村民自治背景下的农村基层组织改革

1、村民自治背景下的农村基层组织改革一基于67个行政村的调查作者：于水姜艳周延飞来源：南京农业大学学报（社会科学版）2010年第4期摘 要：自上世纪80年代以来，村民自治的实施与推广对我国农村地区产生了深刻而广 泛的影响。农村基层组织呈现出多元化的组织发展趋势，农村普遍设立了村党支部、村 民委员会、村经济组织以及多种类型的其他组织。在农村社会的转型过程中，农村基层 组织在实际运行中出现了诸多问题。通过对村民自治背景下的农村基层组织及体系研究, 调查分析实际运行中农村基层组织存在的问题,提出建设性的意见和对策，旨在构建新 形势下的农村基层组织体系，推进新农村建设。关键词：农村基层组织；村民自治；组织

2、改革改革开放以来，我国农村发生了深刻而广泛的变化。农村基层组织由传统的单一组 织体系和一元化的权力结构转变为多元化的新兴阶层、新的组织以及新的权力主体,农 村普遍设立了村党支部、村民委员会、村经济组织以及多种类型的其他组织。农村基层 组织与农村社会、经济发展以及农村权益保障等都有着密切的联系，它是国家农村社会 稳定的根基,在农村发展过程中发挥着不可忽视的作用。随着农村社会的转型和国家发 展战略的需要，农村基层组织在实际运行中出现了诸多问题,可以说，农村基层组织的缺 陷既是农村经济发展的一个突出问题，又是农村政治与社会问题的一个基本引因。通过对农村基层组织体系变革的研究，探索有中国特色的农村组织

3、化建设路径，不 仅可以把握中国农村经济的改革,同时也有利于透析中国农村社会的发展。一、村民自治背景下的农村基层组织发展自1987年中华人民共和国村民委员会组织法（试行）颁布以来，村民自治在我国 已走过20余年的历程。村民自治是民主制度的一种实践形式,20世纪80年代初，人民公 社体制废除后，我国农村实行村民自治制度，形成了 “乡政村治”的新型治理模式，即乡 镇一级作为国家在农村的基层政权，依法进行行政;村民自治是人民在实践中探索和创 造出来的将农民重新组织起来的一种方式，是农民组成民间社团的行动和过程,而绝非 要把农民组成某种正式的或官方的国家机构的一部分。1作为加强我国基层民主建设 的一项重

4、要政治制度，其核心“是在坚持国家统一领导的同时,重视农民群众的参与，体 现了国家与社会的分权原则” 232,实质是将原来由国家包揽的农村基层公共事务管理 权部分下放给农民,使农民群众在获得经济自主权的基础上拥有政治自主权。3村民自 治的开启极大地推动了我国政治民主化的历史进程,它致力于促进广大农民参与到民主 政治建设实践之中，在农村有效地实现民主权力与民主制度。随着社会、经济的发展农 村基层组织也不断发展和完善。我国农村设立了村党支部、村民委员会和村经济合作社 等多个组织并存的多元化组织结构，实现了农村基层组织的重构与改革。农村基层组织是一个内涵丰富的概念,本研究通过社会调查，结合理论分析,尝

5、试构 建村民自治背景下的农村基层组织体系。本研究例重于农村党组织、行政基层组织和民 间组织的现状及关系问题。（1）村级领导组织村党支部和村委会是农村基层的领导组织。村级党群类组织包括村党支部共青团、 妇代会、民兵连等。现阶段妇代会主要负责的是计划生育工作，民兵连负责征兵、国防 教育和民兵预备役训练等工作。这些传统组织在党支部的领导下充当党的助手协助党 组织完成领导农村的工作，与村党支部保持着特殊的关系。村级行政基层组织村级基层行政组织主要包括村民委员会、村民会议、村民代表会议、村务监督小组 与村民小组等。村民委员会是村民群众性自治组织,由全体18周岁以上的具有选举权的 村民直接选举产生，其作用

6、在于发挥村民的自我管理、自我教育、自我服务村民会议或 村民代表会议主要讨论决定村中大事，从而实现了村民的民主决策;村务监督小组通过 建立村务公开和对村干部进行民主评议等实现了村民的民主监督;村民委员会应向村民 会议或者村民代表会议报告工作并接受评议，执行村民会议和村民代表会议的决议、决 定。村民委员会的自治权力仅限于村级自治事务范围，并实行村务公开制度等。3村级民间组织农村民间组织是以农民为主体,以追求和实现政治、经济利益或其它利益而联系在 一起的一般性民间社会组织，包括传统的乡村社团组织、新兴的农村民间经济组织、宗 教组织和其它组织。周彩虹(2010)认为农村民间组织是指由农民自发组织，或是

7、农民在 政府的推动和支持下组织的以追求农村经济活动效率、农村社会福利、维护农民社会权 益以及丰富农村文化生活为目标的民间社团。因此，本研究也把农村民间组织界定为由 农民自发组织的非政府性和公益性组织。包括村级合作经济组织、村级社会组织和超村 落的民间组织。村级合作经济组织。在现实社会中，由于长期实行计划经济体制，农村公共产品和 服务由村民组织包办的定式很难被打破,尤其是在农村，长期以来形成的陈旧观念和小 农意识，严重制约了市场化改革的发展。乡镇政府职能缺失，为村级合作经济组织提供服 务与产品创造了条件,村级合作经济组织的效率因素与制度规范，弥补了 “一事一议”的 农村公共产品供给机制存在的操作

8、上困难。所以合作经济组织对于补充村民自治组织管 理和市场调节的不足是十分有益的。从一定意义上说，农村行政基层组织并不能真正做 到来自于民间、完全代表农民利益、表达需要。而村级合作经济组织有组织地争取政府 或社会资源，也可以依靠自愿集资来持续、有效地生产或维护自身所需要的公共产品，政 府力不从心的公共服务领域，发挥拾遗补缺的重要作用。我们有理由认为,农村合作经济 组织与农村行政基层组织之间在提供公共产品时能够实现“合作博弈”，为农村社会提 供更有效率、品质更高的产品和服务。4村级社会组织主要是由“血缘、地缘、业缘”的关系而形成的，要发展这些组织 需要当地政府正确引导和大胆进行制度创新，给予宽松的

9、法律政策环境。农村社会组织 的形成和发展有一定的区域性和流动性。其组织的功效有利于农民间的互助、维权和脱 贫。带有组织性特征，尤以外出打工组织为显著。农村社会组织与经济发展水平有很大 关系，通过对苏南苏北农村合作组织的调查研究发现，苏北地区农民的利益保障机制很 不健全，农民希望通过参加各种村级合作社会组织来规避各种风险。5超村落的民间组织在我国既受传统文化的影响，在当下又发展迅速，传统的超村 落民间组织主要获得了市场圈、信仰圈(包括宗族、宗教)以及公益圈的支持。在当代乡 村治理中，村际公共活动场域的产生与存在至少获得了三项特别基础的支持，从而使超 村落的民间组织在村际领域获得了一定的合法性。6

10、超村落的民间组织主要包括:跨村 专业合作经济组织、村际协调委员会和农村社区等。跨村专业合作经济组织是由某一相 同行业的不同村庄的村民为了进行生产技术交流、产供销等合作互动来实现自我管理、 自我服务而组建起来的经济组织;村际协调委员会是由若干村庄的干部发起的为了协调 村际关系、处理跨村公共事务而组建的组织，属于非政府组织，但受政府指导和规制;农 村社区以某个中心村为核心，联合其他村庄共同建立的社区，是新型的超村落的民间组 织。总体而言，超村落的民间组织之间较少互动与合作，相对较独立。二、农村基层组织存在的问题1 样本选择与研究思路为了更好地探析农村基层组织运行的现状、困境问题，本研究以山西省雷雨

11、村、中 垛村和明珠村3个行政村和苏南、苏北地区8个城市的64个行政村（其中苏南21个村， 苏北43个村，相关市的每个县抽取一个行政村，抽取标准为该村农民家庭人均收入在该 县处于平均水平）的1200个村民为调查对象,按性别、年龄进行分层随机抽样。本次调 查采用的问卷从基本事实（如性别、年龄）、村级行政和党基层组织掌握公共权力情况、 村民对中华人民共和国村民委员会组织法的熟悉程度、在新型民间自治组织中发挥 重要作用的组织建立途径、超村落民间组织的专业性和现代化、村干部应具备的文化素 质、村干部的文化素质与农村基层组织的关系等方面设计了 10个问题。本次调查共发 放1200份问卷，回收有效问卷117

12、3份,有效回收率为97 75%,在1173个村民构成的样 本中，男女比例约为1： 1。四个年龄段的人数占样本数的比重分别为2395%、3862%、 30 01%、 7 42%。2研究结果与分析（1）村委会和村党支部的调查与分析“村三委”或“村两委”是农村基层组织中的 领导集团，具体指村党支部委员会、村民委员会与村经济合作社管委会等三个组织，但有 些地区不设村经济合作社管委会，或者其基本上不发挥作用，从而把村党支部委员会与 村民委员会称为“村两委”。这一组织实质上是一种“议行合一”的组织，拥有日常村 务决策权，重要和特大村务决策的组织和支配权以及村务管理的操控权。村书记、主任 和其他主要村干部构

13、成村级组织的领导核心。由表1、表2可知,58 91%的人认为村庄 主要的公共权力由村党支部掌握着；26屹8%的人认为村庄主要的公共权力掌握在村委会; 其余14 41%的人认为“村两委”争权夺利,形成分庭抗礼的状态。另外，村民对中华 人民共和国村民委员会组织法的熟悉程度总体上不高，55 76%的人不关心中华人 民共和国村民委员会组织法。这表明:在农村基层民主化的实践中,村级领导组织（村 行政和党组织）之间的关系主要表现为村党支部揽权,其次是村委会有集权的现象，再次 是“村两委”分庭抗礼。农村行政和党组织关系不协调的实质是权力的冲突主要是指“村两委”职责不清、相互推诿、争权夺利。具体表现在：一是村

14、级党基层组织揽权。村级党基层组织把党的领导绝对化，过分强调党的核心 领导地位,抓住权力不放，掌控着整个村庄的主要公共权力，在农村中发挥核心作用。但 是其实际地位超过了法律规定的权限，包办村民自治范围内的事情，使村委会丧失了独 立行使法律赋予其的基本权利，使村民自治难以发挥应有的作用，丧失了村民自治的本 质内涵，从而成为党组织的附庸和摆设，也破坏了党内民主。二是村委会集权。村民委员会在国家体制环境没有根本改变的前提下，不仅仅是一 种基层群众性自治组织，还兼有国家管理层次中最基层一级组织单位的特点。2144它 不仅要处理自身范围内的“村务”，还需协助政府办理如传达、贯彻国家政策、法令落 实政府计划

15、等诸多政务的任务和要求。因而有的村委会不顾党的领导，过分强调自治，大 权独揽，认为村党组织做好党组织的内部建设就好，不应关心村务工作和村里的经济，使 党组织的领导核心作用难以发挥，不能对村委会进行监督,逐渐被边缘化。这种做法既不 符合我国的政党政治制度要求，也不利于推进农村的社会主义民主法制建设。7三是“村两委”分庭抗礼。“村两委”职能交错、权责不清、分工模糊，相互逐利 推诿，明争暗斗。村党组织和村委会各吹各的号、各唱各的调，村组织的功能陷于瘫痪， 严重影响了农村的社会稳定，制约了农村基层民主化发展的进程。其它农村行政和党群类基层组织的调查与分析农村行政和党群类基层组织除了村委会和村党支部之外

16、，还包括村务监督小组等行 政基层组织和民兵连等党群类组织。由表3中可以看出，在村民自治组织体系中，村民代 表会议能较好的发挥治理功能，村民认同较高，占总数的66 -58%,有利于有效实现村民的 民主决策。由表4可以看出，在党群类组织中,村民们普遍认为妇代会在党群类组织中仍 发挥着特定的治理功能，占被调查人数的9062%;而民兵连、共青团组织软弱涣散，基本 丧失了应有的功能(认为仍然发挥着治理作用的分别占被调查者总数的188%、750%)。农村民间组织的调查与分析在新兴民间自治组织中，伴随着中国分权式的财政体制改革,追求经济增长最大化 的地方政权越来越具有了公司的特征，产生了政权与经济结合的“地

17、方法团主义” 8。 这些由政府领导建立的组织，大部分村民认为在运行中贯穿着一定的政府意向，因而有 些组织并非是村庄真正需要的，从而成为虚设机构，基本上功能失效;大约75 -53%村民认 为根据当地实际和村民群众需要而应运产生的组织在实际中因为能较好的发挥功能从 而显示出较强的生命力(见表5)。农村组织形态现代与否是一个国家现代化发展的标志。由表6可以看出，山西的3 个行政村村民普遍认为超村落的民间组织主要缺乏专业性、现代化组织特征。多数仍是 相互关系薄弱、无法形成规模利益，因而无力应对市场风险的传统组织。村干部文化素质的调查与分析村民对村干部的个人能力和素质期望较高，村民 普遍认为村干部的文化

18、素质与农村基层组织建设有一定的关系(见表7、表8)。这主要 反映了村干部是农村基层组织的领导核心，对发展农村社会经济有关键性作用。面对日益变化和发展的现代社会，村干部还显得知识匮乏、思想老化、作风僵硬、 因循守旧，对外面的世界了解很少，因而无法引导农民开发新项目、引进新技术，不能准 确把握市场动态、调整产业结构、做出有利于农业发展的决策，不能有效发现和利用本 地资源。受传统思想观念的影响和自身因素的限制，对新知识,新技术的接受能力差，造 成创新能力不强。9从而缺少带领农民群众发展社会主义市场经济、实现村民共同致 富的能力，导致农村的基层组织创新能力较差。3调查总结综合调查研究分析可知，农村的基

19、层治理机构设置存在着严重弊端,没有构建合理 的治理主体体系，农村合作经济组织的覆盖面小，其作用未得到应有发挥。在村民自治的 背景下，农村基层组织存在的问题主要表现在:村级行政和党基层组织之间的关系不协 调,大体上表现为村党组织揽权、村委会集权和村两委分庭抗礼三类，主要体现在职责不 清、相互推诿、争权夺利等;村级党群类组织有些已成为边缘性组织，可以合并或撤销， 村级民间组织根据村民需要应运而生的,应予以加强和引导;超村落的民间组织主要缺 乏现代化和专业性的组织。同时村领导的整体素质也影响着农村基层组织的创新能力。三、建立完善农村基层组织的政策建议从总体上说，根据67个行政村的调查与分析,我们可以

20、发现随着中国经济的发展，社 会的变迁，我国目前农村基层组织的变革步伐严重滞后于农村经济发展,这也使得农村 经济发展潜力的进一步发挥受到很大的抑制。大力发展农村社会经济，应加强农村基层 组织的改革，构建新形势下的农村基层组织体系。1 整合村级领导组织（村委会和党支部）任何一个组织均需要一个强有力的领导核心，结合当前农村基层组织建构实际，积 极探索“村三委”尤其是“村两委”协调、合作的有效方式。从而提高村级领导集团的 组织功能和村民自治的效能。因为村党支部和村委会都是直接服务于人民群众工作内 容和性质趋于相同，从而出现了职能交叉、相互之间合作不协调等现象。在当前有的地 方倡导党支委和村委成员相互兼

21、职、书记与主任“一肩挑”，以降低干部人数和经济负 担，减少矛盾和冲突。10整合村级领导集团，推行“一肩挑”模式，能加强农村基层组 织建设，稳固党组织的堡垒作用。“一肩挑”领导模式，是破解现行村级组织领导体制中 “不适应”问题的有效途径。11并且随着农业税的减免，村级政府的职能减少,村级干 部要求精简，“一肩挑”的领导模式要适应政府职能转变的需要，从而能够降低行政成本， 有利于提高工作效率。再者，坚持党的领导，保证村民当家作主，推动农村基层民主建设 是村民自治的核心。由此，村级组织“一体化”的运行模式形成一个统一的农村管理机 构，采用的是“多块牌子、一套班子、统一分工、共同管理”，在实践中能实现

22、强大的生 命力和良好的治理成效。以村党支部书记为核心整合村级领导集团，使农村公共权力的 一体化运作，能够实现统一分工，做到职责分明，从而真正做到对农村社会的自治管理。2重整农村现有基层组织除村级领导组织以外，现存的农村基层组织复杂繁多，它们的性质、扮演的角色及发 挥的作用均不同。应该对农村基层组织进行调整，重整农村基层组织。对于现存的农村 基层组织，从实践出发，对于实际上已经处于虚设状态的组织应该做出调整,或合并、或 撤消;对有利于农村社会的建设和发展，符合条件的能为农村做贡献的农村经济合作组 织和公益性民间组织要积极引导。重建农村基层组织，应该创立农村基层组织的良性运 行机制。按照系统分工，

23、重新对农村组织进行准确定位，明确组织的职责和功能,从而制 定出一套权责分明、运行协调的运行规范机制。同时，对于没有纳入农村基层组织体系 的农村其他组织,如宗教、派系等,它们游离于乡村治理正式制度之外，作为非正式组织 参与村庄治理活动，构成乡村治理运作中的一种隐秘机制，9也应当加以规范和整合。 它们在乡村治理的运作中发挥着独特功能，因而应该主动地将其纳入农村基层组织制度 建设之中，规范和整合其组织行为。3创设新型农村基层组织随着农村经济社会的发展、农村生活水平的提升、农村的需求日益的多元化，以及 根据乡村治理的需要，应该创设新型农村基层组织。根据调查研究，村民自治主要强调群 众对农村事务的自我管

24、理，而缺乏村民自我教育和自我服务型的自治组织，从而严重制 约了基层群众的自治以及农村社会的正常发展，因此，应大力发展村民自我教育和自我 服务型组织。政府是农村的公共服务的主要承担者,理应为广大农民提供必要的公共服 务。但是，在实际中,农村公共服务短缺仍困扰着农村群众生活和生产，为了切实为广大 农民群众服务，应加强农村公共服务组织的建设。农村公共服务组织的建设模式是多样 的，既可以建立农村社区服务机构，同时也可以是建设城乡统筹的公共服务组织等。从总 体原则讲，农村公共服务组织建设要以便民、高效为取向，实现资源共享、优势互补、协 调运行。4 提升村干部的素质和能力通过逐步推行农村基层干部的一人一票

25、直接选举制度， 同时应该选调优秀大学毕业生担任村干部，将知识文化水平高、有丰富社会经验的综合 人才充实到农村基层，提升农村基层组织整体的素质;通过举办系统的专题培训,不仅培 训村干部的技术技能，而且应该提高其理论水平，提升村干部的素质，从而能够分析、领 会和贯彻执行国家方针政策，把握市场大环境;同时应加大对村干部的各项福利保障，从 而稳定村干部队伍,并且激发村干部的工作的积极性和创造性，发挥其带头作用,对建设 新农村具有积极作用；建立科学的村干部考评机制，量化其工作业绩,可以每年进行一次, 对不合格的应向上级汇报，从而充分发挥监督职能。四、结语农村基层组织包括村民自治组织和民间组织，前者在现实中带有官方色彩,而后者 更多体现农民的自愿合作意识。两者共同促进社会主义新农村的建设，构成一个组织系 统。要保证这个组织系统的正常运