行政责任规章制度的缺失与重构管理

1、中国行政责任制度的缺失与重构（Deficiencies and Reconstruction of Chinese Administration Responsibility Institution）作者姓名顾爱华（Gu Ai-hua）中国行政责任制度的缺失与重构摘要频繁发生的矿难事件引发了我对中国行政责任制度问题的考虑，本文以中国行政责任制度为研究内容，在反思中国行政责任制度的基础上，运用人民主权理论、托付代理理论、社会契约理论和民主控权理论等现代政治民主理论，分析中国行政责任制度的缺失及成因，从公共治理视域提出重构中国行政责任制度的见解。行政责任制度是现代民主政治的产物，是国家政治制度的重

2、要组成部分，是宪政制度的基础，是人民对政府治理进行民主监督的制度安排，是政府必须为自己行使公共权力的行为负责的法治要求和德治要求，是中国政治文明建设的重要内容。中国行政责任制度的重构对化解政府信用危机，树立新型行政价值观，塑造廉洁高效政府形象，建立政府与人民之间的良性互动关系，提高中国政治制度品质具有重要作用。行政责任制度的实现情况是社会文明的一个标志。本文分五个部分阐述中国行政责任制度缺失与重构的差不多观点。第一部分，绪论。对重构中国行政责任制度的背景、依据、目的、意义进行分析，并综述了目前学术界对行政责任制度研究的情况。国内外对政府的行政责任制度有一些研究，要紧研究视角有政治学、法学和公共

3、行政治理三个不同领域，各个学科都从本学科基础理论动身对行政责任制度建设提出差不多看法。政治学的研究偏重于制度的宏观层次，法学的研究偏重于制度的中观层次，公共治理的研究偏重于制度的微观层次，各个学科的研究各有特色，促进了行政责任制度研究的深化。第二部分，阐述行政责任制度的差不多理论。任何一种制度的重构都需要差不多理论作支撑，行政责任制度的重构也不例外。本章追述了行政责任的由来，指出行政责任是人类社会的历史现象。分析了行政责任的内涵、外延、内容和分类。对行政责任制度进行界定，探讨了行政责任制度的本质、功能和内容。提出人民主权理论、社会契约理论、托付代理理论和民主控权理论是重构行政责任制度的理论基础

4、。第三部分，分析中国行政责任制度的缺失与成因。中国行政责任制度的缺失要紧体现在三个方面，即价值层面的行政责任观念缺失、制度设计层面的行政责任主体制度缺失和制度实现层面的行政责任制度运行机制缺失，并从主观方面和客观方面分析了行政责任制度缺失的要紧缘故。第四部分，提出中国行政责任制度重构的必要性与可能性，以及重构行政责任制度的重点内容。重构行政责任制度是完善中国政治制度、提升政府品质和提高政府执政能力的需要。而民治的要求、法治的要求、德治的要求是中国行政责任制度重构的动力因素。行政责任制度重构的重点内容是行政组织责任制度、行政法律责任制度、行政首长负责制度和行政岗位责任制度等。第五部分，提出重构行

5、政责任制度的对策。即在行政价值原则上，树立现代行政理念，从领导至上转向法律至上，从权力治民转向人民至上，从权力无限转向权力有限，从行政失信转向诚信行政，建立责任政府和诚信政府。健全行政责任制度安排，建立公务员宣誓制度和引咎辞职制度。规范行政责任制度的实现机制，建立政府自我评价与追究、人民代表大会评价与追究和社会评价与追究的行政责任实现机制。 关键词：中国；行政责任；行政责任制度；缺失与重构Deficiencies and Reconstruction of Chinese Administration Responsibility Institution AbstractFrequent ac

6、cident caused me to think about the issue of administrative responsibility institution, on the basis of the thought, by using the theory of the theory of modern political democracy, such as popular sovereignty, commissioned-acting theory, social contract theory and file theory etc. I try to analysis

7、 the deficiencies and causes of administrative responsibility institution, from angle of the public management domain to bring forward my opinion.Administrative responsibility institution is a product of modern democratic political system, is an important component of the national political system,

8、is the foundation of civil government of the constitutional system, is the institution arrangement of democratic supervision management, is that the government must provide their own exercise of public authority responsible for the conduct of the rule of law and rule by virtue demands, is the key co

9、mponents of our political civilization building. It will play important role as follows, resolving the credit crisis, a new administrative values, shaping the image of a clean and efficient government, building positive interactions between government and citizens and improving the quality of our po

10、litical system etc. The level of administrative responsibility institution achievement is a mark of civilized society. I will set forth the basic viewpoints from five parts.Part I, introduction. I will analysis the background, rationale, objectives, significance of rebuilding Chinese institution of

11、administrative responsibility, and provide a review of current academic research on administrative responsibility institution. And some studies are in progress, major research perspective include political science, law and public administration three different areas, various disciplines starting fro

12、m the basic theoretical disciplines of building basic administrative accountability views. Political science studies focus on the macro-level system, law research on the middle level, public administration research on the micro level in the system, each with various research disciplines to promote a

13、dministrative responsibility institution study in depth.Part II, on the basic theory of administrative responsibility institution. Any restructuring will require basic theory as uphold, the administrative responsibility institution is no exception. In this chapter, we trace the origin of the adminis

14、trative responsibility institutions, and point out the administrative responsibility is the phenomenon of the history of human society, and analysis of the content of administrative responsibility, outreach, content and classification. Define the administrative accountability and explore the essence

15、 of administrative accountability, functions and content. Raise sovereignty, commissioned-acting theory, social contract theory and file theory as theoretical basis.Part , I analysis of the deficiencies and causes administrative responsibility institution. The deficiencies primarily incarnated three

16、 areas, namely, the deficiencies of value level of administrative responsibilities, the subject deficiencies from the institution design level and the circulate mechanisms deficiencies from the administrative system, and analysis the main reasons of deficiencies from subjective and objective aspects

17、.Part IV, I bring forward the need and the possibility of reconstruct the administrative responsibility institution, and put forward the key contents. The need is that the improving the administrative system of modern political systems, enhancing the quality and increasing the power capacity. And th

18、e dynamics is that the civil requirements, the requirements of the rule of law, rule by virtue. The focus of modern administrative organization is that the administrative liability system, the Chief Executive and the administrative positions etc.Part V, the measures of reconstruct the administrative

19、 responsibility institution. Which could be understand as the administrative value principle, a modern administrative philosophy, from the supremacy to law leading up to, from the primacy of civil authority and from the unlimited power to limited power, from breaking promise to keeping promise, to e

20、stablish the responsibility of government and the integrity of government. Sound administrative responsibility institution arrangements, to create the civil service system and take the blame and resign and sworn system. Regulate administrative responsibility institution mechanisms to achieve the est

21、ablishment of government self-evaluation, evaluation and accountability by the Peoples Congress and the community to assess administrative mechanisms the achievement.Keywords: China; administrative responsibilities; administrative responsibility institution; deficiencies and reconstruction第一章绪论1.1 问

22、题的缘起与选题依据中国自2002年香港特不行政区实行“高官问责制”以来，有关行政责任制度的理论及实践引起了学术界和政府的高度重视，特不是2003年的“非典”，加快了中国行政责任制度建设的步伐。从理论层面来看，学术界就“行政问责”、“高官问责”、行政责任和责任政府 依照王成栋的观点，责任政府是指在现代民主社会里各种政府体制下的政府的政治责任问题。责任政府因政府体制不同，称呼亦不一样，如在采取总统制政府体制的美国称有限政府(Limited Government)，在采取内阁制政府体制的英国就直接称“责任政府”(Responsible Government)。其责任表达方式也不同，如，美国的政府责任

23、通过“三权制衡”机制来体现，英国要紧通过“议会至上”方式来体现，在中国要紧通过在“议行合一”原则指导下的政府向国家权力机关负责的方式来表达。参见王成栋著：政府责任论，中国政法大学出版社，1999，第78-80页。等相关问题进行了广泛探讨和深入研究，达成了许多共识。从实践层面来看，许多地点政府把建设责任政府作为其提高公共服务水平的重要措施，并着力推行“行政问责”制度，讲明责任行政差不多成为政府的积极行为。这些理论研究与政府实践讲明行政责任制度重构差不多成为中国政府体制创新的重要需求。因此，重构中国行政责任制度具有实践依据和理论依据。1.1.1 实践依据重构行政责任制度，规范政府行政行为，提高政府

24、行政责任能力，是中国政府治理急需解决的实践问题。 重构行政责任制度是应对全球化政府改革挑战的需要为了应对全球化挑战，各国政府从二十世纪八十年代开始就先后进行了政府改革运动，这次改革运动的主题专门多，行政责任制度的完善与创新是其中之一。因此，重构行政责任制度就成了各国政府关注的课题。1999年国际行政治理学会召开了第一次专题性的国际学术研讨会，大会主题确实是政府治理的责任性。这次会议使政府责任问题在经济全球化、信息网络化、权力社会化的大背景下，成为学术研究的理论前沿和各国政府关注的现实问题。中国政府及学者对这次会议给予充分重视，并将研究成果引入中国学术界和行政治理实践，希望他山行政责任理论与实践

25、之石，能够攻中国行政责任制度重构之玉。 重构行政责任制度是化解政府信任危机的重要措施全球化使各国政府面临着诸多新挑战，其中最要紧的挑战是众多国家面临着人民对政府缺乏信任，因此，政府必须在履行行政职能时满足人民对民主、效率、道德、服务品质等一系列问题不断提出的新要求。在中国，政府公信力受到挑战的情况时有出现，在03年抗击“非典”过程中表现特不突出，有些地点政府面对突如其来的事件显得束手无策，面对人民需要了解真实信息，表现得极为被动，无法对人民的正当需求做出迅速有效回应，使政府的公信力受到极大损害。由此可见，建立一个人民信任的、能对人民需求做出迅速回应，并能规范行政权力正确运行的行政责任制度，是现

26、代政府建设的一项重要内容。 重构行政责任制度是中国行政体制改革的需要行政体制改革重点要解决政府职能明确和政府治理高效的问题，而要解决那个问题就需要在体制上理顺国家政治体制各个组成部分之间的相互责任关系，特不是党政之间的职能关系。需要解决行政机关各部门之间，各层级行政首长和工作人员之间的职责关系，建立明确、细致、稳定、科学的政治运行体制，完善职权、职位、职责相一致的工作责任制度。从而减少行政效能低下，官僚主义严峻等不良现象，可见，行政责任制度重构，一方面是行政体制改革的需求，另一方面也是行政体制改革的重要内容。通过理顺政府层级之间和政府各部门之间的职能、权力和责任关系，来促进中国行政体制改革不断

27、深入。1.1.2 理论依据对行政责任制度问题的探讨一直是政治学、法学、行政学和治理学关注的热点问题，这些学科在政治责任、行政法律责任和责任政府方面的研究为重构行政责任制度提供了理论依据。 政治学对政治责任的研究为重构行政责任制度提供了理论依据中国政治学界对政治责任的研究由来以久，改革开放之初，从党政关系入手，探讨执政党与国家、执政党与政府的责任；八十年代以来，又从政府治理角度探讨政府的工作责任制度；九十年代从宏观角度探讨政治责任问题。2001年中国国家社会科学基金政治学学科设立政治责任问题研究课题，该课题对中国国家层面的各种政治组织责任进行了梳理和界定，并出版了政治责任论一书。这本书的出版使人

28、们对行政责任制度的认识提升到了政治层面，人们开始从宪政 宪政制度是现代社会的民主政治制度。是资产阶级革命后产生的，又称“立宪政体”。即一切国家机关的权力和公民的权利义务，都由宪法作为一种准则加以规定，以防止任何机关，特不是行政机关和个人对权力的滥用。宪政制度一般包括普选制度、议会制度、政党政治、权力分立等。参见简明政治学词典，吉林人民出版社，1985年，第524页。的角度来重新考虑中国国家机构之间的分工与责任问题，无疑把对行政责任制度的研究提高到了一个新的层次。由于政治责任包含了行政责任，因此，对政治责任的研究，为我们研究行政责任制度提供了政治学理论依据。 行政学对责任政府的研究为重构行政责任

29、制度提供了理论依据从20世纪90年代开始，中国行政学界就系统地对责任政府进行探讨，研究涉及责任政府的性质、责任政府的内容、责任政府建立途径等诸多方面，通过探讨人们对责任政府的建设达成共识。责任政府能够从两个维度来理解：一是政府责任法律制度系统，表现为政府有明确和完善的法律责任规定和制度规范；二是健全的政府体制，包括完善的制度环境、制度价值、制度安排和制度操作体系，能从体制上保障政府履行公共治理职责。对责任政府两个维度的理解也决定了研究责任政府的两个差不多方向：一是从法律上、制度上明确政府的责任，形成一个能够考量的、合理的政府责任法律制度体系；二是构建一个有效的、回应性强的行政责任体制，保障政府

30、尽职尽责。上述探讨为重构中国行政责任制度提供了行政学理论依据。 行政法学对行政法律责任的研究为重构行政责任制度提供了理论依据行政责任一直是中国行政法学界探讨的热点问题之一，到目前为止，有关行政责任方面的专著以行政法方面的为多。行政法学界对行政责任的内涵、行政责任能力、行政责任原则、行政责任的构成要件、行政责任的范围、行政责任的实现形式、行政责任与刑事责任、行政责任与民事责任、行政责任与国家责任等问题都进行过系统研究，这些研究搭建起了中国行政法律责任制度的差不多框架，有些研究成果差不多成为中国行政法律规范的重要组成部分，正在指导着中国政府治理实践。这些研究成果为中国重构行政责任制度提供了法学理论

31、依据。总之，针对中国民主政治现状和政府治理实践，迫切需要将宪法层面的行政责任制度、法律层面的行政责任制度和治理层面的行政责任制度整合起来，形成统一、完善的行政责任制度，使政府及公务员职责明确，提高政府的执政能力，满足人民在新世纪对社会民主不断增长的要求。1.2 研究目的与意义中国现代化建设迫切需要一个负责任的、高品质的政府，重构行政责任制度正是实现这一目标的实践举措，也是进展与完善有中国特色公共行政治理理论的有益探究，对完善中国行政治理体制、促进政府职能转变，提高政府执政能力具有现实意义和理论意义。1.2.1 研究的现实意义行政责任制度的重构对促进政府树立新型行政价值观，塑造廉洁高效的政府形象

32、，促进中国社会主义民主政治建设，促进政府依法行政具有重要现实意义。 重构行政责任制度有利于塑造新型行政价值观政府行为是受价值观念支配的，要想提升政府治理品质最重要的是价值观念的转变与重塑。重构行政责任制度是对传统行政文化中各级政府公务员权力工具论和法律工具论等潜规则的否定，它意味着在权力运作过程中，即使没有直接过失或触犯法律，但只要言行不当或违犯民意，政府及公务员就需要承担相应道德责任和政治责任。因此，行政责任制度重构对增强政府及其公务员的责任意识，提高为人民服务质量，建立新型行政文化，塑造现代民主行政价值观具有积极作用。 重构行政责任制度有利于塑造廉洁高效的政府形象重构行政责任制度是解决传统

33、体制下政府责任困境，纠正政府责权关系不对称，满足人民不断增长的服务要求，顺应社会呼唤高效政府的客观要求，确保政府合法性的必由之路。重构行政责任制度是强化政府与其宗旨和职权相对应的责任意识，实施民主行政，以达到政府和人民之间和谐与合作的重要途径。重构行政责任制度，一方面能够通过制度的奖励机制调动政府及公务员的工作积极性，另一方面可能通过制度的惩处机制杜绝政府及公务员的以权谋私及腐败行为，促进政府的廉洁高效。 重构行政责任制度有利于促进中国社会主义民主政治建设民主对社会进展具有明显的促进作用，因此，现代国家多数实行民主制度。民主作为一种国家制度包括了国家权力的产生、国家权力的运行和国家权力的监督等

34、诸多内容，其中政府权力的产生来自于人民的授权，通过人民授权在人民与政府之间形成一种社会契约关系，给予政府合法性权力。政府权力的有效运行依靠人民监督，监督形成的是政府与人民之间的责任关系，因此，行政责任制度就成了民主制度的重要内容。民主包含了政府对权力机关的责任，政府对司法机关的责任和政府对治理对象的责任。因此，重构行政责任制度能够促进中国政治民主制度建设。 重构行政责任制度有利于促进依法治国和依法行政全国人民代表大会九届二次会议通过的宪法修正案，将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法，依法治国成为中国的宪法原则。依法治国的实质是依法对“国家”进行治理，包括政府在内的国家

35、机构是法治的客体，而人民和社会是法治的主体，依法治国包含了依法行政。法治下的政府必须对法律负责，受法律监督。政府的行政行为必须在法律规定的范围内按法定程序作为，因此，法治之下的政府必定是一个责任制度健全的政府。1.2.2 研究的理论意义重构行政责任制度对促进中国政治学、法学和公共行政学理论研究深入及学术进展具有重要意义。 重构行政责任制度有利于促进政治学界对政治责任的探讨政治责任，是指政府在决策失败或行为失当时，必须对人民代表大会和选民负责，并以一定的形式来承担其行为的后果，行政责任是政治责任的重要组成部分。从责任本身所具有的内涵看，政府必须完成人民所给予的政治使命，并对没有做好份内之事主动、

36、有效地承担相应的后果。政府的政治责任来源于行政权力本体，即行政权力的授予者，也确实是国家权力机关，因此，政府本体要对权力主体负责。在民主政治下，政府的所有政策和治理措施与公务员的一切行为必须以民意为归依。政府权力必须构筑在人民群众同意的基础上，这是民主政治的基础所在。政治责任研究的深入，必定促进人们对行政责任认识的深入，这对重构行政责任制度是一种政治理论支持。 重构行政责任制度有利于促进公共行政学对行政责任理论的探讨任何治理都存在责任问题，国家行政治理的责任问题确实是行政责任。行政责任包括法律上的行政责任和一般的行政责任。前者要紧指因触犯行政法律而产生的行政责任，后者要紧指因公务员的具体工作失

37、职而产生的行政责任。行政责任是行政责任制度重构的逻辑前提，行政责任制度重构必定促进人们对行政责任的深层次考虑，丰富公共行政学对行政责任的研究成果，促使公共行政学运用行政学的差不多理论，结合中国行政治理的实践，对人类历史上的行政责任理论和制度进行扬弃，探究适合中国政府治理需要的行政责任制度模式，为中国行政责任制度建设提供理论基础和实践指导，因此，重构行政责任制度无疑对促进公共行政学深入研究行政责任理论具有推动作用。 重构行政责任制度有利于促进伦理学对公务员道德责任的探讨作为伦理学的差不多范畴，责任行为依据的是主观拥有的道德能力，公务员的道德责任确实是公务员道德能力的反映，它体现了公务员道德实践精

38、神的内在要求。公务员道德责任所包含的道德强制力和道德理性，是所有道德规范层次中最高的，也是社会的道德要求和个人的道德信念结合得比较紧密的。在行政道德规范的整个体系中，行政责任具有社会示范作用，对整个社会道德水平具有强烈的导向功能。承担行政责任不一定是道德行为，但道德行为必定意味着对行政责任的承担，因此，行政责任是一切公务员道德价值的基础，而道德责任的承担与追究是行政责任制度的重要内容，同时，行政责任制度的进展也会进一步促进伦理学对公务员职业道德的研究的深入。1.3 文献综述学术界对行政责任研究的专门多，而对行政责任制度，直接涉及和研究的并不多。从1980年起一直到2006年6月为止，在国内外相

39、关文献中只查阅到一部以行政责任制概论为题的著作，关于行政责任制度问题的认识与论述要紧散见在政治学、法学和行政学等学科的文献中，尤其以政治学和法学著作为多。陈新民在中国行政法学原则一书中认为，行政责任是近代资产阶级民主的产物，它是随着宪政制度的出现而产生和进展的。行政责任的进展经历了三个时期：政府完全无责时期、政府有限责任时期和政府完全责任时期，对应的理论确实是国家无责任论、国家代位责任论和国家有责任论。国家无责任论也称为“主权豁免理论。其差不多含义是指政府可不能做错情况，因此，政府不需要为自己的行为负责任。这种理论在不同的国家有不同的表现。在英国，奉行“国王不能为非”的原则，因此，认为政府行为

40、可不能违法，可不能造成侵权，政府无须为自己的行为承担责任。基于这种理念，就产生了“主权豁免理论”，认为政府及其公务人员的行为是国家行为，享有最高的主权地位，可拥有豁免国家司法裁决的权利，因此，政府不需要负责任。在欧洲大陆，尽管没有“国王可不能为非的理论作为政府免责的借口，然而，却以国家工作人员的差不多职责是“忠于职守”的义务来免国家责任。该理论认为，政府公务员的义务是执行政府决定，公务员的行为是执行公务行为，属于职务行为，因此，不应该负责任。假如公务员违法执行职务，即属于违反“职务授权”，不属于以政府公务员之身份所为的行为，应当视为其个人行为，政府没有必要为其担负责任。国家代位责任论产生于19

41、世纪末叶，在“国家无责任论”中，政府公务员为国家服务、执行职务并不是为获得个人利益，假如让政府公务员担负由此引发的责任，其财力可能不能胜任。另外，从爱护受损害的相对人角度而言，一旦政府公务员财力有限，而政府却置身事外，会使相对人的损害无法得到弥补。针对这些弊病，19世纪末叶出现了“国家代位责任论”，主张政府公务员违法侵害人民权利，可由国家“代位”政府公务员承担责任。因此，当人民的合法权益受到损害的时候，能够直接向政府请求赔偿，这确实是国家赔偿。国家赔偿是由法律规定的，成为现代行政责任制度的要紧组成部分，中国也于1994年5月12日第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上通过了中华人民共和国

42、国家赔偿法，使行政责任的承担方式走上了法制的轨道。然而，为了防止政府公务员会借口“代位制度”作为护身符，造成滥用职权，因此，该理论认为，政府担负赔偿责任之后，就取得了“侵害请求权人”，即受损害人的权利地位，能够向政府公务员追偿。然而，为了减轻国家工作人员的负担，国家代位理论只对政府公务员不法加害公民的行为进行责任追究，也确实是只有在公务员有主观过错，而且错误重大时才行使追偿权，即公务员承担行政责任的前提是本身有过错。 国家无过错责任理论是指政府公务员是替政府服务的人员，因此，只要政府公务员执行职务，忠于职守，则一切行为的后果，不管是有利益行为，依旧无利益行为，甚至是损害行为，都由国家承担。关于

43、“没有利益”而言，只要损害是因为执行职务引起的，政府就应该无条件的承担责任，不论该政府公务员执行职务，有无因有意或过失而造成损害都如此。鉴于这种认识，也有学者把这种理论叫做“国家自己责任论”，这是一种靠国家力量负担的理论。因为国家的财力和个人比确信是雄厚的，能够轻而易举地承担赔偿责任，使人民的利益能够得到有效爱护。尽管是政府能够替政府公务员进行赔偿，然而，政府赔偿之后，政府仍然要对有有意或重大过失的政府公务员进行行政处分或经济追偿，触犯刑事法律的要承担行政法律责任。由上可见，行政责任是近代资本主义民主的产物，行政责任制度是随着宪政制度的出现而产生进展的，行政责任制度是现代国家政治制度的重要组成

44、部分。由于中国也是社会主义民主国家，其国家形式属于共和政体，因此，中国具有重构行政责任制度的宪法基础。张春光和林国军在行政责任制概论一书中认为，“行政责任的法律化和制度化就产生了现代国家行政责任制度，简称“行政责任制”。他们认为，首先，行政责任制是国家整个政治法律制度的一部分，又自成体系。在国家整体制度内部，行政机关和公务员的行政行为受到以法律为要紧形式的命令或原则规定，并在现实的政治法律过程中与其它国家机关及其公务员发生相互制约关系。当其违反国家政治法律制度时，其行政行为就将外部受阻，并被追究行政责任。其次，行政责任制又是一种工作制度，即政府在政治法律制度的原则和规定之下，用行政立法和行政规

45、章制度以及行政纪律，将行政责任具体化、固定化和合法化，并以此作为追究行政责任的依据。行政责任制所涉及的问题包括行政治理主体的法权地位、行政治理行为的法律效力、行政治理过程的法律程序，行政治理后果的法律责任等，对政府的公务员而言，行政责任制不仅规定他们对全体人民、立法机关和宪法负责，而且还规定了他们对上级授权者即领导和上级行政机关负责。从那个意义上讲，行政责任制是行政治理法律化的重要组成部分。Wade D.C.S.和Bradley W.认为，行政责任制度是国家政治制度的组成部分，它表现为三权分立制度，行政责任意味着在三个国家机关中，第一，同一人不得成为一个以上的国家机关的成员，例如内阁成员不得同

46、时兼任议会议员。第二，政府的一个部门不得操纵其他国家机关或干涉其工作，例如：司法机关应当独立于行政机关。第三，某一政府机关不得行使其他政府部门的职权。第四，不存在绝对的权力分立，分权的目的在于权力制约。权力制约是一种以国家政体形式存在的要紧行政责任制度。在那个地点Wade D.C.S.和Bradley W.把行政责任制度看成了现代责任政府制度。现代责任政府制度是行政责任制度的宏观层面，要紧讲的是国家机关组成部分的立法权、行政权和司法权之间的权力分工及其制约与监督关系，这也是现代民主的最重要特征之一即分权，分权是国家机关承担责任的前提，也是权力之间相互监督的基础。沈开举和王钰在行政责任研究一书中

47、认为，近代宪法诞生和宪政的盛行使行政权从整个国家权力体系中分离出来，而成为相对独立的国家职权，并与国家的其他权力之间形成一种相互分离与合作、制约与平衡的体制关系。行政责任的宪政基础是民主、分权与法治。沈开举是从宪法和行政法角度讲行政权的性质及行政权与国家其它权力之间的责任关系的，实际上阐述的是政府的责任制度。从那个研究视角我们能够认为，行政责任制度重构确实是国家政治制度建设的有机组成部分。朱新力在行政法律责任研究一书中认为，行政责任是建立在意志自由基础上的，没有意志自由也就无所谓责任。在意志自由的前提下，以理性哲学、经验哲学为内核的道义责任论和社会责任论为现代行政法律责任制度提供了双元的价值构

48、造，这种双元价值构造并不是以某种纯粹的、简单的方式表现出来，它们均以复合的、交错的形式存在。任何一种责任的评价机制中均含有道义、社会两方面的价值内容。责任价值是责任确立的前提，是行政责任制度重构的思想基础。沈开举和王钰在行政责任研究一书中认为，行政责任的宪法基础是民主、法治和分权。行政权的差不多特征是执行代议机关制定的法律和做出的决议，进行国家治理。然而，正如龚祥瑞先生所言：“行政权先于立法权而存在，国家机构的进展规律告诉我们总是先有行政机关而后才有立法机关，行政权超过立法权，因为它有更强大的实权来治理整个社会事务，这是世界各国政治制度进展的必定结果。”“治理”意义上的行政权自其产生后的相当一

49、段时期，并不具备独立的存在形式，而与国家其他权力融合在一起作为一种概括性权力形式表现出来。近代宪法诞生和宪政的盛行使行政权从整个国家权力体系中分离出来，而成为相对独立的国家职权，并与国家的其他权力之间形成一种相互分离与协作、制约与监督的体制关系。英国学者韦德在分析英国行政责任和宪法的关系时指出：行政是宪法规定的一种国家权力，它直接发源于法治和议会主权的宪法原则。”看来，行政责任在中国有其存在的宪政基础，那个宪政基础确实是中华人民共和国宪法规定的国家权力属于人民、国家权力分属于不同的国家机关所有、国家权力必须依法行使。国家权力属于人民确实是民主。“民主”一词源于希腊文，原意是“人民的权力”。在西

50、方相当于人民主权，在中国是人民当家作主的意思。人民主权论在西方政治法律思想中源远流长，然而，在这一理论提出的早期，人们并没有明确它的含义。到了18世纪中期，卢梭以社会契约论为前提，正式完整地拓展了人民主权学讲。他认为，国家是全体人民构成的共同体，国家主权属于全体人民，不能让渡，不能被代表。主权的行使表现为一种公意，即全体人民中多数人的意志。政府的权力来源于表现这种“公意”的法律，人民制定法律决定政体并给予政府权力，政府绝对地听从于人民。卢梭提倡“直接民主”。他的人民主权学讲保留了布丹给予主权的特征，即绝对性、不可分割性和永久性。卢梭的理论在当时缺乏实际的可操作性，然而，这一问题在美国革命和法国

51、革命之后逐步得到解决。中国宪法规定：国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地点各级人民代表大会。中国宪法的这一原则与西方“人民主权”原则相比，在理论基础与实践方面都有了进步，它为中国国家权力设定提供了合法来源。一切权力源于人民，人民代表大会统一行使国家权力。在人民代表大会的基础上产生了政府的行政权和司法机关的司法权。因此，在中国，一切合法的国家权力都源于人民，任何国家权力的合法行使差不多上人民意志的体现。在此前提下，每个人民的个体行为才有服从国家权力的可能，从而，在行政权行使的过程中，才有行政主体对相对人进行治理的合法可能性，也有人民通过民主权利限制政府及其公务员权力的

52、可能性，即给政府及公务员设定责任的必要性。国家权力分属于不同的国家机关所有，即分权，具体体现为国家立法权、行政权和司法权分属于不同的国家机关所有，国家立法机关行使立法权、审判机关和检察机关行使司法权、政府行使行政权，即三权分开形成一种彼此制约与监督的关系。三权分立学讲，由英国的哲学家和政治思想家洛克首创，集大成者是法国的启蒙思想家和法学家孟德斯鸠。洛克的分权是公元1688年“光荣革命”后“阶级妥协”的经验总结。孟德斯鸠提出分权的目的是为了自由。他认为每一个国家有三种权力：第一，立法权；第二，有关国家事项的行政权；第三，有关民政法规事项的行政权。第二种简称为行政权，第三种是司法权。他认为三种权力

53、应该分立，相互之间牵制和均衡，从而保障人民的生命和自由。孟德斯鸠尽管自言其学讲是研究英国政治制度的发觉，但真正地开花结果却在美国。美国的宪政制度在三权分立的基础上，进展至今二百多年来，一直为其国人引以为豪。中国国内理论界曾有主权分割论与主权不可分割论之争，然而，通过实际考察能够得知中国奉行的是主权不可分割论。国家权力统一由全国人民代表大会行使，人民代表大会实行一院制，在此基础上存在行政权与司法权的分工。但近些年的宪政进展表明，中国事实上也存在分权。首先，传统上，中国存在着中央与地点的分权。其次，中国由全国人民代表大会和地点各级人民代表大会行使立法权；国务院领导地点各级政府行使行政权；各级检察院

54、与法院行使司法权。三种国家机关之间划分职权，相互协作配合，行政诉讼法颁布以来，确立了司法审查，权力结构又发生了新的改变。权力的划分，使立法权、行政权、司法权相互独立，为防止权力的异化和以权力制约权力提供了法律基础。行政权从国家权力中分离出来，依照法律从事行政治理活动，假如在行政过程中有不当行为和违法行为则要承担相应的行政责任，受到行政权侵害的人民可基于权力之间的分立制衡原理，通过司法权对行政权的司法审查获得救济途径。能够讲，分权的制度设计实现了人民对政府的监督，使政府有了责任及责任承担的问题。国家权力必须依法行使即法治。民主是法治的基础，法治是民主宪政精神的体现。龚祥瑞先生对法治的意义作了完整

55、的考查，他认为，第一，法治、简言之，确实是法与秩序的简称，即是以法为维持秩序的工具。第二，法治不仅是以法律统治老百姓，更是以法律约束统治者。法治确实是对权力的限制，确实是以“宪政”民主政治取代专制政治。第三，所谓“以法治国”的差不多内容有三：一是政府权力要受到限制，即个人享有某些不容侵犯的差不多权利；二是政府权力的行使要遵守法定的程序；三是设置和加强司法机关，使上述原理付诸实现。从龚祥瑞先生考查法治的后两层意义上看，法治确实是法律至高无上，任何人都要遵守，政府要依法行政。而且，选择了法治，就选择了法律的至高无上，行政权力法定，行政程序法定，然后才能使相对人遵守法律，实现法与秩序的统一，从而摒弃

56、长期以来在行政治理中流行的法律工具主义的思想，法律工具主义的实质是人治即权威在人。在此理念的指导下行政是人的治理，而不是依法而治，行政责任的追究常受治理者的主观感情所左右，因此谈不上是行政责任。真正的行政责任实现，要求在法律至高无上的前提下，行政权力的有限行使。可见，民主为行政权的行使提供了合法的来源，分权为政府依法行政提供了基础，法治则是行政责任能够实现的保障。三者统一构成了行政责任的宪政基础。我认为，政府行政责任制度的重构是实现责任政府目标的要紧途径，仅从政府应该承担的行政责任方面讨论，只能治“标”，不能治“本”。只有从宪法角度和政治角度深入研究政府责任的形成、履行责任和承担责任后果的途径

57、，结合中国当前的政府治理实践，清晰地界定中国行政责任的主体、受体、内容、方式、程序，才能从全然上理清目前的制度障碍，从理论上有所突破，提出具有实践价值的建议来。张贤明在论政治责任一书中认为，政治责任内容和实现形式与民主性质及其表现形式是一致的。民主的性质及其表现形式不同，政治责任的内容和实现形式也不一样。党的领导是社会主义民主的本质要求，共产党处于政治总格局的核心地位，这就要求对政治责任的追究不能离开党的领导，不能和中国现有的政治体制相冲突，否则就会偏离社会主义民主方向，就不是社会主义民主所言的政治责任。在中国进行政治责任制度建设，一方面离不开共产党的领导，另一方面也离不开探讨责任制度与共产党

58、之间的关系 。同时他又认为，宪法是完善政治责任实现机制的全然。在中国进行政治责任建设需要明确政治责任的主体，完善人民代表大会的政治责任实现机制，完善政府组成人员的政治责任实现机制，完善行政首长负责制，完善党的领导及对政治责任追究机制。需要通过政治文化建设转变政治责任的评价观念，消除权力崇拜意识，走出政治责任道德化的误区，淡化评价政治责任的激进色彩等。1.4 差不多思路和指导思想本论文以现有行政责任理论研究成果为基础，以行政责任概念为研究切入点，借鉴国外关于行政责任的理论模型，运用现代民主政治的差不多理论，分析发达国家行政责任制度和中国政府行政法律和法规，结合作者对行政责任制度的理解，通过实际调

59、研和理论分析，尝试提出重构中国行政责任制度的初步方法和对策。差不多上是按照提出问题分析问题解决问题的逻辑思路展开，并将证明和实践检验相结合，理论和实际相结合。本论文的指导思想是：第一，坚持从中国政府治理实际动身，从政治体制层面探讨中国行政责任制度的性质、地位、内容及实现机制。以分析中国政治生活中三种重要政治力量：中国共产党、全国人民代表大会及地点各级人民代表大会、中央人民政府和地点各级人民政府的政策、法律、行政法规为突破口，实事求是地描述中国行政责任制度的现状，理智地分析中国行政责任制度存在的问题以及这些问题产生的缘故。第二，坚持用马克思主义民主理论，以及人类历史上的政治文明成果作为重构中国行

60、政责任制度的理论依照。即坚持中国特色的社会主义政治民主理论，又不排斥人类政治文明的历史成果，查找二者之间的契合点，使研究思路更开阔，研究内容更深刻，提出的对策更具有前瞻性、可操作性和有用性。1.5 资料收集与研究方法本论文在写作过程中，要紧采纳的是中国期刊网和美国有关期刊网上的电子著作及论文。在这些电子期刊网上，我搜集了以“行政责任制度”、“责任”、“行政责任”、“行政法律责任”、“政府责任”、“责任政府”、“政治责任”、“duty”、“responsibility”、“responsibility institution”、“government”为关键词的所有论文和著作。并到国家图书馆查阅