浅议依法治税

1、浅议依法治税z浅议依法治税在 2000 年 12 月 召 开 的 全 国 税 务 工 作 会 议 上 ， 国 家 税 务总局局长金人庆提出了 “十五” 时期税收工作必须牢 牢把握三个带全局性的重大问题，其中之一就是要全面 推进依法治税，指出：依法治税是依法治国的重要组成 部分，是依法行政的具体体现，是税收工作的基础、灵 魂和立足点，是税务机关的基本职责，它贯穿于税收工 作的各方面。我国的依法治税工作通过几代人的共同 努力取得了翻天覆地的变化，但也存在一些问题，本文 试图通过对当前依法治税上存在问题的分析和应对措施 的探寻， 在广大税务干部和社会各界中进一步树立 “依 法治税” 的中心意识， 从

2、而在新世纪初期， 把依法治税 提高到一个新的水平。一、依法治税的涵义和提出“ 依 法 治 税 ”是 指 以 现 有 宪 法 为 依 据 ，运 用 法 律 约 束 税收及其行为的过程，是依法治国方略在税收立法、司 法及其税务延伸管理中的贯彻和深入。其基本要求是确 立和维护税收法律、法规的权威，规范征纳双方的行为， 既要把税收事业搞好，保证各项税收事业都依法进行， 又要切实保护纳税人的合法权益，使税收事业逐步实现 制度化、法制化。“ 依 法 治 税 ”的 内 涵 可 以 概 括 为 ： （ 1 ）依 法 治 税 的 主 体是广大人民群众和税务机关的工作人员，客体是纳税 人 的 纳 税行为 和税务机

3、关 工 作人 员 的 行政管理行 为 ； （ 2） 依法治税的手段是法律、 法规； （3） 依 法治税的实质是 实现税收的法制化、 法律化 ； （4） 依 法治税的基本要求 是确立和维护税收法律、法规的权威，在税法面前人人 平等， 营造人人遵守税法的社会环境； （5） 依法治税的 核心是法治， 而法治的关键在于依法 “治权 ”、 依法 “治 吏”， 运用法律手段规范国家机关工作人员的执法行为， 杜绝 “人治” 和权力的异化。“依法治税” 的提出是近十几年的事。1985 年 ， 在 部 分 省 市 税 务 局 长 座 谈 会 上 ， 当 时 的 国 务院副总理田纪云在听取了国家税务总局的汇报后，

4、在 谈到税收工作要适应新形势时指出 “如何完善税制， 逐 步过渡到以法治税”， “法制健全后， 谁去执行这个法， 就 有 一个 经 济 执 法 的 问 题 ” 。这 是 中 央领 导同 志第 一 次 强调 “ 以法 治 税 ” 这 个 问 题 。1987 年 5月 ，财 政部 税 务 总局 金 鑫局 长 在 全 国 税 务 局 长会 议 上 提 出“ 严 肃 税 收 法 纪 ，坚 持 以法 治 税 ” 。 1989 年 ，国家 税 务 总局 局长 金鑫 在 全 国税务局长会议上提出 “按照以法治税方针， 进行征管改 革” “毫不动摇地坚持以法治税”。 这一年的后期， 金鑫 局长在所作的报告中，

5、 将 “以” 改为 “依 ”。从“ 依 法 治 税 ”的 提 出 到 发 展 不 难 看 出 ， “ 依 法 治 税 ” 是以法律为前提，以征税人、纳税人都要依法办事为基 础。 总之， 在长期的税收工作中， “依法治税” 从没有动 摇过的。二、依法治税的现状几年来，特别是建立了社会主义市场经济体制以来， 随着全社会 “法治” 意识的进一步加强， 我国的依 法治 税工作也取得了很大的进步，税收执法意识日益增强， 税收执法环境日益改善。但是，随着社会主义市场经济 的 进 一 步 深 入 和 加 入 WTO 的 日 益 临 近 ， 我 国 现 行 的 税 收 制度和税收执法工作，也还存在不少问题，存

6、在着与依 法治税要求不相适应的地方，这些问题归纳起来，我觉 得主要有以下几点：（ 一 ） 税收体制不尽 完善 。 现行 的税收体制 自 1994 年 试 行 以 来 ，已 经 运 行 了 7 个 年 头 ， 7 年 间 尽 管 也 进 行 了 一些必要的补充和完善，但总体结构没有大的调整和变 动。而对税收体制起着基础性决定作用，又具有着密不 可 分 关 系 的 我 国 经 济 则 发 生 着 很 大 的 变 化 ， 特 别 是 1997 年下半年后，受亚洲金融危机的影响，我国宏观经济形 势已由通货膨胀、经济过热步入通货紧缩、内需不足， 经济低迷期。因而现行的税收体制明显地存在着与不断 变化的宏

7、观经济形势不相适应的矛盾，暴露出税收对经 济逆向调节的弊端。如消费税开征的本意是抑制超前消 费和高消费，从而通过抑制消费来抑制生产，但现行消 费税的征收象主要是烟酒，由于欠税和税收的流失，该 税种的调节作用已无法发挥，而且从中央到地方对烟酒 税的依赖程度也很大，实际执行上还采取了一些积极的 扶持政策，完全偏离了消费税开征的初衷。（ 二 ）税 收 立 法 明 显 滞 后 。一 是 税 收 基 本 法 、税 务 机 构组织法、税务违章处罚法、税务行政诉讼法等整个税 收法律体系中的一些最基本、最重要的问题无法得到法 律的认可和保障。二是现行税法立法档次太低。税收立 法行政化的现象，不仅影响了税法的效

8、力等级，进而影 响了税法应有的严肃性和权威性，并导致税收立法程序 简单，税收法律变更频繁，税收执法的随意性增大等负 面效应。三是现行税收法律法规在内容的表述上有许多 模糊概念，且各法之间存在相互矛盾，导致条文理解的 多义性和税收工作实践的混乱。 如对偷税的定性 ，刑法 第 201 条 规 定 ： 经 税 务 机 关 通 知 申 报 而 拒 不 申 报 或 进 行 虚 假 的 纳 税 申 报 ，不 缴 或 少 缴 应 纳 税 款 的 行 为 构 成 偷 税 。 而经最高人民法院同意的国家税务总局关于不申报缴 纳 税 款 定 性 问 题 的 批 复 （ 国 税 函 199791 号 ） 则 规 定

9、 ： 对采取不申报手段不缴纳税款的行为以偷税论处。显然 下位规范与上位规范之间存在冲突，必然造成税收执法 无所适从，从而影响依法行政，甚至引行政诉讼。（ 三 ） 税 收 收 入 刚 性 过 强 。 1994 年 税 制 改 革 以 来 ， 我 国 工 商 税 收 收 入 以 平 均 每 年 增 收 1000 亿 元 的 速 度 快 速 增长。维系高速增长的原因除了经济增长、加强征管堵 漏增收等因素外，主要因素还有政府行为和支持政府行 为 的 税 收 “ 超 常 规 措 施 ” 。 1993 年 为 了 “ 争 基 数 ” ， 全 国 工 商 税 收 收入 比 上 年 增 长 38.1% ， 1

10、994 年 为 了“ 保 基 数 ” 。为 了 完 成 高 速 增 长 的 税 收 任 务 ，不 少 地 方 采 取 了“ 寅 吃卯粮” 等非常规性措施， 使依 法治税遭受了严峻的挑 战。指令性的计划任务，大范围的超常规征收，使得组 织 收 入 的 工 作 秩 序 和 程 序 、税 收 执 法 的 严 肃 性 遭 到 破 坏 ， 均衡入库、应收尽收难以做到，从而影响了依法行政， 践踏了税收的尊严，影响了企业间的公平竞争，扰乱了 正常的经济秩序。四 ）地 方 政 府 干 预 过 多 。 主 要 表 现 在 ： （ 1 ）以 发 展 地方经济为借口，超越权限滥施税收减免。据国家税务 总 局 199

11、7 年 税 收 执 法 大 检 查 汇 总 统 计 资 料 显 示 ，全 年 共 查 出 不 符 合 国 家 税 法 的 地 方 党 委 政 府 涉 税 文 件 460 多 份 ， 造 成 税 收 流 失 3.66 亿 元 。 （ 2） 脱 离 税 源 实 际 ， 单 方 面 追 求财政平衡、 片面追求 “政绩” 和地方收入规模的最大化， 在地方政府的压力下， 不少地方出现了 “过头税”、 “空转税”、 “买卖税”、 “以票引税” 等税收违法违纪行为 。1995 年 国 家 审 计 署 对 全 国 部 分 国 税系 统 组织中 央 税收 情况 进 行 审 计 ， 共 查 出各 类 违 纪 问

12、题199 起，违 纪 金额 达49.06 亿 元 ， 影 响 税收 收 入 36.33 亿 元 ， 其中 影 响中 央财 政 收 入 30.96 亿 元 。 42.9% 的 违 纪问 题 属于地 方 政府行为， 我省的 “金华税案” 对此可作为有力的注脚。五 ）征 纳 双 方 素 质 不 高 。由 于 依 法 治 税 主 体 的 素 质 不高，导致依法治税客体的不规范，这种情况仍依然存 在：一方面税务人员的综合素质不高，不适应新时期税 收工作的总体要求，影响了税收管理的效率和质量。少 数税务人员政治素质低，经不起改革开放的环境考验， 以权谋私、 收 “关系税”、 “人情税”； 有些税务人员业务

13、 素质差，尽管有做好工作的愿望，却没有做好工作的能 力，难以适应税收管理现代化的要求；有的税务人员法 制观念淡薄，不学法、不懂法，有法不依，执法不严， 随意性大，有的甚至知法犯法，与不法分子勾结合谋偷 税骗 税 。 1999 年 的 全国 税 收 执法 检 查，共 查 出与 国 家税 TOC o 1-5 h z 收法 律 法 规 不 符 的 涉 税 文 件 767 份 ，其中 税 务机 关 内部文件 73 份 ， 地 方 党 政或 者 其 他部 门 文件694 份； 违 规金额237 ， 897 万 元 ， 其中 越 权 减免 税 、税前 列 支、 弥 补亏损 不 合 规 定 、 少 收 滞

14、纳 金 等 问 题 减 少 税 收 191 ， 231 万 元 ， 将 中 央 收 入 混 入 地 方 金 库 8 ， 092 万 元 ， 违 规 批 准 缓 缴 税 款 38 ， 574 万 元 。 此 外 ， 还 发 现 税 务 处 罚 决 定 不 当 的 2620 件 ， 税 务 处 理 决 定 书 不 规 范 的 11368 份 。 另 一 方 纳 税 人依法纳税意识淡薄，税收遵从水平低下。由于受各种 利益因素的驱动，目前我国纳税人的财务核算成果多受 人为控制，经营指标造假严重，有的企业在银行多头开 户，建立假帐、假库、资金体外循环，隐瞒销售收入， 偷逃骗税现象仍较普遍；更有一些不法分

15、子大肆盗窃、 伪造、盗卖和虚开增值税专用发票，违法数额巨大，令 人 触 目 惊 心 。据 不 完 全 统 计 ， 1994-1999 年 3 月 ，全 国 查 处 涉 及 增 值 税 专 用 发 票 犯 罪 的 死 刑 案 有 39 件 ，一 审 判 处 死 刑 的 有 62 人 ， 已 执 行 的 有 39 人 。三、依法治税的应对措施依法治税是税收工作的基本方针，是税收行政执法必 须遵循的重要原则，特别是在依法治国，建设社会主义 法 治 国 家 的 今 天 ，强 调 依 法 治 税 更 具 有 特 别 重 要 的 意 义 。 邓小平同志提出的 “有法可依、 有法必依、 执法必严、 违法必究

16、” 既是依 法治国的精 髓， 也是依法治税的精髓。 我们研究依法治税的应对措施也要始终贯穿邓小平同志 的这一精辟论断。一 ）强 化 税 制 改 革 ，完 善 税 收 立 法 。 （ 1 ）要 通 过 新 税种的开征及税负率的调整，优化税制结构，使简接税 所占比例有所下降，不断增加直接税占税收收入总额的 比重，达到直接税和简接税比例的不断调整，以充分发 挥所得税对收入 分配的调节作用， 最终达到建立 “双主 体” 税制结构的目标。 如恢复征收储蓄存款利息个人所 得税，开征社会保障税、遗产税和赠与税，从而拉动经 济 增长 。 （ 2） 加快我 国 税 收立法 步伐 ， 提高税收 法律层 次和强制性

17、。要尽快制定税收基本法，将宪法中关于公 民的纳税义务的原则具体化，并为各税种实体法的制定 提供立法依据，使税收的整体行为做到有法可依、有章 可 循 。 （ 3） 尽快 建立税收 司法保 障体系 。 没有独 立 的 税 收司法保障体系，是税收执法缺乏刚性的重要因素，也 不符和国际惯例。随着我国改革开放的深入和市场经济 的发展，涉税案件越来越多，亟待建立税收司法保障体 系，使税务机关能够独立行使税收执法权，真正赋予税 务机关搜查、扣押、没收、查封、拍卖、冻结帐户、强 行划款等一系列执法权力，依法及时、有效、准确地打 击偷税和暴力抗税犯罪，遏制国家税收流失，保护税务 人员依法执行公务，维护社会经济秩

18、序，保障市场公平 竞争。二 ）强 化 党 政 领 导 税 收 法 制 观 念 ，支 持 税 务 机 关 依 法征税。地方行政干预税务机关依法征税，对坚持依法 治税原则、优化税收执法环境危害极大。强化各级党级 领导的税收法制观念，是当前优化税收环境必须解决的 一 个 重 要 问 题 ，这 已 引 起 中 央 的 高 度 关 注 。 2000 年 伊 始 ， 中央举办省部级高级领导干部财税理论培训班，这无疑 是对财税工作的巨大支持。各地每年的税收宣传，应把 党政领导作为重点，使他们学习掌握税收法规政策，依 法管理和领导税收工作。三 ）强 化 税 收 法 定 原 则 ，克 服 单 纯 追 求 收 入

19、 目 标 观 点。组织收入是税收的基本职能，但不是唯一的职能。 衡 量 税 收 管 理 质 量 的 优 劣 ，也 不 单 纯 看 收 入 总 量 的 多 少 ， 关键是看是否坚持依法征税，依率计征，缩小应征与实 征的差额。脱离经济税源，追求政府短期行为，强行征 收 “过头税”， 不但扭曲了税法， 践踏了税收法定原则， 而且会导致 “竭泽而渔”， 制约经济发展。 同样， 应收不 收， 搞所谓 “藏 富于民”， 同样是对市场经济公平竞争原 则的破坏，给宏观经济大局造成危害。要改变目前的税 收计划管理考核办法，消除指令性收入目标对税收法定 原则的冲击。（四）强化教育和宣传，提高征纳双方的素质。一 要 树 立 三 种 意 识 。一 是 平 等 意 识 ，税 务 人 员 应 尊 重 纳税人，纳税人也应尊重税务人员，相互平等、相互尊 重 ；二 是 法 律 制 约 权 力 的 意 识 ，依 法 治 税 首 先 是 依 法“ 治 权”， 权力的行使应以法律为前提， 在法律规定的权限内 行使正当权力；三是规范意识，用法制来规范我们的行 动，纳税人要依法缴税，征税人要依法征税。二 要 切 实 把 邓 小 平 同 志“ 有 法 可 依 、有 法 必 依 、执 法 必严、 违法必究” 这一论断应用到税收工作实际中