行政执法案卷评查制度研究报告

1、-. z摘要：行政执法案卷评查，是我国推行依法行政中需要解决的重要问题。从各地方进展的实践来看，行政执法案卷评查制度虽然已经取得了巨大进展，但还存在许多问题，我们应该认识到行政执法案卷评查制度的重要性，进一步完善、健全该制度。关键词：行政执法; 案卷评查;行政执法责任制监视机制是否完善，直接影响和制约着行政法治的进程。1国务院2004年出台的?全面推进依法行政实施纲要?规定:“健全行政执法案卷评查制度。行政机关应当建立有关行政处分、行政许可、行政强制等行政执法的案卷。对公民、法人和其他组织的有关监视检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。2这一规定，在制度层面上明确了应建立健全行政执法案卷评

2、查制度，以此进一步理顺行政执法体制，加快行政程序建立，规行政执法行为。关于行政执法案卷评查制度的具体容，?纲要?不可能做出明确规定，理论界也较少探讨3，但是实务界在不断探索，本文主要结合过去一段时间里各省、自治区和直辖市行政执法案卷评查制度的具体实践来阐述一下作者对行政执法案卷评查制度的理解。一、行政执法案卷评查制度的概念在我国行政法学界，极少有人提到行政执法案卷评查制度。学界讲得更多的是行政案卷制度，即行政案卷排他制度。一般认为，行政案卷是指对行政程序本身的记载以及行政行为所根据的一切文献,具有程序性、唯一性、封闭性、客观性、整体性、相关性和多样性的特点。4所谓行政案卷排他制度,是指在行政程

3、序中,行政主体在做出行政行为前通过调查、鉴定、举行听证等形式取得的和相对人提供的用以证明待证事实的各种记录、述意见、鉴定结论、证人证言、物证等证据,以及程序中做出、收到的各种法律文书按照一定的顺序组成案卷,行政主体的行政行为只能以该案卷为依据作出,卷外证据不能作为行政行为根据的一项程序制度。5根据这一制度，作为行政机关定案的证据只能是在案卷中已经记载的并经过当事人口头或者书面质辩的证据，凡未经记载和质辩的证据一律不得作为定案的根据。美国?联邦行政程序法?第 556()款规定:“证言的记录、物证连同裁决程序中的提出的全部文书和申请书,构成按照本编第 557 节规定做出裁决的惟一的案卷。当事人交纳

4、法定费用后，有权取得副本。第 557 节所规定的正式裁决决定，只能根据案卷做出。6与学界对行政案卷排他制度的界定不同，本文认为，行政执法案卷评查是指上级人民政府对下级人民政府，上级行政执法部门对下级行政执法部门，行政执法部门对所属执法机构，对其依据法律、法规、规章的规定做出行政处分、行政审批、行政许可、行政强制、行政裁决、行政征收征用、行政赔偿、行政补偿等决定以及在行政执法活动中制作和收集的有关立案、调查取证、告知听证、审查决定、送达执行等法律文书和材料，经整理归档而形成的行政执法案卷进展审查、评议并实施监视的活动。由此看来，虽然都是涉及到案卷的制度，但行政执法案卷评查制度并不是行政案卷制度。

5、行政案卷制度和行政执法案卷评查制度既有区别又有联系。就二者的联系来看，二者和行政诉讼中的案卷移交制度一起，共同作为更广义的行政案卷制度的组成局部。同时，二者的制度目的，都是为了防止公权力的肆意和滥用，维护行政相对人的合法权益，促进依法行政，建立法治政府。就二者的区别来看，行政案卷排他性制度是行政案卷评查制度的前提和根底。行政案卷排他性制度是行政行为的实施制度，其更多的和行政复议、行政诉讼制度密切联系。而行政案卷评查制度是行政行为的监视制度的重要组成局部，其更多的和评议考核制度、公务员的奖惩制度相联系。?国务院办公厅关于推行行政执法责任制的假设干意见?(国办发200537号)文件也将案卷的质量情

6、况作为评议考核的主要容。二、行政执法案卷评查制度的意义行政执法案卷评查制度，在执行落实?纲要?，加强行政执法体制改革，规和监视行政执法行为，建立和完善行政执法评议考核机制，落实行政执法责任制，提高地方执法人员素质，培养依法行政观念，发现纠正行为等方面具有重大意义。具体来讲：第一，有利于促进合法行政，树立正当程序的观念。行政执法案卷制度通过定期或者不定期抽查不同行政执法部门的行政执法案卷，实现了对行政执法个案执法质量的监视和评估，能够有力地深化行政执法的程序观念7，通过程序正义8实现实质正义，其制度的关键价值在于能够提高行政机关的行政执法质量和行政执法人员执法水平，使其深刻明确行政执法行为的方式

7、、步骤，促使行政主体进展自我评价、鼓励或鞭策，有利于部监视和制约9，保证行政行为的严肃性、稳定性，防止行政机关朝令夕改，反复无常，损害相对人的权益10，进一步缓解法制机构行政复议和法院行政诉讼的压力，树立良好的政府形象。第二，有利于促进合理行政，贯彻比例原则。行政执法案卷评查制度的推行必然要求建立行政执法行为的评价标准，而行政执法行为的评价标准有利于“一样案件一样处理，不同案件不同处理，通过对行政执法案件适用尺度的分析，进一步细化、梳理行政执法自由裁量权，贯彻行政执法自我约束原理，促进展政执法先例制度的建立。11尽管从目前各地的实践来看，合理行政作为行政执法案卷评查制度的目标尚需一定时间，但我

8、们相信在不远的将来实践中一定会将行政执法合理性纳入行政执法案卷评查制度。第三，有利于促进展政公开，深化行政相对人对行政执法的理解，加强廉政建立。目前，各地方比拟一致的看法是将行政执法案卷评查结果向相关行政主管部门公开、向群众公开、向媒体公开。是最好的防腐剂，行政执法的案卷评查向社会公开有利于进一步贯彻行政公开原则。诚如美国前司法部长克拉科所言：“如果一个政府真正的是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害，公众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度参与国家事务只是一句空话。如果我们不知道我们怎样受管理，我们怎么能够管理自己呢.12第四，有利于建立

9、科学的行政执法评价标准和科学奖励机制，完善评议考核制度和公务员的选拔、培训和晋升机制。?纲要?第23条明确规定：“要建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意见。要积极探索行政执法绩效评估和奖惩方法。行政执法案卷评查制度能够通过客观的行政执法评价标准评价行政执法机关及其行政执法人员的执法行为，并通过行政执法案卷评查结果档案制度的建立，同公务员的选拔、培训和晋升等制度有机的结合起来，形成整体互动的良性循环机制。第五，有利于在一定程度上规制行政执法不作为。通过统计数字，各个执法部门是否存在不作为的情况，可以一目了然。比方，市法制办将全市所有的执法部门的行

10、政执法情况按年度加以统计，如果*个执法部门在一段较长的时间里没有行政执法案卷上报进展评查，则这一执法部门就可以初步被认定为行政执法不作为，如其辩论述意见不被采纳后，市法制办就可以认定执法部门具有行政不作为的行为。市11年的实践证明，年度统计行政执法行为数量的做法对规制行政执法不作为具有较强的威慑力。三、各地方开展行政执法案卷评查制度的实践情况一各地方开展行政执法案卷评查制度的根本方法各地方开展行政执法案卷评查制度已经有了一段时间，最长的到达了10多年，积累了相当多的实践经历。这其中，市、省、省、省、省等省、自治区、直辖市的经历最突出，具有很强的借鉴意义和推广价值。1市的经历在全国各地开展的行政

11、执法案卷评查实践中，市法制办的经历最具有代表性，可以概括为“一种精神，一个前提，三个保障，十步工作法。1一种精神，即高度的政治责任感和求真务实的作风。2一个前提，即把行政执法案卷评查制度列入到依法行政和提高执法能力水平，正确贯彻行政执法法律、法规和规章，保障公民、法人和其他组织的合法权益，落实行政执法责任制当中。3三个保障。一是?市关于行政执法协调工作的假设干规定?。二是?市行政处分案卷评查方法?、?市关于规行政处分自由裁量权的假设干规定?、?市行政执法责任追究方法?以及每年的具体通知和工作方案。三是行政处分案卷标准和文书格式标准。这就为行政执法案卷评查制度提供了保障，根本明确了评查主体、围、

12、方式与时间、容、标准等。4十步工作法。第一，明确案卷评查的容和标准。第二，提前两个月发布评查工作方案。第三，遴选案件评查员。从各执法部门遴选，经过考试、培训上岗，实行回避制。第四，将全部的行政执法案卷统一编号，实行定量随机调卷。第五，封闭集中评查。第六，向行政执法单位反响初步评查结果。第七，听取被评查机构的述和申辨。第八，制作、发布评查通报和分析报告，并向有关部门、媒体公开，引入社会监视机制，承受社会监视。第九，将评查结果纳入各区、县政府及各部门领导班子的考核，奖励和表彰先进机构和个人。第十，总结评查工作，完善制度、文书等方面的建立工作。2省的经历省的经历可以归纳为五个注重。13第一，注重案卷

13、评查与梳理行政执法依据结合。第二，注重案卷评查与推行行政执法责任制结合。第三，注重案卷评查与细化行政自由裁量权的具体实践相结合。第四，注重案卷评查与贯彻相关法律实施相结合，特别是与贯彻法律的新情况、新问题相结合。第五，注重案卷评查与行政执法监视的其他活动相结合。3其他地方的经历省的特色方法，开展“五评，即评最正确案卷、最正确法律文书、办案能手、最正确法制员、最差案卷。此外，省实行“三个结合把握评查，“三个结合主要包括案卷评查与执法责任制相结合、执法部门自评与政府法制机构组织评查和抽查相结合、规案卷与提高行政执法水平相结合。14二各地方开展行政执法案卷评查制度坚持的原则、标准和根本程序1行政执法

14、案卷评查的原则?市行政处分案卷评查方法?规定了行政处分案卷评查制度的七个根本原则，即公平、公开、效率原则；实体程序和案卷规相结合原则；纠正和鼓励先进相结合原则；坚持纠正与预防违反相结合原则；实体规和程序规相结合原则；评查结果与落实执法责任相结合原则；层级监视和部监视相结合原则。我们认为，这些原则不限于行政处分案件，可以适用到全部行政执法行为当中。2行政执法案卷评查标准的容 实践中，?省行政执法案卷立卷标准?试行规定了行政执法案卷评查的各种标准，其主要包括：根本标准、一般标准和立卷归档标准。所谓根本标准是指反响行政执法案卷合法性的根本要素，包括主体、事实、适用法律依据和程序等方面。所谓一般标准是

15、指在行政执法活动中，反映各种法律文书的制作和使用规的一般要求。在一般标准中，省根据情况分为行政处分一般程序文书标准、行政处分简易程序文书标准和行政许可文书标准。而所谓立卷归档标准主要指的是案卷管理方面的程式和规。 在行政处分案件中，关于评查容，市抓两点：一查合法性鲜题，主要涉及主体资格、事实及证据、适用法律问题和行政处分程序等方面的问题。二查规性问题，包括各种文书、记录等文件方面存在的问题。15 省则将案卷评查容和标准分别分为行政处分案卷评查、行政许可案卷评查和行政复议案卷评查16。在具体容上，省和省的做法小异。除此以外，省还分别明确了“以招标、拍卖、考试、考核四种方式实施行政许可案卷评查的指

16、导性标准。17总的来讲，多数省级政府都通过地方性法规、规章或者规性文件的形式明确了评查的容和标准。3评查程序市法制办总结11年的行政执法案卷评查经历，将评查程序分为定期评查程序和不定期评查程序18，他们的做法较为成熟，值得推广。第一，定期评查程序包括：制定评查工作方案，确定组织案卷评查的安排；培训并选拔评查员，组成评查小组；书面通知评查的有关事项，告知评查的步骤、围、形式、时限、标准调阅案卷的数量和工作要求等；评查组织者在行政执法机关报送的案卷目录随机抽取规定数量的案卷；评查员对照案卷标准审查案卷，并制作案卷评查单；案卷评查单应当注明所评查案卷名称、处分决定书文号、存在问题、判定依据、评查分数

17、、建议等，并由两名评查员签字确认；评查小组集体讨论案卷初评结果和主要问题，并在评查单上注明复核意见；组织听取行政执法部门对案卷评查结果的意见；对案卷进展复核，对确认有误的误判予以修正，并最终确认案卷成绩；通报案卷评查结果，并向本级人民政府报告。第二，不定期评查程序包括：通知行政执法部门评查的时间和要求；在行政执法部门随机抽取行政处分案卷；评查人员现场或者异地审查案卷；评查组织者于审查完毕后当日或者3日制作案卷评查单，并将案卷评查情况反响行政执法部门，行政执法部门应在受到评查结果后当日或者3日对评查出的案卷问题提出意见；案卷评查组织者针对行政执法部门的意见，对案卷进展复核，并最终确认案卷成绩；向

18、被查部门通报案卷评查结果，并向本级人民政府报告。三行政执法案卷评查结果的处理1明确了案卷评查中和不合格的处理。例如，根据?市评查方法?第1617条，案卷评查组织者发现案卷确实存在不符合标准的问题，应该通过案卷评查单的形式催促有关部门进展整改，对属于主体、法律适用、主要事实和证据以及程序的合法性问题，应该通过执法监视函的形式催促有关部门予以纠正。实践中，有的地方也存在撤销案件、退回罚款和进展国家赔偿等形式。2明确了对评议结果实施奖惩的根本做法。各省、直辖市和自治区一般将案卷评查的结果分为优秀、合格和不合格。这样，就能够和评议考核制度结合起来，起到鼓励和惩罚并重的作用。对案卷评查中评出的优秀办案单

19、位授予荣誉称号或者给予通报表彰；对优秀办案人员给予表彰和一定的物质奖励。及时进展行政执法案卷评查结果的简报编印工作，加强对案卷评查工作的指导和催促。以省为例，办案人员年度主办案件20件以上，年度办案不合格率在5以上不到10的，由所在单位予以通报批评；不合格率在10以上不到15的，当年不能评为优秀公务员，不能评为本级活上级政府表彰的先进个人。对案卷评查等次为不合格、执法水平地下、不能胜任本职工作的执法人员，建议调离执法岗位；对办案、造成严重后果的人，建议检查机关或者司法机关追究相应的法律责任。19四、各地方开展行政执法案卷评查发现的问题 近年来，行政执法案卷评查制度工作逐步推进。但目前来看，还存

20、在着许多问题。这些问题主要集中在以下几个方面。第一，一些部门对行政执法案卷评查制度的重要性认识不强。20第二，行政执法工作开展不平衡。第三，地方执法队伍的依法行政能力总体上较弱，行政执法程序不规。第四，行政执法文书制作、填写不规21，行政执法文书不统一，*些部委的执法文书制定时间较早，更新滞后，有的个别案卷证据略显薄弱。第五，评查人员水平不齐。第六，一些部门拒不提供案卷的现象较为普遍。第七，由于人力、物力等条件所限，评查实行抽查制，案卷数量过少。22第八，行政执法案卷仍然存在很多不规的问题。许多案卷缺少必备要素，有的案卷卷宗文书大小格式不统一、卷材料排序不规，案卷记录也有不完整的，归档装订不标

21、准。23第九，有的地方政府的法制机构没有把握住本机构的地位，存在超越职权，直接对具体案件进展裁量，对相关执法人员进展奖惩的问题。 因此，必须采取有力的手段和措施来完善行政执法案卷评查制度，以规行政执法活动。 五、进一步完善行政执法案卷评查制度的意见一见微知著，进一步提高行政执法案卷评查对规行政执法行为重要性的认识行政执法案卷评查制度是规行政执法活动的重要手段，要认识到其对行政执法过程进展全面细致的量化和评查，这是其他制度不能取代的。行政执法案卷评查制度通过具体案件对行政执法的程序检验，将行政执法责任落实，促使行政执法活动更加规。因此，有必要进一步加大行政执法案卷评查制度的宣传和培训，加深有关人

22、员对其重要性的认识。二开拓创新，完善、实践行政执法案卷评查制度的方式、方法1评查标准从粗放向准确过度。行政执法案卷评查标准是该制度的核心。我们应主要参照省确立的标准，即将标准调整为根本标准、立案标准、归档标准，进而将不同的标准按照行政行为的分类和行政执法活动的程序进一步准确化。2将评查围扩展到对行政执法责任制的落实。虽然?纲要?是将案卷评查制度和行政执法责任制相别离的。但是，从实际情况来看，二者是密切相联的。将这两种制度有机的联系起来，有利于案卷评查制度的开展和落实，同时，行政执法责任制也有了一个新的实现路径。3评查主体从单一制向多元化调整。目前，各地方的行政执法案卷评查主体主要是政府法制机构和集中抽调相关执法部门人员。我们认为，将来有必要调整为由