《公共事业管理学》自学指导书学习资料

1、Good is good, but better carries it.精益求精，善益求善。公共事业管理学自学指导书-聊城大学成人高等教育公共事务管理专业自学指导书公共事业管理学前言一、课程的性质公共事业管理属于现代管理学的范畴，是公共管理学的一个重要组成部分和分支学科、应用性学科。从学科的角度看，公共事业管理又是行政管理学与经济学的一个交叉学科。如同正在形成和发展中的中国特色社会主义公共管理学一样，中国特色的公共事业管理无论是在理论上还是在实践中都处于建构发展中。公共事业管理学作为公共事业管理专业基本课程且是其中最为基础和核心的课程，其内容和任务主要是从理论上阐述公共事业和公共事业管理的基本

2、范畴、公共事业管理的体制和方法等，同时，根据公共事业管理的基本理念，对公共事业管理的各个门类进行概述。二、教学内容本课程共分十一章，主要内容包括绪论，公共事业管理的主体，公共事业管理中的领导、沟通、激励、控制与效率，公共事业管理的公共责任和监督机制，公共事业管理的法律制度，公共事业伦理和公共事业道德，公共事业组织财务管理，公共事业管理的人力资源开发，中国公共事业管理体制改革、发展和创新，部门公共事业管理，公共事业管理中的方法与技术，社区管理等。系统地阐述了公共事业管理的理论和应用，突出了公共事业管理的“中介性”特点，主要内容有：公共事业管理的对象、公共事业组织、公共事业管理过程、公共事业组织的

3、公共责任和监督机制、公共事业组织管理的法律制度、公共事业管理伦理、公共事业管理的人力资源开发、我国公共事业管理体制改革、公共事业管理的发展与创新、公共事业管理中的方法与技术、社区管理等。三、教学方法本课程以讲授为主，并注重训练学生认识、分析、解决问题的能力。通过弄懂课程基本概念，解决重点难点问题，结合社会调查，铸造新的思维去探讨我国的公共事业管理方面的改革内容。课程讲授与章节为线条，基础、重点、难点应采用讲授为主，并结合论题分析、辩说、讨论等方式进行。四、课程具体教学要求（一）掌握：公共事业管理领域所涉及的概念、管理方法、管理技术等，并能结合市场经济的实际情况进行探讨、研究、分析。（二）理解：

4、公共事业管理主体所服务的对象，并能比较清楚的区别各对象之间的关系，以及管理主体与服务对象的具体关系公共事业管理主体所服务的对象，并能比较清楚的区别各对象之间的关系，以及管理主体与服务对象的具体关系。（三）了解：公共事业管理主体，领导沟通、激励、控制，公共责任，监督机制，法律制度，伦理和公共事业品德等基本知识和公共事业管理体制改革、发展与创新、管理方法与技术、社区建设重要理论。五、指定教材及主要参考书使用教材：娄成武公共事业管理学，高等教育出版社，2002参考教材：（1）崔运武公共事业管理概论，高等教育出版社，2002（2）陈振明公共管理学，中国人民大学出版社，2005六、自学进度安排自学进度表

5、月日至月日周次学时自学内容自学作业2月21日至2月25日12事业与公共事业公共事业组织1.公共事业管理工与行政管理、企业管理和公共事业管理的主要区别是什么？2.试分析公共事业管理学的学科特点。2公共事业管理公共事业管理学2月28日至3月4日22现代市场体制的职能优势和局限性现代国家体制的职能优势和局限性1试述现代市场体制的职能优势和局限性。2公共事业组织为什么是公共事业管理的主体？3试述现代国家体制的职能优势和局限性。2公共事业体制的职能优势和局限性公共事业管理主体3月7日至3月11日32公共事业管理中的领导公共事业管理中的沟通公共事业管理中的激励1分析职务权力与个人权力的关系。2如何理解非正

6、式沟通的作用？3试述公共事业管理中激励方式和方法。4分析公共事业管理效率的特点。2公共事业管理中的控制公共事业管理效率3月14日至3月18日42公共事业组织的公共责任和监督机制发达国家的公共事业组织的公共责任与监督机制1.什么是公共责任及公共责任机制2.试述我国公共事业管理监督机制的框架3.试分析我国公共事业监督中存在的问题及解决的对策。2我国公共事业组织监督机制3月21日至3月25日52国外公共事业组织法律制度比较研究我国公共事业组织法律制度概述1分析我国公共事业组织立法中特点和问题。2事业单位、社会团体、民办非企业单位和基金会法律规定。2事业单位法律制度社团的法律基础民办非企业单位法律础基

7、金会的法律制度3月28日至4月1日62公共事业伦理公共事业管理伦理建设1公共事业管理伦理的特点。2公共事业管理伦理建设的途径。3公共事业品德的养成机制2公共事业道德4月4日至4月8日72公共事业管理的专业人才需求和人才培养模式公共事业管理专业课程设置1.试述对公共事业管理人才的素质要求。2.试述对公共事业管理人才的培养方式。3.试分析体育、卫生、文化等各类公共事业管理人才培养特点。2加强对我国公共事业管理专业管理的建议各类公共事业管理人才培养4月11日至4月15日82现代事业制度设计市场经济条件下中国公共事业管理模式选择1.公共事业管理体制改革的必要性。2.我国公共事业改革的基本思路包括哪些内

8、容？3.如何理解现代事业制度？4.分析我国科技、教育、卫生、文化和体育改革的目标模式和改革途径。2实现我国事业管理体制改革目标的基本途径与对策部门公共事业管理改革4月18日至4月22日92公共事业管理发展与创新的背景公共事业管理的发展与创新1.试述公共事业管理创新的内容。2.试述公共事业社会化与事业型市场的发展的特点。2公共事业的社会化与事业型市场的发展4月25日至4月29日102目标管理人力资源测评技术1.是否采用目标管理，管理者应考虑哪些问题？2当代公共组织绩效评估的趋势怎样？3我国地方政府开展绩效评估的现状和问题2社会调查研究方法5月2日至5月6日112社区管理的意义、内容和特征社区管理

9、体制与社区管理组织社区管理人员及其素质社区管理模式社区管理的发展与创新1.试述社区管理与街道管理的差异。2.试述对社区管理人员的素质要求。3.试评述我国的社区管理模式。4.试述社区管理的发展与创新的主要内容。备注：请按周历规定时间完成作业，面授时检查第一章绪论学习目的与要求了解公共事业管理的定义和公共事业管理与其他管理的区别；深刻把握公共事业管理学的涵义以及本学科特点。内容提要第一节事业与公共事业一、事业与事业单位1.事业：概念很混乱，但要把握几点：社会公共事务；非政治事务（与行政部门区别开）；不进行经济核算（与企业区别开）；科、教、文、卫（更具体化）。经济核算是以获得最佳经济效益为目标，运用

10、会计核算、统计核算和业务核算等手段，对生产经营过程中活劳动和物资消耗以及取得的成果，用价值形式进行记录、计算、对比和分析，借以发掘增产节约的潜力和途径。2.事业单位：事业单位（InstitutionalOrganization），是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。（事业单位登记管理暂行条例国务院第252、411号令）事业单位一般是国家设置的带有一定的公益性质的机构，但不属于政府机构，大多为HYPERLINK/view/468505.htmt_blank行政单位的下属机构，与公务员是不同的。一般情况下国家会对这

11、些事业单位予以财政补助。分为全额拨款事业单位，如学校等，差额拨款事业单位，如医院等，还有一种是自主事业单位，是国家不拨款的事业单位。从目前情况来看，事业单位绝大部分由国家出资建立，也有一部分由民间建立，或由企业集团建立。中国的事业单位在功能上对应国外的是非营利组织（NPO）、HYPERLINK/view/78357.htmt_blank非政府组织(NGO)，国外的这些组织是社会自治组织，在中国的事业单位和政府的关系比较密切。这种不同点，有些是社会制度不同造成的，有的是由于中国的社会自治能力不足造成的。事业单位的特征：1依法设立。事业单位的设立，应区分不同情况由法定审批机关批准，依法登记，或者依

12、照法律规定直接进行法人登记。2从事公益服务。事业单位从事的是教育、科技、文化、卫生等涉及人民群众公共利益的服务活动，一般不履行行政管理职能。3不以营利为目的。事业单位一般不从事生产经营活动，经费来源有的需要财政完全保证，有的可通过从事一些经批准的服务活动取得部分收入，但取得的收入只能用于事业单位的再发展，不得用于管理层和职员分红等。4社会组织。事业单位是组织机构而不是个人，要有自己的名称、组织机构和场所，有与其业务活动相适应的从业人员和经费来源，能够独立承担民事责任。二、公共事业（一）公共事务、准公共事务、企业事务人的活动具有两重性：个体性和社会性。前者是作为个体的人，需要一定的产品来满足其私

13、人需要，如衣、食、住、行等，而后者则是指作为社会的人，他的生存依赖于社会环境，如国防、治安、城市道路、卫生等，这是人们生活中不能缺少的。这种保证所有居民基本生活需要的，与每个人的利益密切相关，但每个人又不能单独享受的需要就是公共需要。根据满足需要的不同，我们可以把所有的产品分为两类：满足私人需要的私人产品和满足公共需要的公共产品。在一个社会中，公共产品的范围十分广泛，如政治、法律、国防、治安、政府行政管理、水利设施、城市规划、公共交通设施、广播、电视、教育、电讯等，乃至抗旱、防洪等，都属于公共产品的范畴。公共产品理论之父萨缪尔森1.公共产品:利益不可分割，满足社会共同需要公共产品特征：（1）非

14、竞争性。非竞争性的基本含义主要有两点：一个边际生产成本为零。指增加一个消费者（使用者），公共产品的供给者并不增加成本。最出名的例子就是海上的灯塔：增加一艘船经过并不需要增加任何生产成本。二是边际拥挤成本为零。也就是说每个消费者的消费都不影响其他消费者的数量和质量，并不存在着数量和质量的限制。（2）非排他性。与排他性相对而言的。排他性是指排斥他人消费的可能性，如你在使用一件产品时别人就不能使用，或当你完全拥有一件产品时，别人就不能拥有。这种产品是私人物品。而公共物品的非排他性是指一个人在消费这类产品时，无法排除其他人也同时消费这类产品，而且，即使你不愿意消费这一产品，你也没有办法排斥。如你走在一

15、条公路上时，你无法排除他人也走这条公路，如你不愿见公路上的路灯的光照，但只要你走上这打路，就必然会受到照射。公共物品的非排他性主要是因为它具有很强的收益外溢性（会扩散产生间接价值，而且价值会越来越大）。比如，在一些国家，普通教育是每个公民都可以享用的公共产品，受教育的人获得了知识，提高了文化程度和素质，但是这一结果对整个社会和国家都具有重要的价值，对社会和国家的这部分价值就是外溢价值。又如电灯，如果作为私人物品放在家里，就只能为家里的人提供光亮，但如果作为公共产品安放在马路上，则可以为所有经过的人提供照明，相应地减少抢劫、交通事故等损失，这部分减少的损失也是外溢价值。在这里，电灯本身没有发生变

16、化，仅仅是人们利用的方式的不同，就有了不同的收益。所以，社会发展需要更多的人同时享受这样有连环效益的产品，促进社会的整体发展，这样的产品只能以非排他的方式提供给大众。大众都能享受了，它才具备公共产品的基本特性，区别于私人产品。（3）利益不可割性2.私人产品:利益可以分割，满足私人需要3.准公共物品:利益部分可以分割，满足社会部分成员需要在萨谬尔森研究的基础上，美国学者布坎南（学师范的）又提出了非纯公共产品的概念，也就是“准公共产品”，他指出，有公共产品与私人产品之间，还有一个很大的地带，它不是私人产品，但也不完全具备公共产品的非排他性和非竞争性。这个地带的产品可以分为以下三类：一是具有非排他性

17、且非竞争性不充分的准公共产品。这类准公共产品的共同特点是具有较强的非排他性，同时又在消费上具有一定的竞争性。但竞争性不如私人产品那样明显。教育就是这类准公共产品的典型例子：随着社会经济的发展和人们教育意识的加强，具有非排他性的教育逐步成为社会福利，但由于教育本身也具有一定的消费竞争性，在一定的社会历史阶段任何一个政府也难以将教育作为纯公共物品，因而一方面要以巨大的公共财政保证义务教育的实施，另一方面也允许在义务教育阶段以上的某些领域中进行竞争。二是具有非竞争性且非排他性不充分的准公共产品。这类准公共产品的共同特点是具有消费上的非竞争性，同时又具有一定的消费排他性。这里的消费排他性弱于私人产品。

18、道路是这类准公共产品的典型例子：由于其具有非竞争性，因最适合由非营利的组织进行管理，而由于具有一定的消费排他性，也就具有采取收费的方式进行管理的可能。三是非排他性和非竞争性都不充分的公共产品。这类准公共产品虽然非排他性和非竞争性都不充分，但又不完全同于私人产品，或者说具有一定的排他性和竞争性，但总体上又偏于公共产品，例如文化、艺术、医疗、体育等。第三部门（Thethirdsector）或又称为志愿部门（Voluntarysector）是一社会学与经济学名词，意指在第一部门或公部门（Publicsector），与第二部门或私部门（PrivateSector）之外，既非政府单位、又非一般民营企业的

19、事业单位之总称。虽然各国对于第三部门的定义各自不同，但一般来说第三部门单位大都是由政府编列预算或私人企业出资，交由非政府单位维持经营的事业体。一般常见的社团法人、基金会或非政府组织（NGO）通常都属于第三部门的范畴。（二）公共事业的内涵1.公共事业概念：就是指社会全体公众的事业，也就是关系到社会全体公众基本生活质量和共同利益的那些非政治非经济的事务，也可以说是公共事务中的社会事务。具体说来，它主要包括了：教育、科技、文化、卫生、基础设施、公共住房、社会保障、环境保护等几大事业。总体来讲，这些事业多是企业、个人和家庭不愿管（没有回报）、管不了（投资太大）或不能管（没有权力）的事务。不愿管：建设城

20、市下水道、路灯、农村中的大型水利设施，受益者是该区域内的全体居民，如果由个人出资，往往只有付出而无收入，因而是企业或个人不愿办的；管不了：由于公共事务的范围十分庞大，建立一个公共事务的体系需要大量投入，且大部分属于经常性支出，相应的，公共事务的某些内容必须达到一定的规模后才能体现出应有的效益，因而即使企业或个人愿意办，但却无力承担；基础设施。不能管：企业或个人愿意办且也有能力办的，但由于这些事务容易形成垄断而影响到公众的基本生活，如城市的供水、供电、煤气，以及道路等，因而只能由政府承担，或是设置一些准入和监管制度，使得这部分的商业化提供必须保证公众整体生活质量和共同利益。2.公共事业的特征A、

21、公共性。公共性是指公共事业体现的是全体公民的共同利益，受益对象全体社会公众。公共性是公共事务最突出和最基本的特性。B、劳务性。即以行政事业单位为核心的社会公共组织通过所承担的公共事业向公民提供的是特殊的劳务产品。现代社会中，产品通常可以分为物质产品和非物质产品，劳务即非物质产品，不具有实物形态。这个特殊的劳务产品我们称之为公共工程，特殊主要指这些产品具有实物形态的载体，但提供给公众的却不是实物载体，而是不具实物形态的一些用途。比如公路、桥梁、市政设施、环卫设施等。正是因为它的劳务性，所有有时人们往往没有感觉它载体的存在，在实际享受时又不愿为此付费，因而行政事业单位只能通过采取强制的方式来收取一

22、定的费用，即强制分摊一定的成本来弥补这类产品建设的巨大费用。C、非营利性。给公众提供公共产品的目的是为了社会公众的基本利益，而不是营利，公共事业产品的生产和提供是不谋利润的，社会公众在享受服务时是不需要交费的。公共财政支出是一个基本的资金来源，但在现代，如上所述，有时为了弥补公共事业财政资金的不足，也会采取收费的办法，但这种收费绝不以营利为目的，只是一种成本上的补贴。比如公交车。还有，就是同学们都比较质疑的供电、供水等，现在也是企业化运作了，我们看起来是垄断和高利润，但是正是由于有相应的政策法规的限制、因而这些企业是在保证社会效益的前提下并在规定的利润空间里进行营利的。因此，这种非营利性应进一

23、步表述为：以非营利性为主，并在某些规定范围内具有一定的营利性。第二节公共事业组织一、公共事业组织的内涵1.组织组织是特定的群体为了共同的目标，按照特定原则通过组织设计，使得相关资源有机组合，并以特定结构运行的结合体。2.公共组织以实现公共利益为目标，以追求社会公共利益为其价值取向而建立的特定的社会组织，公共组织一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，包括管理公共事务、供给公共产品。3.非公共组织一般不以公共利益作为组织目标，在市场经济条件下，作为市场主体的企业是典型的非公共组织。4.公共事业组织所谓公共事业组织，就是依靠社会权力，以增进社会公共利益为组织目标的非官方的非营利的社会

24、组织，显然，社会自多管理层中的从事社会公共事务管理和服务的非营利的社会中介组织，就是公共事业组织。公共事业组织是按照一定的规则，以独立、公正为原则，并凭借其特有的功能为社会提供各种服务的组织，类似于国际上的“第三部门”。它在国外有许多种不同的名称，包括非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）、第三部门、公益组织（PSO）等等。二、公共事业组织的特征1.非政府性2.服务性3.沟通性4.非营利性5.自主性6.专业性三、公共事业组织的分类我国的社会组织可分为行政单位、事业单位、企业、社会团体和民办非企业五大类型。行政单位：政府，国家阶级统治的工具。企业：以谋利为目标向公众提供产品和服务的组织。社会

25、团体：公民自愿组成的，为实现成员的共同意愿，按照一定的规章制度开展活动的非营利性组织。民办非企业：与官办相对而言的，指企事业单位、社会团体和个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服备活动的社会组织。民办非企业（伴随着经济社会的快速发展，在上海市委、市政府的指导下，本市许多热心公益事业的有识之士，急社会之所需，集民资、聚群力，兴办了众多民办学校、民办医院、民办养老院、民办劳动培训机构、民办科研院所等民办非企业单位。目前，全市准予登记的各类民办非企业单位已达4200余家。民办非企业单位的发展，已经成为上海不断满足市民日益增长的多元化需求、推动社会事业全面进步的重要力量。）公共事业组织就是指的事

26、业单位、社会团体和民办非企业三大部分。事业单位：国家为了社会公益事业目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织，正是因为它是由国家机关其他组织利用国有资产举办的组织，因而它具有一定的政府权力和权利。权力体现的是权威性和强制性，权利体现的是其资金来源，人员福利均由国家财政支出，因为我们说它是准政府组织，承担了政府职能中的大部分社会服务职能的具体执行。我们的教材上说我们的公共事业组织与第三部门最为近似，没错，公共事业发展的未来方向就该具有这样的一些特片，但是，就我国现实来看，或就我国公共事业组织的概念来看，哪一点与我国现实存在着差异？（民间性自治

27、性）现代社会是一个高度组织化的社会，组织是社会存在的基本形态，人们只能通过组织才能参与社会生活。1国际上的分类(1)联合国际标准产业分类体系大中型或简称ISIC体系（十七大类、六十小类）(2)欧共体经济活动产业分类体系或简称NACE体系（五类、十八小类）(3)由美国慈善统计中心设计的免税团体分类体系简称NTEE体系（二十五大类）(4)约翰霍布金斯大学设计的公共事业组织国际分类体系简称ICOPN体系(十二大类、二十四小类）2国内分类（1）按照市场中介组织与非市场中介组织分类（2）按照国民经济行业分类（十五类）（3）按登记机关分类：事业类、企业类、公务类（4）按从经费来源分类：自给自足型、部分收费

28、型、无偿提供型第三节公共事业管理一、公共事业管理的内涵行政管理是国家权力执行机关的行为，代表政府意志，具有强制性。企业管理是以企业自身利益为核心的管理，具有明确的经济目的。而公共事业管理应付于两者之间。公共事业管理是指公共事业组织在一定的环境和条件下，动员和运用有效资源，采取计划、组织、领导和控制等方式对社会准公共事物进行协调，从而提高社会生活质量，保障社会利益目标的活动过程。五层含义1.主体是公共事业组织。2.客体是准公共事务。3.目的是提高生活质量，保证社会效益，公共事业管理长久存在。4.职能是通过调节控制使准公共事务表现出有序有效、可控制的特点。5.负有社会责任和义务。二、公共事业管理与

29、其他管理的区别从学科来看，公共事业管理属于现代管理学的范畴，是公共管理的重要组成部分和分支学科，它与企业管理、行政管理和公共管理既有联系，又有区别。(一)与企业管理的区别在当代行政管理向公共管理的发展中的一个重要标志，就是公共管理更多地从经济学的途径来研究公共管理或政府管理问题，从而在理论上突破传统行政管理的学科界限，把当代经济学、管理学（组织与管理理论）、政策分析等等相关知识和方法融合到研究中，而在实际中，则更为注重公共组织与组织外部的关系，将私营部门的战略管理及过程管理的技术引入到公共管理的实际过程中，以更好的实现公共组织目标。作为公共管理重要部门的公共事业管理的发展也正是如此。另方面，当

30、代的私营部门在生产过程中也较以往更为注重公众形象，并从特定的目的出发，一定程度上注意到了公共效益即社会效益问题。这一切，显示出当代公共事业管理与企业管理走得更近了，具有了密切的联系。但是，公共事业管理与企业管理毕竟是社会两个根本性质不同的组织针对不同的对象所进行的管理，因而两者之间的区别是相当明显的，也是清晰的。两者的区别主要表现在：1.企业管理特点(1)企业管理目标相对单一(2)企业管理具有竞争性(3)企业管理具有经济理性(4)企业管理来源于生产资料的所有权以及由此委托的经营管理权2.公共事业管理与企业管理的区别(1)从管理的目的:是否以营利为目的。公共事业管理的目的是提高人们的生活质量，增

31、进公共利益，其目的是公益性的。公共事业管理主要通过给特定社区的人们提供非盈利性的产品或服务来实现组织目标。私营部门即一般的企业管理的目标是盈利，其主要方式是通过提高生产和销售产品或服务的效率，来达到盈利的目的。但必须注意的是，正如前面已阐述的，在当代社会，往往公民享受公共产品或服务是有偿的，因此，决不可以从是否交纳费用享用产品或服务来推断公共事业管理机构的管理目的。实际上，公共事业管理与企业管理的在目的上的区别，并不在于所提供的服务或产品是不是免费或收费（有偿）的，而在于其有偿背后的动机是什么，即是公共服务还是赚钱盈利。衡量是赚钱盈利还是公共服务，一个基本标准是收取的费用，在补偿成本后，是用于

32、扩大公共服务还是作为利润。做为前者的是公共服务，其管理也就是公共事业管理。(2)从管理的运行轨道:法律轨道和利益轨道(3)从物质资源来源:是否是投资回报。公共事业组织主要源于国家财政和社会捐赠，小部分来源于收入，但企业主要来源于利润。(4)从效绩评估:社会效绩评估和经济效绩评估。作为对特定公共事务的管理，公共事业管理的绩效评估标准是公平与效率的统一并重在公平，具体的评估指标通常是行为的合法性、公众舆论好坏、减少各种冲突的程度、公共项目的实施与效果、公共产品的数量及其消耗程度等等。在当代企业管理中，虽然也要求经济效益和社会效益统一，但对企业管理而言，由于其生存的基本要求，经济效益是首要的指标。企

33、业管理具体的评估指标主要是销售额、净收益率、资本的净收益以及生产规模的扩大程度、市场占有率的提高等。这些也是企业管理水平和效果的主要显示器和管理人员绩效的标志。因此可以说，在绩效评估上，公共事业管理首先看社会效益，而企业管理则强调经济效益。(二)公共事业管理与行政管理的区别所谓行政管理，是指国家行政机关依法直接管理国家事务和社会事务的活动。这是通常所说的狭义行政管理的概念，由于通常所说的行政机关就是政府，因而行政管理在一定程度上也就是政府管理。从学科形成的角度看，无论是公共管理还是作为其部分的公共事业管理，都是以管理对象即社会事务作为逻辑起点和划分标准来构成学科。正因为存在这种不同的划分标准，

34、使得公共事业管理和行政管理这两个极为相近的学科之间的关系变得很复杂。从目前人们的认识来看，一般认为两者之间是既有联系又有区别，但在什么地方有联系，区别又在哪里？则是不统一的，有争议的，也是认识比较模糊的。1.管理主体不同:政府机关和公共事业组织。如果从政府职能的角度看，公共事业管理体现的是政府的社会管理职能，而行政管理则包括政府的政务管理职能、经济管理职能和社会管理职能。行政管理的主体是国家行政机关或政府部门，而公共事业管理的主体是整个的社会公共组织。2.管理方式不同:等级制和非等级制3.管理的直接性与间接性不同:依法行政和承担具体管理行为。政府的主要任务就是制定规则，运用经济的、法律的和必要

35、的行政手段对社会进行管理，因此它是一种间接性的管理，而公共事业组织不制定规则，只是具体承担特定的社会事务，是一种直接性的管理。4.管理的独立性与非独立性不同:非独立核算和独立核算5.阶级性和社会性:重点不同。行政事务管理的内容首先是满足统治阶级需要，反映特定的阶段统治阶级的行殊要求（环保与发展的关系），而公共事业管理的内容则没有这么强的阶级性，它管理的是关系人民大众基本生活和共同利益的这样一些任何时期都重要的事情。(三)公共管理与公共事业管理的区别公共事业管理与公共管理既有联系，又有区别，两者的关系是比较清楚的。两者的联系在于，如上所述，公共管理与公共事业管理是整体与部分的关系，即公共事业管理

36、是公共管理的重要组成部分和分支学科。因此，从一般意义上看，两者的管理主体都是社会公共组织，并且都以社会公共事务作为管理对象，从社会产品的角度看，都包括公共产品和准公共产品。同时，两者的目标都是致力于协调社会公共利益关系，服务社会大众，提高公共利益。总之，公共管理包含公共事业管理。1.管理的范围不同:包含与被包含。两者有宽窄之分，即公共管理的范围是广义的或一般的公共事务，即包括涉及社会整体利益的政治事务、经济事务和狭义的社会事务，而公共事业管理的对象是特定的社会公共事务，即关系到社会全体公众整体的生活质量和共同利益的、以狭义的社会公共事务为基础和主要内容并包含必须的具有社会公共性的经济事务的活动

37、及其结果。这样，公共管理就是由政务管理、经济管理和公共事业管理组成的。2.管理的主、客体不同:政府部门和公共事业组织。公共管理与政府的政务职能、宏观调控职能、经济管理职能和社会公共事务管理职能相连，而公共事业管理的范围主要的狭义的社会公共事务，以及一些经济领域中的准公共事务，主要与政府的社会管理职能相关。3.管理教育的重点不同:公务员教育和公共事业组织人员教育4.学科层次不同:二级和三级学科，研究生和本科。第四节公共事业管理学一、公共事业管理学的内涵公共事业管理学是研究公共事业管理现象、及其发展规律的科学。具体地说，公共事业管理学是对于公共事业管理者在一定的环境中，为了实现特定的目的，而进行的

38、计划、组织、领导和控制等活动的研究。二、公共事业管理学的特点（主要请参看课本）1.跨学科与专门化的统一跨学科:公共行政学，经济学，政治学，管理学，组织行为学专门化:专门研究纲领2.学术性与应用性的统一学术性:对规律总结，系统化的知识体系应用性:来源和指导公共事业管理实践3.实证性与规范性的统一实证性:作出预测并得到证实规范性:强调价值和伦理分析4.公共性与管理性的统一公共性:和政治过程密不可分，立足本国实管理性:研究一般规律和方法，具有国际性三、公共事业管理学的研究内容与方法（一）公共事业管理学的研究内容公共事业管理的对象、公共事业管理的定义、公共事业管理与企业管理和行政管理的区别、公共事业管

39、理的范围、公共事业管理的主体、公共事业管理的财务制度和法律制度，以及学校管理、医院管理、卫生管理、体育管理等。（二）公共事业管理学的研究方法1.理论与实践结合的方法2.静态研究与动态研究相结合的方法3.定性研究与定量研究相结合的方法重点和难点公共事业管理学的学科特点公共事业组织职能优势和局限性公共事业组织局限性的克服政府的基本职能，非政府公共组织的基本特征及作用思考题和作业1.概念：公共事务准公共事务企业事务公共管理公共事业管理公共事业管理学2.公共事业管理工与行政管理、企业管理和公共事业管理的主要区别是什么？3.试分析公共事业管理学的学科特点。第二章公共事业管理的主体学习目的与要求明确公共事

40、业组织是公共事业管理的主体。内容提要第一节现代市场体制的职能优势和局限性一、市场体制的职能优势1.信息传递的效率2.激发生产社会财富的创造力3.有效组织社会经济活动二、市场体制的局限性1.市场竞争的不完全。现实生活中根本就存在完全的市场竞争，因而垄断的产生是必然的结果，垄断产生的过程中，社会公平就难以实现。亚当斯密在国富论中就说过：每个人都在力图应用他的资本来使其得到最大的价值。企业的目的就是最大限度地谋求利润，投资在市场体制的作用下，自然会流向高额回报的产业，低利润甚至是无利润的社会服务职能就会缺失。2.市场体制有时难以实现社会公平3.市场体制中,民间企业难以承担提供公共产品的任务。而企业，

41、既然是以谋利为目标的，所以不会承担这些外部性很强的产品。4.市场体制有时难以实现发展的可持续要求5.市场体制有时难以实现宏观经济的稳定第二节现代国家体制的职能优势和局限性一、现代国家体制的职能优势1.提供法律,维护竞争的市场秩序2.提供和维持市场得以正常运作的稳定的经济环境3.促进资源的合理运用,保护生态环境4.从事社会发展活动,提供基本的社会要求5.促进和保障社会公平6.应付紧急事件二、现代国家体制的局限性1.国家的主观发展努力同以人为中心的发展要求有距离2.政府不少努力是低效率的3.国家也可能是不公正的按照一般的经济学理论，市场失灵就证明了政府干预的必要性。政府理所当然是纯公共产口的提供者

42、，但是对于准公共物品而言，政府的优势就明显。比如，无法解决公众的偏好问题再有，政府本身的低效率及权威性（以管理为主，服务为辅），与公从沟通不好及阶级性明显等特点，也使得它不适合于作公共事业管理的主体。案例一：痛！办一个开发项目需要166个公章和94项收费12日河北省省委省政府召开了全省开展作风建设年活动动员大会，不论是在石家庄的主会场，还是在各地分会场，会场纪律很好。我觉得会场纪律好，不是干部变好了，关键在于省委书记张云川讲得好。他在动员讲话中，痛批河北一些政府部门和机关干部的官僚主义作风，讲话中数次脱离讲稿，说到痛心处情绪激奋，赢得观众的热烈掌声和共鸣。张云川在讲话中披露，房产开发商在河北省

43、搞一个开发项目，需要有关政府部门盖166个公章，还有94项的收费，需要办理时间至少一年以上，有的甚至二到三年。166个公章涉及几十个部门，有的部门还不止盖一个章，有的要先后盖9次章。他说，这样的投资环境，怎么能够吸引投资人的投资呢？而许多部门把盖章当作一种权利，该管的管，不该管的也管，贪权恋权，官本位思想严重。有的反映办一件事，还要请主管审批的领导吃饭、洗桑拿。这些严重影响河北的发展，败坏河北的形象，还滋生了吃拿卡要和贪污腐败行为。他质问，94个项目的收费又干了什么？都到那里去了？恐怕大部分都被吃喝玩乐用了。张云川说，这些年一些著名企业和投资商撤离了河北，当然与企业的发展战略有关，但与恶劣的投

44、资环境有直接关系。他指出，项目立项审批要大大砍减，要减少到30个章以下。他建议，一些厅局领导主动取消自己部门的盖章，把工作重点放到为经济主体服务上面去，不用盖章而把项目服务好、管理好了这才是真水平。张云川痛批的另一件事，是各级政府机关和部门对基层的各类考核和检查。据省政府2009年1月份的一个调查，基层县、乡和企业一个月最多的接待了92个来自省、市政府机关和部门的年终考核、检查和评比团组。他说，大家可以想一想，一个县一个月接待92个团组，他们那里还有时间去干工作？他当场郑重地厉声宣布：除省委和省政府确定的考核评比项目之外，各政府部门和行业不得再设立考核、检查和评比项目。今天下午凡是到基层进行各

45、类考核、检查评比的团组立即撤回，今后也不要再搞那些不必要的考核评比。基层县、乡和企业没有义务接待名目繁多的检查考核。张云川还严厉批评一些政府部门和机关干部，为人民服务的宗旨观念淡薄。有的只想升官发财，对工作不负责任；有的推委扯皮，以权谋私；有的欺上瞒下，报喜不报忧，搞文字游戏等等。张云川书记所讲，是全国机关干部的普遍现象，这也是共产党执政危机的具体表现。中国再不抓，恐怕真的有危机了，目前国内左派和右派都在睁大眼睛看着执政者的缺点和不足。但是，会不会抓好，是不是会奏效，河北的这场“作风建设年”风暴会不会真刮起来，我们老百姓那就拭目以待了。第三节公共事业体制的职能优势和局限性一、公共事业组织的职能

46、优势在市场失灵的场合，人们不愿做或不能做的事，可以由政府来承担，但政府也有其不愿做或不能做好的事情，当市场和政府同时在某些领域都失灵的时候，公共事业组织的优势却显现出来了。(1)非营利性：从概念中就明确了公共事业组织建立就是不以营利为目标的。(2)沟通性：公共事业组织可以更为深入社会基层，贴近民众。这就得从两个方面说起了：我们现在经常都在谈转型时期的公共行政，这个转型会导致中国许多主面的变化，首先就是政府与人民关系的变化。市场经济产生了纳税人意识，衣食父母官这一观念产生变化，政府与人民成了委托人与代理人的关系。（政府大楼）；其次，政府职能与角色的变化。传统时期的政府是全能的，所有社会事务包括每

47、个人吃几斤政府都要管。但是，市场经济的建立要求政府的观念在许多方面变化，要求政府从许多职能退出。效率观念、服务观念、成本观念等使得政府既是运动员，又是裁判员，还是后勤服务人员已经不可能了，全能政府必须向小政府、大社会的管理模式转变，在社会团体发育尚属萌芽状态的当今中国，事业单位就成了一种过渡和载体，政府成立他们来分担剥离出去社会职能，因而事业单位一成立其使命就是服务性的，所以要求它必须贴近民众，了解民众的需要，所以沟通性是其做好工作的前提。(3)低成本：私人捐款的资助、结构简单、志愿人员免费服务。二、公共事业组织的局限性（志愿失灵）(1)筹资不足(2)志愿活动的狭隘性：分散，受制于人力物力的局

48、限，只能为某些特定人群服务，覆盖面狭窄。(3)志愿组织的家长作风。会受到捐资人的影响，有可能不为大众负责。(4)志愿组织的业余性。缺乏专业性。三、公共事业体制局限性的克服和政府合作双赢从政府方面看，政府通过公共事业组织可以不花钱或少花钱去解决许多棘手的社会问题，公共事业组织可以帮助解决贫困、教育落后和环境污染等各种社会问题，既能促进社会经济发展，又有助于社会稳定。从公共事业组织方面看，可以通过同政府的合作，获得政治、思想指导、技术以及资金等方面的支持，增强组织的活动能力。还可以一种特定的方式促进民众的一些基本权利的实现，如结社、组织利益集团、获得信息以及发言和表达意愿的权利等。在政府同公共事业

49、组织之间建立合作机制还可以使政府获得有关公共事业组织的外部关系的信息，可以使政府为更好地为公共事业组织的活动提供制度的、法律的和行政设理的框架，更好地通过财政金融杠杆调节公共事业组织的活动，协调政府与公共事业组织的关系，并通过财会制度和审计制度等对公共事业组织的活动进行监督。在双方的合作中，公共事业组织还可以更多地了解政府的计划、发展的战略以及各种管理规章。通过动员、组织和教育民众去配合政府的活动，可以使政府的各项政策得到更好的贯彻。从而有效地克服公共事业组织的局限性。第四节公共事业管理主体一、主体的概念1.主体是能动地从事着认识和实践活动的人，是能将自身之外的客体自觉地作为实践和认识的对象，

50、并在对象身上展示自身内在本质力量的人，是思想着的行动者和行动着的思想者。2.公共事业管理主体指在公共事业管理中起主导、支配和决定公共事业发展方向和性质的组织。二、关于公共事业管理主体的探讨1.国外学者观点第三部门是公共事业管理主体第三部门是在政府和市场之间的中间层第三部门的出现改变了社会的二元结构，使社会朝着“国家市场志愿组织”的三元结构发展。由于第三部门具有比政府公共部门更灵活、更好的创新机制和更为广泛的参与基础，所以它能够使公民的参与需要得到满足，缓解社会突出问题的压力，并起着制度创新的作用，解决了一些政府解决不了的问题，从而避免“政府失灵”现象的产生。由于第三部门具有非营利性、社会志愿的

51、特点，所以它能通过社会福利服务这种利他行动来促进社会性伦理的完善，增进社会的信任基础，解决了市场所不能解决的问题，从而避免“市场失灵”现象的产生。第三部门在某种程度上促进了社会整合。它的社会整合功能主要体现于它对组织机构和个人之间的整合及对社会公民之间的整合。2.国内学者观点公共组织是公共事业管理主体所谓公共组织，从广义来说，是指不以营利为目的，而是致力于协调社会公共利益关系，服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织。从狭义来说，是指行使行政权力，服务于公共利益，达成公共目的的组织，即行政组织。公共组织包括政府组织、非政府组织和准政府组织。政府组织是公共组织中的主体部分。政府组织根据宪法和法律的

52、授权，依靠公共权力对社会公共事务进行管理，具有强制性的特点。非政府组织指非营利的以增进社会公共利益为组织目标，且是非官方的，即组织本身并不具有行政权力的公共组织。与政府组织相比较，非政府组织的最大特点是非强制性和服务性。准政府组织是非营利的以增进公共利益为组织目标，但通过授权等行使一定的行政权力，对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织。3.新观点：公共事业组织是公共事业管理的主体在现代市场经济中，公共事业组织是一种最适合提供和管理准公共物品的组织形式，并将随着市场经济的发展而逐步趋向完善。公共事业组织能更好地满足社会多元化的需求公共事业组织能承担政府部门具体的执行性、事务性的职能公共事业组织

53、能有效地承担社会化服务的职能公共事业组织可以有效地和政府合作从而充当公共事业管理的主体“小政府、大社会”的管理模式功能：(1)保证决策层令行统一,政出一门,执行层有章可循。(2)能及时发现各管理能级的故障,保证有效,持续地执行行政管理的路线,方针和政策。(3)符合管理智力和权力在质上递增,在量上递减的原则。(4)职责明确,有利于克服官僚主义瞎指挥,遇事推诿的弊端。重点和难点1.公共事业体制局限性及其克服。2.关于公共事业管理主体的探讨。思考题和作业1概念公共事业组织事业单位社会团体民办非企业单位第三部门市场失灵政府失灵志愿失灵2试述现代市场体制的职能优势和局限性。3公共事业组织为什么是公共事业

54、管理的主体？4试述现代国家体制的职能优势和局限性。第三章公共事业管理中的领导、沟通、激励、控制与效率学习目的与要求要求学生具体掌握公共事业管理领导权力、领导素质、行为、体制；沟通的含义、作用与方法；激励的性质、原则方式；控制的功能类型方法；和公共事业管理效率的特点、评估措施等，重点是各种行为的性质与方法。内容提要第一节公共事业管理中的领导领导是管理工作中的一项重要职能。无数管理实践证明，成功的管理者往往是组织群体中的领导者，他们对企业生存和成长具有深远的影响。通过本节教学帮助学生了解什么是公共事业管理中的领导，以及公共事业管理领导权力、领导素质、行为、体制。领导一词在现实生活中有着多方面的含义

55、。1.作为名词，领导（leaders）指的是人，是领导者。领导者有两种类型：一种是居于领导职位的人，另一种是并不处于正式的领导职位，但对他人产生了影响的人。从前一种来看，组织中所有被称为“上级”的人，都属于这种。这些人是组织所正式任命的，拥有合法的权力，对被领导者进行指挥命令和奖励处罚。法定权，即职务权力，一个人被组织正式授予某种职务所拥有的与职务相适应的权力。它包括：决策指挥权、人事权、奖惩权和否决权。除了这类人以外，现实中不有一类领导者，他们是从一个群体里自然产生出来的，并不拥有正式的职位和职权，也不需要运用这种权力，但却能对他人的活动产生实质性的影响。2.作为动词，是指指引、引导和动员他

56、人行为与思想的过程。领导者通过其领导过程，带领人们朝着一个确实更好的方向发展。这样，他领导下的一批人才有可能结成具有凝聚力和战斗人的团估，对远景目标形成一个共识，并共同奋斗。领导是指领导者发挥其影响力，建立团队精神，激发成员工作动机，从面实现组织目标的行为过程。这一定义包含了以下含义：（1）领导一定要与所领导的群体的其他人员发生联系。有领导者就一定有被领导者。他们可能是心甘情愿的，也有可能是被迫地屈服于领导者的权力。（2）权力在领导者和其他成员中的分配是不平等的。领导者拥有相对强大的权力，使他能对被领导者产生各种影响。领导者具有引导和指挥下属思想和行为的权力，他不仅能够指导他人如何去做，而且能

57、够影响其去做什么。（3）领导的目的是影响他人去实现组织目标做出努力，决不是为了体现领导个人的权威。组织需要建立领袖的权威，但独裁的领导方式通常并不是最有效的领导方式。有效的领导者应当赋予被领导者在执行组织任务过程中发挥主动性和创造性的一定的自由度。一、公共事业管理领导权力权力可归纳为两大类：第一类为职务权力，也称制度权力。这种权力是由上级和组织所赋予的，并由法律制度明文规定，故称制度权。制度权不会随着任职者的变动而变动。有职位者就是制度权，无职位者就无制度权。第二类叫做个人权力。这种权力不是由领导者在组织中的职位产生的，而是领导者由于自满天飞的某些特殊条件才具有的。例如：领导者具有高尚的品德、

58、丰富的经验、卓越的专业能力、良好的人际关系、特殊的个人经历和背景等等。这种来自于个人的权力，通常是在组织成员自愿接受的情况下产生的影响力，因而易于赢得组织成员发自内心的长时期的敬重和服从。（人格魅力）在公共事业管理领导权力中，后者的力量显得越来越大，通俗一点讲，大部分公共事业都是良心事业，文教科卫，担负的维护公共利益、履行公共责任、追求公平与正义。因此公共事业部门领导者更是要才德兼备，领导者要想更多的人更加努力地为大众目标服务，其个人的修为和感召力发挥的作用将越来越大。（希望工程款、成龙、聊城志愿者朋友）二、公共事业领导素质（1）政治素质：正确的世界观、价值观与人生观；现代化的管理思想；强烈的

59、事业心、高度的责任感、正直的品质和民主的作风；实事求是，勇于创新；（2）业务素质：应懂得马克思主义政治经济学的基本原理，掌握社会主义基本经济理论；应懂得组织管理的基本原理、方法和各项专业管理的基本知识；应懂得思想工作、心理学、人才学、行为科学等方面的知识，以便作好政治思想工作，激发职工士气，充分调动人的积极性；（3）业务技能：较强的分析、判断和概括能力；决策能力；组织、指挥和控制的能力；沟通、协调组织内外各种关系的能力；不断探索和创新的能力；知人善任的能力；（4）身体素质:领导者的指挥、协调、组织活动，不仅需要足够心智、而且消耗大量体力，因此，必须有强健的体魄，充沛的精力。三、公共事业领导行为

60、和领导体制1领导行为含义领导行为就是领导者领导群体去实现目标的行为。2四种领导体制：1）专权独裁式的领导。权力集中在最高一级，决策和组织目标设置都是大多由高级管理阶层做出，以命令形式强制推行。2）开明专制式。权力集中在最高一级，他们也授予中层一定权力，决策大多由高级管理阶层做出，但是中层也有一定决策权。3）协商式领导。重要问题的决策权在最高领导，中下层人员在次要问题有决定权，也实行某种程度的参与制定计划。4）参与式领导。领导让下属参与管理，上下级处于平等地位，协商解决问题。四、公共事业管理领导者与工商企业领导者1共同点必须具备创新精神和创新能力2区别1）素质不同。对公共事业管理者要有较高政治素