYPERLINK /2012-05-02/100385927.html 【中国改革】粮食安全的最佳途径何在专访彭国瑞 HYPERLINK /2014-01-03/100624817.html 【财新周刊】粮食安全的真正挑战在哪里 HYPERLINK /2011-10-28/100318479.html 【财新周刊】反思粮食安全观 HYP

3、ERLINK /2011-02-12/100224841.html 【财新周刊】粮食安全隐忧不断程国强 | 文在农业资源环境严重超载、透支的背景下，去年中国粮食仍然实现了“ HYPERLINK /search/11%E8%BF%9E%E5%A2%9E.html t _blank 11连增”。据国家统计局数据，2014全国粮食总产量达6.07亿吨，同比增0.9%，第二次站上6亿吨的台阶。如果不考虑其他外部效应，这个数字提供的仅仅是一种心理安慰。因为，无论是财政代价还是生态代价，它已经超出了我们对粮食安全的定义。连年增产粮食安全中国长期以来粮食赖以增产稳产的政策手段已经难以为继。在2014年底的中

4、央农村工作会议上，李克强总理明确指出，目前我国农业持续发展面临两个“天花板”、两道“紧箍咒”。即，目前国内主要农产品价格已高于进口价格，继续提价遇到“天花板”。农业补贴中有的属于“黄箱”政策范畴，受到世贸组织规则限制，部分补贴继续增加也遇到“天花板”。且农业生产成本还处在上升通道，“地板”在抬升，包括人工、农机作业、土地流转等费用上涨很快，种子、化肥、农药等价格也不便宜。除了两个“天花板”外，生态环境严重受损、承载能力越来越接近极限，资源开发利用强度过大、弦绷得越来越紧，生态环境和资源条件这两道“紧箍咒”也严重束缚农业长远发展。早在2004年，中国农产品贸易首次出现逆差时，我们就判断，农产品贸

5、易逆差(mo y n ch)将是中国农业的一个常态。依据是生态环境压力到了极限， HYPERLINK /search/%E5%9C%9F%E5%9C%B0%E8%B5%84%E6%BA%90.html t _blank 土地(td)资源自给率只有(zhyu)80%。一方面，粮食“11连增”是以化肥、农药等投入增加、农业开发强度濒临极限、生态环境牺牲为代价的。中国每亩耕地化肥施用量是发达国家的3倍左右，化肥单季利用率仅为30%左右，低于发达国家20个百分点以上。农药利用率仅为33%左右，低于发达国家2030个百分点，全国约有1.4亿亩耕地受农药污染，土壤自净能力受到严重影响。数据显示，近几年我国

6、中重度污染耕地已达到5000万亩左右，耕地污染超标率为19.4%，超标面积达3.5亿亩。另一方面，随着城市化的推进，耕地资源减少趋势也不可回避。截至2010年底，中国人均耕地面积减少至1.38亩，仅是世界平均水平的40%，而中国人均水资源拥有量不到世界平均水平的四分之一，是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。也就是说，中国的农业资源约束也到了极限。这样的情况下，利用国外资源是一个不可回避的战略选择。2013年底，中央重新界定了国家粮食安全的内涵与边界，确立了新的粮食安全观，从过去保全部转向保重点，谷物基本自给、口粮绝对安全，并第一次把适度进口作为粮食安全战略的内涵之一，要求更加积极利用国际农

7、产品市场和农业资源，有效调剂和补充国内粮食供给。特别是，要求在保障当期供给的同时，更加注重农业可持续发展，保障供给不能以牺牲资源环境为代价。这意味着，中国的新粮食安全观，是确保资源安全前提下的粮食安全，而粮食连年增产并不代表粮食的真正安全。主粮库存消费(xiofi)比过高，托市收购难以为继相比于粮食生产数量问题，现在更应该关注的是结构问题和可持续发展问题。2012年粮食产量实现“九连增”时，我们就提出(t ch)来，要减少对农业资源的开发强度。事实上，当粮食生产持续稳定在5亿吨台阶后，就应该考虑在结构上做文章，在提质增效上下工夫。但国内粮食支持政策，在实施中呈显著的路径依赖特征，难以适应国内供

8、需结构变化的新形势(xngsh)，调整比较滞后。如现行的最低收购价、临时收储等托市收购政策，在粮食“库满为患”时，仍然没有考虑提质增效，继续鼓励增产。按照 HYPERLINK /search/FAO.html t _blank FAO（联合国粮食及农业组织）的经验，粮食当年库存达到次年消费量的17%、18%，就可以满足粮食安全要求。而目前中国三大主粮库存消费比达到50%，如此高的库存消费比在世界也属罕见。问题是，为什么粮食库存高企的同时，进口却在大幅增加？除了国内外巨大价差外，品种调剂是进口的基本原因。结构不合理源自什么呢？调研表明，与2004年开始陆续实施的最低收购价、临时收储政策直接相关。

9、而且政策成本越来越高，政府、下游企业、消费者等都付出了较高的成本，社会福利损失巨大，矛盾越来越突出。显然，这种托市收购政策已经难以为继。改革的基本取向是减少价格支持政策对市场的扭曲影响，切实发挥市场配置资源的决定性作用，建立形成农产品生产的消费导向。目标价格补贴政策就是在这样的背景下提出来的。2014年，中央决定在大豆、棉花两个品种试点目标价格补贴政策。按照政策设计，政府事先确定农产品的目标价格，农民按照市场价格随行就市销售给任意收购主体，政府不再挂牌收购，目标价格仅具有价格信号作用。当该农产品实际市场价格低于目标价格时，政府按照两者之间的差价补贴农产品生产者，保证其基本收益；若该农产品实际市

10、场价格高于目标价格，则不需启动目标价格补贴政策。虽然(surn)第一年试点过程中，出现了价格下滑、操作困难以及道德风险等问题，但是市场活了，农产品价格形成机制初步理顺了。有人对目标价格补贴有不同意见，认为中国(zhn u)核定补贴的种植面积不容易，目标价格补贴到户成本太高，操作太困难。但从我近两年的调研看，它具有可操作性。一些地方已经积累一些操作经验。如良种补贴，许多地方已经与实际种植面积挂钩，实施效果不错。因此，对目标价格补贴的种植面积，可以采取农民申报、村组丈量、乡镇核实(hsh)、县市抽查的方式，并配套建立奖惩机制，确保种植面积真实可靠。从财政负担来看，如果用目标价格补贴制度替代现有托市

11、收购措施，财政支出将有所降低，还会提高政策实施效率，在总体上增加社会福利。下一步当务之急要考虑在承包地确权登记的基础上，推动建立全国农户基础信息系统，动态跟踪监测农户人口、劳动力、承包地、宅基地、机械设备，以及劳动力就业、收入、土地流转、种植品种与面积等情况。亟待建立新的农业补贴体系在中国农业成本还在不断上升，农民种地不挣钱，国内农产品价格比国外高的情况下，农业补贴之路该怎么走？没有一个国家能做得到“完全市场化”，即使像美国这样高度市场化的国家，对农业也采取了错综复杂的补贴政策体系。因此，我们考虑，从中国基本国情出发，坚持市场定价原则，建立以直接补贴为主体、价格支持为补充、综合服务支持为支撑，

12、指向明确、重点突出、合理(hl)高效、操作简便的新型补贴体系。可考虑给地方更大的改革空间，鼓励地方政府探索实施对农产品市场干预扭曲作用小，指向性、精准性和可操作性强的新型补贴措施。中国(zhn u)农业需要全球战略和制度创新今后中国农业需要的是全球战略，必须掌握统筹(tngchu)利用国内外两个市场、两种资源的主动权和农业国际竞争的制高点。核心涵义在于，其一，加速推进中国对外农业投资，在全球范围内配置农业资源，引领中国乃至全球农业发展；其二，创造互利共赢的国际农业发展环境，积极参与全球农业治理，大力加强区域农业合作，推进实施新型农业国际合作战略，支持其他发展中国家提高农业生产能力；其三，重塑有

13、利于国内农业发展的国际农业规则，维护全球市场稳定。比如，2001年中国为了加入WTO，做了一些承诺。现在我们发现，WTO的规则超出我们的水平，所以必须积极主动参与全球规则的制定。现在国内对国际市场有两种担忧，一种是担忧国外低价农产品冲击国内市场；另一种是国际市场价格波动传导到国内，影响国内宏观经济。因此通过制定规则来控制市场波动风险就显得尤为必要。为避免“中国买什么什么涨”的局面，中国需要明确进口需求、给国际市场稳定预期。为此(wi c)，建议通过权威信息机构，定期发布农产品供需平衡表，使农产品需求可预期。信息越公开透明，就越没有市场(shchng)炒作的空间。中国农业的全球战略应该包括：持续

14、稳定、可预见的直接贸易、农产品进口多元化、境外农业投资、新型农业国际合作、创建全球大宗商品交易中心等五个大方面。建立全球供应网络，进口粮食还有何风险可言！与此同时，在坚持(jinch)家庭经营在农业中的基础性地位前提下，如何真正实现农业经营方式的突破创新，加快构建新型农业经营体系，是目前及今后一个时期，我国农业现代化进程面临的最为棘手的难题。中国农业发展迫切需要一个制度方向。现行农地经营权流转集中模式，实际上是一种小农经济复制模式，即在小农基础上的农地流转集中实际难以实现规模经济。从已有的实践看，农业合作社也难以成为一种替代农户经营的经营形式，而公司+农户模式则始终未能实现真正意义的“双赢”，

15、因此也不能成为一种发展方向。四川崇州“农业共营制”试验，或许是值得关注的制度方向。他们以家庭承包为基础，以农户为核心主体，农业职业经理人、土地股份合作社、社会化服务组织等多元主体，形成共同经营的新型农业经营体系。他们的做法是，首先引导农户以土地承包经营权入股，成立“土地股份合作社”，解决规模化、组织化问题；其次聘请懂技术、会经营的种田能手担任职业经理人，负责合作社土地的生产经营管理，解决谁来种粮的问题；再其次，引导建立适应规模化种植的专业化服务体系，打造“一站式”农业服务超市平台，解决怎么种粮的问题，提高技术水平与生产效率。我们把这种“土地股份合作社+职业经理人+服务超市”三位一体的农业经营模式，称为“农业共营制”。我认为，崇州所探索和实践的“农业共营制”，有可能是破解我国农业经营方式转型的重要