浅谈自然垄断及行业改革的思辩与法律规制

1、.PAGE ：.；PAGE 20浅谈自然垄断及行业改革的思辩与法律规制作者 丁茂中 浅谈自然垄断及行业改革的思辩与法律规制摘要：随着社会的开展，自然垄断实际在不断变化，自然垄断行业也在不断的改革。中国正在阅历一场大范围的自然垄断产业改革。从自然垄断产生与开展的实际角度讲，我国目前分拆的改革方式并不科学。自然垄断行业的安康开展关键取决合理地法律规制。关键词：自然垄断 自然垄断行业 分拆方式 法律规制Abstract:With the development of society, the theory of natural monopoly continually changes and the

2、 natural monopoly industries are also continually reformed. China is experiencing a wide-ranging reformation in natural monopoly industries. From the eyes of Theory on natural monopoly coming and development, it is not scientific to simply take natural monopoly industries apart. The sound developmen

3、t of natural monopoly industries depends on the reasonable governance under laws.key word: natural monopoly natural monopoly industries parting-model governance 虽然我国从上个世纪九十年代就开场对自然垄断中的一些行业进展了改革，但从改革获得的现阶段成果来看，其并不令人称心。社会各界要求对自然垄断行业的全面改革的呼声依然与日俱涨。中国自然垄断行业需求改革，但它必需是一场理性的改革。因此，我们必需全面认识自然垄断。一、自然垄断的概述一自然垄

4、断的定义自然垄断是经济学中一个传统概念。早期的自然垄断概念与资源条件的集中有关，主要是指由于资源条件的分布集中而无法竞争或不适宜竞争所构成的垄断。在现代这种情况引起的垄断已不多见。而传统意义上的自然垄断那么与规模经济严密相连，指一个企业能以低于两个或者更多的企业的本钱为整个市场供应一种物品或者劳务，假设相关产量范围存在规模经济时自然垄断就产生了。 但到上个世纪80年代，西方经济学对自然垄断的认识发生了艰苦的变化。1982年，鲍莫尔Baumol、潘泽Panzar和威利格Willig用部分可加性subadditivity，又译为次可加性、劣可加性重新定义了自然垄断 。假设在某个行业中有X种不同产品

5、，Y个消费厂商，其中任何一个企业可以消费任何一种或者多种产品。假设单一企业消费一切各种产品的本钱小于多个企业分别消费这些产品的本钱之和，该行业的本钱就是部分可加的。假设在一切有关的产量上企业的本钱都是部分可加的，该行业就是自然垄断的。换言之，即使平均本钱上升，只需单一企业消费一切产品的本钱小于多个企业分别消费这些产品的本钱之和，由单一企业垄断市场的社会本钱依然最小，该行业就是自然垄断行业。平均本钱下降是自然垄断的充分条件，但不是必要条件。 新定义扩展了自然垄断的范围，它不仅包括传统的自然垄断即强自然垄断，还包括了所谓的弱自然垄断。现代法学普通以为：自然垄断是指由于市场的自然条件而产生的垄断，运

6、营这些部门假设进展竞争，那么能够导致社会资源的浪费或者市场次序的混乱。 法学上的自然垄断概念不仅涵摄了经济学上自然垄断的内容，还突出了现代竞争法的精华。这是社会提高的客观反映。二自然垄断的实际根底经济学实际根底。西方自然垄断实际从产生到开展大约阅历了规模经济、范围经济和本钱次可加性三个阶段，它们各自解释了自然垄断出现和存在的缘由。从总体上推进了社会对自然垄断的认识。第一、规模经济。任何企业进展社会消费时，它总会面临消费本钱问题。假设企业的单位消费本钱相对过高，那么其必然会处于竞争的优势位置；假设企业的单位消费本钱相对较低，那么它就处于竞争的优势位置。但是，企业的消费本钱并不是固定不变的，除了技

7、术等要素的作用即使在一样的条件下，企业的单位消费本钱也可以随着消费总产量的添加而趋于下降，缘由在于当企业的总产品不断扩展时，原先的固定本钱被逐渐摊薄。这在固定本钱投资较大的企业表现的尤为明显。当长期平均总本钱随着产量的添加而降低时，规模经济就出现了。当社会对某些行业的长期平均本钱的降低速度与幅度提出要求时，这个行业往往就是自然垄断。规模经济很好地解释了产品单一领域行业的自然垄断。第二、范围经济。在现实生活中，企业并不仅仅消费或提供单一的商品和效力，往往是多元化运营。假设由一个企业消费多种产品的本钱低于几个企业分别消费它们的本钱，就阐明存在着范围经济。由于单独消费某一产品的企业的单位产品定价高于

8、结合消费的企业的相应单位产品定价，因此单独消费的企业就会亏损，这些企业或者退出该消费领域或被兼并，这也会构成垄断的局面。因此美国著名经济学家萨缪尔森与诺德豪斯指出，有着范围经济economies of scope的产业也可产生自然垄断。对此，我国的大部分学者是持一样的观念。从实际上来讲，范围经济很好地解释了产品具有综合性领域存在的自然垄断。第三、本钱次可加性。这是产生自然垄断新的根底。1982年，美国著名经济学家夏基Sharkey、鲍莫尔Baumol、潘泽Panzar与威利格Willig等人以为，即使规模经济不存在，或即使平均本钱上升，但只需单一企业供应整个市场的本钱小于多个企业分别消费的本钱

9、之和，由单个企业垄断市场的社会本钱最小，该行业就依然是自然垄断行业。自然垄断的定义或者最显著的特征应该是其本钱的劣加性Subadditivity。换句话讲，就是平均本钱下降是自然垄断的充分条件，而不是必要条件。平均本钱下降一定呵斥自然垄断，但自然垄断不一定就是平均本钱下降。只需存在本钱弱增性，就必然存在自然垄断。本钱的次可加性实际的提出，掀起了上个世纪八十年代的自然垄断实际的变革，从实际上进一步解释了自然垄断存在的根源。我国的学者对之根本持赞同和认可的态度。法学实际根底。经济学主要从效率的角度解释了自然垄断产生与存在的根源，法学尤其是经济法那么从更为宽广的视野进一步对自然垄断作了深层次的思索，

10、提出了本人的见解。第一、社会本位的需求。虽然人具有个体的私利性，但也正是人个体的私立才使得国家与社会有着存在的必要。个人与国家、社会利益重心的转移导致了法律本位的变化与开展。人的社会属性决议了法律本位开展的最终方向。从国家本位到个人本位，再到社会本位的迁移，演绎了社会文明提高的脉络。社会本位的潜在或者正式确立促使国家、个人与社会组织在作为或者不作为时，必需思索社会整体的利益并作出相对的利益平衡决策。虽然自然垄断存在的历史覆盖了一切本位的法律，我们必需客观的成认自然垄断是社会本位包括潜在与显现在法律领域深层次作用的产物。第二、竞争与垄断的二重性。竞争是市场的灵魂，没有竞争就没有市场经济。但过度的

11、竞争能够带来资源的浪费；垄断虽然压制和排斥竞争，损害民众的福利，危及社会民主政治，但它也有积极的一面，如规模经济等。竞争与垄断的二重性必然要求社会对竞争和垄断作出思辩性的规定，在反对垄断同时也要建立合理的反垄断法适用例外制度。第三、现代经济法价值决议。可继续开展的社会整体效益是现代经济法的价值 ，它不仅含摄了经济学的效率和生态学伦理学的可继续开展，而且将它们与现代法律本位和法律价值有机的交融为一体，使经济法的价值呈现很明显的现代化特征。在可继续开展的社会整体效益的价值的指引下，社会在思索多方面综合要素根底上对自然垄断做出了一定性的评价，给予其合法的社会位置。三自然垄断的特征一是效率主导性。从自

12、然垄断的经济学实际根底来看，无论是规模经济还是范围经济或者是本钱的次可加性，自然垄断主导取决于经济效率而不是其它要素。规模经济意味着消费更多产品时固定本钱被逐渐摊薄越来越小，范围经济意味着在追加消费相关新产品和效力时进展结合消费要比单独消费的本钱低，本钱次可加性那么意味着独家垄断运营的总本钱小于多家分散运营的本钱之和。自然垄断主导建立在效率目的根底上并且保证效率的实现。二是呈现网络经济特征。综观世界各国的自然垄断存在的行业和产业，如供水、电力、煤气、热力供应、电信、铁路、航空等。我们不难发现采取自然垄断运营的产业普通具有网络经济的特征即依赖一定的产业网络为市场提供商品和效力。假设分开这些产业网

13、络，企业所消费或者提供的商品和效力是无法流转到社会消费领域。衡量这些产业网络作用的最正确目的是网络上的流量交通、电力、通讯信号等，而网络上的流量将随网络节点的几何级数添加。网络节点数量越多，边沿投资收益越大。三是资产具有沉淀性与公用性。由于自然垄断依赖于网络经济为整个市场提供产品和效力，因此企业在运营自然垄断行业时，将要投入大量的资金进展根底产业网络的建立。这些产业网络构成了大规模的固定资本，它们折旧时间长，变现才干差，从而导致了整个垄断产业大量的资本沉淀。另外，由于根底产业网络占有的资产往往具有相应产业或者行业的公用性，所以资金一旦投入也就很难收回,所构成的企业资产也难以改为其他用途。四是产

14、品的日常性。供水、电力、煤气、热力供应、电信、铁路、航空等垄断行业，他们所提供的产品都是人们的日常生活必需品，具有日常性与必需性的特征。自然垄断行业经过它们的网络触角将这些日常生活必需资料转流到千家万户去以坚持社会生活的稳定与有序。目前我国社会上还普遍存在着对自然垄断与行政垄断、行政性垄断认识模糊不清的问题。很多人将行政垄断、行政性垄断与自然垄断混为一谈。 这不仅影响国家相关政策的实施，而且严重影响了我国的产业改革。正如我们在前言部分阐明的观念：中国的自然垄断行业需求一场改革，但它必需是一场理性的改革。理性的前提是对事物有正确全面的认识。因此有必要在此指明自然垄断与行政性垄断、行政垄断的区别所

15、在。自然垄断与行政性垄断的区别比较明显，主要有：1产生的缘由不同。自然垄断的产生缘由主要在于经济效率或者效益，而行政性垄断那么是行政机关或者其授权的组织滥用行政权益所呵斥的；2法律性质不同。自然垄断由于它存在相当的积极性，大多数国家在立法上给予其豁免一定它的合法位置。行政性垄断是我国经济体制转轨时期的特殊产物，其本质是借行政权益行市场行为，它违背了依法行政原那么，因此是非法的；3影响不同。自然垄断往往带来效率经济添加社会总体福利，而行政性垄断那么不仅容易导致行政腐败的出现，更会呵斥市场竞争机制的扭曲。由于自然垄断与行政垄断在方式上具有某些类似性，因此二者的区别并不是那么的直接明朗，但方式的某些

16、一样并不能完全掩盖他们的区别。自然垄断与行政垄断还是存在很多的区别，例如：1从概念上讲，自然垄断是由于市场的自然条件而产生的垄断，运营这些部门假设进展竞争，那么能够导致社会资源的浪费或者市场次序的混乱；行政垄断，又称国家垄断，它是指国家从有利于国民经济全局开展的目的出发，对某些部门和国有自然资源实行独占。2从产生的主导要素上讲，自然垄断主要在于经济效益；行政垄断主要并不在于经济效益而或在于平安如军工业或在于对资源的控制需求如烟草行业等其它要素。3从经济运转上看，自然垄断往往要依赖一定的产业网络才干正常进展；而行政性垄断并不具有网络经济的特征，因此它可以采取多渠道保送产品。4从产品的必需性上看，

17、自然垄断产业提供的为日常生活必需品，但从行政垄断存在的领域所提供的物品绝大部分是非日常必需的。因此自然垄断不等于行政垄断，必需科学的加以区别二者。四自然垄断的认定规范与范围“那些行业是自然垄断？与“那些行业实行自然垄断？是两个不同的问题。前者是关系到自然垄断的判别规范问题，它不仅具有对现实市场构造的实然判别功能，更具有对自然垄断范围的应然判别功能；后者那么是自然垄断存在的范围问题，通常是应然的讨论与分析。经过前面对自然垄断的概念、实际根底与特征的分析，我们对自然垄断的判别规范和产业范围根本应该有了一定的认识与把握。对于自然垄断的判别规范，笔者以为首先，该行业现成的市场构造为只需一个或者几个提供

18、类似或一样产品的卖者。换句话讲，就是该行业的现行市场为垄断或者寡头的不完全竞争市场。其次，构成上述市场构造的主要根源在于经济效率的优先思索。第三，一个国家的法律对之必需持一定的态度，包括明示和默示的一定。经过与上述所例的规范对照，我们不难看出目前我国的自然垄断行业主要集中在公共根底设备领域，如供水、供电、煤气、热力供应、电信、交通运输包括铁路、城市交通、海港、水运和机场、环境卫生设备和排污系统、固体废弃物的搜集和处置系统等。在思索产业自然垄断这个问题时，应留意以下两点：第一、自然垄断具有开展性。自然垄断的行业不是固定不变的，它是处于相对时间内不断变革的形状。根据自然垄断存在的时间与变化速度来讲

19、，它可分为永久和暂时的自然垄断两种情形 。永久和暂时自然垄断最重要的区别是，永久自然垄断的长期平均本钱LRAC随产出添加延续地下降。无论市场需求多大，单个企业都能以最小的本钱消费。暂时自然垄断的长期平均本钱LRAC下降到某一点时就变成固定不变。永久自然垄断是一种少有的事情，暂时自然垄断更为常见。影响自然垄断开展的要素主要有两个：一是市场需求，市场需求规模的迅速扩展有能够使单个企业的最正确消费规不能满足市场的有效需求，从而使自然垄断行业失去自然垄断性；市场规模的长期萎缩也可以使原先为竞争性的市场变成为一个自然垄断的行业。二是技术的提高，科学技术的突飞猛进开展，可以使得原来的某些自然垄断行业失去了

20、自然垄断的特点；技术提高可以扩展企业的最正确消费规模，使本来竞争性的领域产生自然垄断性。第二、并非自然垄断行业的业务都是具有自然垄断性。自然垄断性的一个重要特点就是规模经济。而产生规模经济的一个重要缘由就在于自然垄断行业的网络经济特征。市场需求量越大,网络供应系统所构成的庞大的固定本钱就能越为广泛地分散到每一单位产品上而产生规模经济效益。因此,自然垄断行业中的自然垄断性业务主要集中在那些固定网络性操作业务领域,如电力、城市暖气、煤气和自来水供应产业中的线路、管道等保送网络业务,电信产业中的有线通讯网络业务和铁路运输中的铁轨网络业务等。其他领域的业务那么可以归为非自然垄断性业务。可以合理的引进市

21、场竞争机制。如我国目前的电力改革厂网分开，将电力行业的发电业务划归为自然垄断行业的可竞争性业务，不同的发电公司可以相互竞争发电上网。针对自然垄断行业中业务的垄断性与可竞争性的不同特点,政府可以有区分地实行不同的控制政策,这样不但保证了自然垄断的规模经济效益，同时也兼顾了市场竞争机制在自然垄断行业中应有的作用,实现竞争活力与规模经济相兼容的有效竞争,提高这些行业的运营效率。二、自然垄断行业的改革一改革的指点思想。针对社会很高的改革呼声，目前，我国政府曾经着手对一些自然垄断的行业进展改革，有的曾经根本改革终了如电信；有的正在紧张的谋划当中如铁路。从改革的内容上来看，改革所采取的方法根本上是分拆。这

22、一点不得不应该引起人们的留意与思索：自然垄断行业的改革出路就只需分拆吗？综合调查世界各国对自然垄断行业的改革方法，我们不难得出答案能否认的。从自然垄断产生的根源角度来看，单纯的分拆是行不通的。而且中国的自然垄断行业普通是我国国民经济的命脉，事关国计民生，所以对自然垄断产业的改革应该慎重研讨，谨慎进展。对自然垄断行业的改革应该坚持以下几个指点思想和根本原那么。第一、实事求是对症下药。改革的途径与方式是多种多样的，终究采取何种改革措施关键要取决于当前需求改革的对象存在那些问题。改革者应经过科学的研讨来分析与发现问题的症结所在，然后对症下药采取合理有效的措施进展，切不可采取一刀切的做法。应该成认，目

23、前我国的自然垄断行业确实存在问题，需求经过改革来加以处理和完善。但从我国自然垄断存在的主要问题来看，问题并不在于自然垄断行业的自然垄断而关键在于产业的管理制度问题尤其是由政企不分所引发的问题。因此改革的重点在于对垄断企业的相关管理制度的改革，而不是简单的进展分拆。简单的分拆并不能处理自然垄断存在的问题，最多只是改动了不完全竞争市场的类型而已。石油石化行业的改革结果就明显地验证了这一点。石油石化行业分拆重组后外表上是三足鼎立，但却不是在同一市场上引入三家竞争者，加上政府定价、进口限制以及对经理层的鼓励与约束机制不健全等，分拆并没有带来有效竞争和效率的提高，下游产业和消费者也没有从中受害。所以，我

24、们应该理性的采取改革措施。第二、效率优先兼顾公平原那么。我国还是个开展中国家，开展经济依然是我国的第一头等大事。当经济增长成为一种主导的需求时，效率应被优先思索 ，同时也采取合理措施兼顾社会公平。自然垄断行业普通具有明显的网络经济的特征，它经过相应的产业网络为社会提供产品和效力。按照麦特卡尔夫定律(Metcalfelaw)，网络价值等于网络节点数的平方，网络效益随着网络用户的添加而呈指数增长。因此，自然垄断产业首先要求经过对市场的垄断来饱和本人网络空间以实现产业长期本钱的下降；其次是经过消费与产业网络相关的产品减少社会买卖本钱到达范围经济效益。正是自然垄断行业的这些特征与属性往往要求它全程全网

25、结协作业和一致兼容性，坚持垄断构造。产业组织芝加哥学派早已指出：假设市场上竞争者过多，不利于规模经济的利用或者经济效益的提高，就应允许经过竞争、兼并拉推进市场集中。 现代产业组织实际所倡导的效率规范进一步促使社会对垄断有了新的认识：垄断未必反竞争，而能够是高效的结果，只需垄断主体不滥用垄断位置，社会就应该尊重它的既有位置。这一观念不仅首先一定了效率，同时也兼顾了社会公平，对我国的产业改革具有很现实和艰苦的启发意义。假设我们忽视经济开展规律，人为的干涉合理的经济运转，那必将遭到自然经济规律的惩罚。不仅能够导致消费者福利的减少，也能够使得自然垄断行业处于亏损甚至破产的境地，产生宏大的社会无谓损失，

26、影响社会的正常开展。美国电信产业改革就是很好的一例。第三、国际竞争原那么。随着全球化的不断开展与提高，一个国家的企业所面临的竞争并不再仅仅局限在本国范围内，而逐渐扩展到世界范围内即国际市场的竞争。正是在这一历史的背景下，上个世纪八十年代掀起了一场企业兼并的浪潮，各国纷纷经过企业合并来打造经济航空母舰以提高国际竞争力。这看起来似乎与单个国家的反垄断法的开展趋势不太协调，其实它是市场竞争背景变化的必然结果。我国曾经参与WTO并承诺市场对外开放，中国的企业必将面临一场竞争的风暴。与西方兴隆国家的企业相比，客观而言，目前我国的企业规模还是很小的，并缺乏以抵抗外国大企业的市场竞争。国际背景的变化所要求我

27、们做的是合并企业与改善企业管理制度而不是简单分拆。对自然垄断行业的分拆式改革只是思索国内市场的情况，而没有思索国内市场国际化的情景。这是与社会现实的客观开展需求是不相称的。我国自然垄断行业分拆式的改革所带来的并不是国内有效的市场竞争而是国外企业在中国市场上的垄断。二改革现状概述上个世纪九十年代中国结合通讯的成立，标志着中国对传统的自然垄断产业的改革开场拉开了序幕，到目前为止，石化、电信、电力、民航、铁路、邮政都不同程度地进展了改革。经过分拆重组，除了石化、邮政、铁路行业外，我国电信、民航运输、电力等自然垄断行业在方式上都初步实现了政企分开，建立了多家市场主体相互竞争的企业运营体制。电信业：经过

28、2001年12月的重组之后，在中国根底电信业务市场，已有中国电信、中国网通、中国联通、中国挪动、中国铁通、中国卫星通讯等6家主要电信公司，并在各自的业务领域内与其他运营同类业务的公司展开竞争。在增值电信及互联网相关业务领域，一个更加开放的竞争格局曾经出现。中国电信、中国联通和中国网通已分别建立了4个运营性互联网，教育、科研部门和军队还分别建立了3个非运营性互联网。获准运营互联网信息效力的单位(ISP)已有300多家，互联网信息内容提供商(ICP)有1000多家。在网上提供无线寻呼和增值电信效力的企业超越2500多家。民航业：目前我国共有23家民航公司，规模较大的有十家，它们为中国国际航空公司、

29、南方航空公司、东方航空公司、中国西南航空公司、中国北方航空公司、中国西北航空公司、云南航空公司、乌鲁木齐管理局、上海航空公司和海南航空公司，其中中国国际航空公司最大；其他的的13家规模都比较小，其中山西航空公司规模最小。电力业：根据厂网分开的改革思绪，目前我国电力市场构造大约为：2家电网公司，4家辅业集团公司和5家发电集团公司。其中，两家电网公司是国家电网公司、中国南方电网有限责任公司；4家辅业集团公司是中国电力工程顾问集团公司、中国水电工程顾问集团公司、中国水利水电建立集团公司和中国葛洲坝集团公司；5家发电集团公司是中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司和中国

30、电力投资集团公司。三改革总体评价目前，虽然我国的改革获得了一定的成果，但改革情势并不令人乐观。在这场自然垄断产业改革中还存在很多艰苦的问题等待我们去处理：第一、改革思想方式过于单一化。改革的方法是多种多样的，改革者应该结合社会详细情况对改革对象采取适宜的改革措施以获得理想的改革效果。调查我国目前对传统的自然垄断产业改革所采取的措施，主要是分拆包括横向分拆、纵向分拆和纵横分拆。对电信、电力采取的是横纵双向分拆。这虽然从实际上讲可以呵斥竞争，但从改革后所构成的实践局面来看，这种分拆或者是略微改动了不完全竞争市场的类型而已即将独占变为寡头竞争将综合垄断改为专业垄断或者将全国垄断改为地域垄断或者呵斥了

31、行政性分割和集团分立使某些行业如航空航天工业的整体性遭到破坏，改革并未获得应有的效果。呵斥这样局面的关键问题在于改革思想方式僵化。我国目前对自然垄断行业的改革所采取的方法主要是自创了在此之前的军工、有色金属等特殊行业的改革思绪。客观地讲，目前我们进展改革的自然垄断行业与军工、有色金属等特殊行业还是存在很大的区别的。改革对象的差别决议了改革方法的不完全一样。所以我们并非一定采取分拆的方法对有关自然垄断行业进展改革。从自然垄断行业的根本特征与其所将面临的竞争环境来看，维持原有产业垄断位置但对企业运营机制进展现代化改造为上上之策。但假设某些自然垄断行业确实需求分拆，那么对之采取分拆方法也是未可厚非的

32、。第二、改革后产权依然单一。在改革之前，我国自然垄断行业的一切业务包括相关的可竞争性业务均由国家垄断运营，所以导致了自然垄断产业产权的单一化。改革后的自然垄断行业中具有独立产权的主体根本为国有性质，民间性的资本很少。这影响了有效的市场竞争机制的完善。对于改革后自然垄断产业产权单一局面，这固然与自然垄断行业资本的大规模性有关，但并不排除其他要素的影响例如进入壁垒。根据规定，设立航空公司该当具备符合国家规定的顺应保证飞行平安要求的民用航空器、有必需的依法获得执照的航空人员、有不少于国务院规定的最低限额的注册资本和法律、行政法规规定的其他条件。这从资金规模、技术程度等方面对企业进入构成了一定的壁垒。

33、除了资金和技术的要求，妨碍航空公司进入的最主要的壁垒是航空公司的行政审批。我国规定，设立公共航空运输企业，该当向国家民航总局恳求领取运营答应证，并依法办理工商登记。我国现有30余家航空公司均是在1984年至1996年同意设立的，但自1996年迄今中国邮政航空成立以来，民航总局没有同意新的航空公司设立，这阐明我国航空运输业企业进入较高的进入壁垒。第三、法人构造治理改革严重滞后。与对自然垄断行业改革所采取措施的严峻程度和所涉及的广泛程度相比，对相关企业法人治理构造的改革还不到位。改革后自然垄断行业的运营者在其法人治理构造上依然存在很多的传统问题，如行政上的超强控制和产权上的超弱控制 、董事长超强控

34、制、股东缺位、三会失衡、鼓励与约束机制不健全等。这严重影响了我国自然垄断行业改革的效果。假设我们对自然垄断行业的改革仅仅停留在分拆上而不可以及时深化地对相关的企业法人治理构造进展匹配改革，那么改革的结果很能够是治本不治本或者导致我国的自然垄断产业被外来的竞争这所吞噬。这是谁都不情愿看到的结局。所以，无论我们对自然垄断行业采取那些改革方法与措施，必需及时的进展相应的企业运营机制建立，保证改革目的的实现与完善。第四、政府管理滞后。虽然我国早已开场推进“政企分开的改革任务，但到目前为止，政企分开的明朗度还比较低，导致了政府职能缺位与越位严重并存。这在传统上由政府运营的自然垄断行业中表现的尤为明显。例

35、如政府对自然垄断企业人事权的过多干涉和产权的照顾。既然改革的目的在于塑造一批自然垄断产业市场中独立的市场主体，那么政府在推进产业改革同时应及时转换本人的角色，实行政企分开、政资分开、政监分开，做好对自然垄断行业垄断性业务的划分、产业建立的规划、市场准入、市场管理等本职任务。第五、相关配套立法严重滞后。虽然改革往往具有先行性使得相配套的法律产生显得相对滞后，但与西方兴隆国家相关产业改革的立法速度相比，我国的滞后程度比较严重。目前我国不仅没有相应的产业法，而且也没有专门的对垄断行业实施监管的法律法规，这极大地影响了我国产业改革的效果与进度。例如电力行业因缺乏“竞价上网的制度，各发电公司之间难以在短

36、期内开展竞争。因此，立法成为迫在眉睫的大事。我们应尽快出台、或其他行业的监管委员会法、等并加快对、等法律的修正任务，以顺应现代监管的需求。三、自然垄断的法律规制制度无论自然垄断行业如何改革，他们都将遭到法律的规制。这不仅是由自然垄断行业的特殊位置所决议的，同时也是法治的必然要求。经过对世界各国对自然垄断行业的立法内容的调查，笔者以为我们应建立含盖以下根本内容的法律制度来规制自然垄断行业，使其进入良性的运转与开展形状，促进我国国民经济继续快速安康开展与社会稳定。一管理主体的法律制度由于自然垄断行业涉及领域的广泛性和利益的多方面性，因此对自然垄断行业依法进展管理的主体就不能够单一化。从维护和保证自

37、然垄断行业安康开展所需求的资源的角度来看，笔者以为自然垄断行业的管理主体主要涉及到反垄断主管机关、产业主管者、，其他的有关政府职能部门如反不正当竞争机关、价钱部门等那么在各自的权限范围依法履行相应的管理职责，配合前面主要的自然垄断产业主管者做好对自然垄断行业的管理任务。反垄断主管机关。我国目前正在紧锣密鼓地制定。对于反垄断的管理机关设置问题，草案提供了四种选择方案。不论立法最终采取何种方案，我们这里暂时笼统的称之为反垄断主管机关。由于自然垄断行业涉及到垄断判别与豁免的问题，因此反垄断主管机关是对自然垄断行业依法进展管理重要主体之一。根据草案中反垄断主管机关的法定职责和对自然垄断进展管理的需求，

38、反垄断主管机关在对自然垄断行业进展规制时主要行使以下职权与职责：1制定自然垄断政策及规章。虽然对垄断问题作了根本的规定，但详细的问题还要经过相关的规章制度来细化以保证可操作性。2会同产业相关管理部门进展自然垄断行业的划分。由于自然垄断产业根本上不存在竞争，其利润也是根本相对稳定或者高额。因此，很多边缘产业的运营者经过各种途径试图将本人划归为自然垄断行业。正真意义上的自然垄断行业不仅关系到社会效率问题，而且对社会日常生活的稳定有着艰苦的影响，假设不做好事先相关的划分任务，那么有能够引发产业争取自然垄断这一产业法律属性的蜂拥混战，影响我国自然垄断产业的改革与社会稳定开展。我国台湾地域的规定 ：独占

39、事业，由中央主管机关定期公告。这种法律安排很值得我们借签。3会同产业相关部门进展自然垄断行业竞争业务与非竞争业务的划分。自然垄断行业的业务并非全部具有不可竞争性，有的业务随着各种要素的变化与影响也是可以开展合理规模的竞争，因此，反垄断主管机关应该会同相关的产业主管部门做好划分任务。这不仅有利于促进自然垄断行业竞争与垄断的合理结合实现社会经济效益的最大化，也可以使得反垄断主管机关可以很好的监管自然垄断行业中企业在非垄断业务中的竞争行为。4依法处置自然垄断行业垄断的豁免与豁免吊销事项。我国的草案第十一条规定，运营者有以下情形之一，且对国民经济开展和社会公共利益的益处大于对竞争呵斥的损害，经商务部反

40、垄断主管机关同意，可以豁免第八条规定. .(五)其他有能够排除或者限制竞争，但有利于国民经济开展和社会公共利益的协议、决议；第十五条规定， 协议、决议获得豁免后，有以下情形之一的，商务部反垄断主管部门可以撤销豁免、变卦豁免条件，并责令运营者停顿或者矫正其行为：一经济情势发生艰苦变卦的；二豁免事由消灭的；三运营者违反了豁免决议附加条件的；四豁免决议是基于运营者提供的虚伪信息作出的；五运营者滥用豁免的。如出现三、四、五项情形，撤销豁免的决议具有溯及力。5依法受理告发并展开调查； 6受理有关自然垄断的纠纷案件； 7其他必要事项。产业主管部门。自然垄断存在几个产业领域，各自的产业主管部门有权按照法定的

41、权限和程序进展管理。普通而言，产业主管部门的管理范围主要集中在产业规划与产业组织方面。因此作为自然垄断行业管理者，他们的主要职权与职责有：1依法制定本产业的法律法规或者相关政策。 2产业规划与协调。由于自然垄断行业不仅投资规模大，而且往往占用很大的自然资源。因此进展科学的产业规划与协调很重要，假设不合理地提早规划与安排，那么很容易呵斥恶性竞争。例如，在珠江三角洲，有五个新完工或正在施工的新机场，相互之间的间隔 均不到200公里。间隔 它们不远处还有一个投资宏大并刚刚建成的香港新机场。国际航班将只在它们五个之中的一个降落，大部分国内航班也只希望在这同一机场与国际航班相接。结果，五个机场中将有四个

42、不能得到充分利用，致使本来可以有更多用途的人力、物力和财力资源被浪费。因此必需做好产业规划任务，保证产业有效的建立与开展，防止资源的浪费与滥用。3市场准入。自然垄断行业主管部门应根据本产业的开展需求，根据法定的条件与程序做好自然垄断市场进入任务，如确定必要工程后经过招标安排有关独立的企业法人进展营运。4组织产业开展。自然垄断行业不仅关系到“民生，更关系到“国计。自然垄断行业的开展程度尤其是技术的开展程度决议自然垄断行业中企业的国际竞争位置，所以，相应的产业部门应积极采取各种措施促进产业的技术程度不断提高，为社会提供更好的产品与效力，加强垄断企业的对外竞争才干。二管理方式的法律制度由于自然垄断行

43、业对日常生活具有举足轻重的影响，因此在较早时期,各国对自然垄断行业多采取国有化的方法并将其置于政府的严厉控制之下。控制方式主要是进入控制和价钱控制。由于政府控制措施的失灵以及技术开展等要素地作用，自上个世纪70年代中期以来，西方国家开场了一场气势浩大的自然垄断产业改革，逐渐趋于放松控制并适当的引进竞争。单一化的投资历局被突破，自然垄断行业运营呈现多元化格局。与此相顺应，自然垄断行业控制方式也发生了宏大的变化。控制手段趋于多元化与更为科学化。虽然社会开展的总体趋势要求放松对自然垄断行业的控制，但对自然垄断行业的放松控制并不是盲目地，更不是简单地等同于分拆。一个国家对其自然垄断行业能否需求放松规制

44、、何时开场放松规制、放松规制的范围、放松归置的方式等必需作出谨慎性的思索并根据详细情况采取合理的放松措施与控制手段。笔者并不完全赞同我国目前对自然垄断行业采取的改革方式。思索中国目前的自然垄断产业的改革动因与改革方式，不难发现一方面是由社会开展的客观需求所引发和导致地，同时也有存在很大部分认识上错误的作用与影响。反思中国自然垄断行业过去出现的诸多问题，我们以为引发问题产生的根源并不主要在于自然垄断而在于对采取自然垄断运营的行业控制手段与方式上存在缺陷。过去，我国对自然垄断行业主要采取进入控制与价钱控制。在进入控制上，主要依托行政权益妨碍非国有资本的进入。这不仅呵斥了投资的单一化使得自然垄断产业

45、缺乏强劲的资本支持，也导致了在缺乏有效健全的鼓励机制下自然垄断行业效率低下；在价钱控制上，虽然建立了价钱听证制度，由政府代表、消费者代表、消费者代表共同商讨自然垄断行业价钱的决议，但由于政府代表、消费者代表和消费者代表本质位置的不平等和价钱听证制度存在缺陷，导致很难达成社会合意的价钱。正是我国过去对自然垄断行业的控制方式上存在的缺陷导致了自然垄断产业出现了众多的问题，使得社会群众误以为问题的根源在于自然垄断，从而引发了社会剧烈要求分拆自然垄断行业的改革呼声。中国自然垄断行业确实需求改革，但改革内容并不是简单的分拆。自然垄断的根底实际和特征决议了自然垄断产业的非可分拆性，假设忽视经济规律盲目的进

46、展改革，那么我们所能得到的将是惩罚。中国的自然垄断行业的改革重点和出路在于控制手段上的改革调查世界其他国家对自然垄断行业所采取的控制方法，结合我国详细的国情，笔者以为：我们应建立健全以下三个大的方面的法律制度。第一、进入控制法律制度。无论自然垄断行业如何改革，对之加以进入控制是完全必要的，但是控制必需符合科学。我们这里所谓的进入控制与我国以前采取的那种做法有所不同。它有两个层次：一是对资本性质的控制。法律原那么上允许不同性质的资本进入自然垄断行业。例如不仅允许国有资本参与电网的运营，也允许民间性质的资本参与电网行业的运营。这不仅仅有利于改动投资单一化的局面拓宽自然垄断产业投资资金的来源，更有利

47、于相关鼓励机制的功能发扬。但不同性质的资本最终必需融汇到独占或者寡头的企业形状之中，这是由自然垄断行业效率要求。但是由于某些自然垄断行业同等地涉及国家平安或者稀缺资源，为了兼顾效益与平安等要素，民间性质的资本进入要遭到完全的制止或者份额的限制。这普通仅仅局限在自然垄断行业的非竞争领域范围内；二是市场运营者进入的控制。自然垄断行业的业务可以分为两大块即非竞争性业务和竞争性业务。对于自然垄断行业的非竞争业务虚行严厉的进入控制，不允许市场主体包括国有企业与普通企业的随意进入。控制部门根据合法合理的条件经过法定的程序确定产业的运营者，并实行独占或者寡头运营；对于自然垄断行业的可竞争业务，根据自然垄断产

48、业市场的开展需求合理准确的允许一定数量的市场主体包括国有企业与普通企业进入参与竞争，构成相对规模的市场竞争。上述的进入控制方法，不仅充分思索了自然垄断行业的本质属性与要求，同时也合理的兼顾了市场竞争的作用，相对来讲较为科学。第二、价钱控制法律制度。建立完善的定价机制是规制自然垄断行业的有益之举。虽然我国规定了价钱听证制度，但并不完善。这主要表现为：一是定价实体的缺位相对政府严厉的价钱控制而言，我国的自然垄断企业只需价钱建议权，而没有价钱决议权，这是不合理的 。从经济学上讲，自然垄断行业可以分为强自然垄断行业和弱自然垄断行业。强自然垄断行业存在产品定价两难的选择，按照普通产品定价原那么，一方面，

49、为了维持企业良好的财务情况和可继续运营，产品定价不能低于平均本钱；另一方面，根据微观经济学的根本实际，只需当价钱等于边沿本钱时社会的总福利才会到达最大。企业的边沿本钱普通高于其平均本钱，上述两条定价原那么可以同时满足。但是强自然垄断行业的边沿本钱低于平均本钱，这两条原那么不能够同时满足。弱自然垄断行业不存在定价两难的问题。由于自然垄断行业存在的定价两难问题，因此自然垄断企业有权益根据合理的条件与详细的环境进展产品或者效力的定价，但企业的定价必需合理公平，不得滥用优势位置损害消费者的利益。二是价钱控制混乱。目前我国对自然垄断行业的价钱控制权分散于各个不同部门之中，表现出行业价钱制定时的非一致性和

50、部门性。各部门在决议自然垄断价钱时，不可防止地顾及部门利益；由于价钱控制机关的多元化，经常呵斥价钱监管不到位，导致各自然垄断企业的价外加价或价外收费景象相对突出。三是价钱决策程序缺乏科学。国家计委在2001年7月公布了。听证方法规定，价钱决策部门该当充分思索听证会提出的意见，听证会代表多数不赞同定价方案或有较大分歧，价钱决策部门该当协调恳求人调整方案，或由价钱主管部门再次组织听证。然而，听证方法对于听证会代表尤其是消费者代表不赞同定价方案，法律规定最终的定夺权仍在价钱决策部门，这极能够在现实层面中构成垄断价钱，难以真正落实民主化和科学化。针对上面我国价钱控制制度中存在的问题，我们应积极采取法律

51、措施进展完善，建立更为科学的价钱制度。措施之一是建立价钱委员会制，即由价钱控制者、消费者和消费者按一定比例派出代表，由他们在充分对话中逐渐消除彼此之间的利益碰撞与冲突，最终确定三方均能接受的合意价钱政策。措施二是集中对自然垄断行业产品或者效力的定价权限，在物价部门设立自然垄断行业价钱控制机构。措施之三是在定价决策制度中引入行政诉讼机制，允许有关主体对进犯本人合理定价权益的行政主体提起外形诉讼。第三、鼓励机制法律制度。竞争是市场的灵魂，它是相对最完善的社会鼓励机制。但由于其具有双重性导致了它的适器具有不完全性，自然垄断的存在就是其表现之一。自然垄断行业为了实现资源效益的最大化往往实行独占或者寡头

52、，相对普通的市场而言，极其缺乏竞争。也正是由于自然垄断行业缺乏普遍性的竞争机制使得自然垄断行业更需求其他类型的鼓励机制。对于自然垄断行业可采取的鼓励机制，笔者以为应模拟对央行的货币政策工具规定采取例举主义。可以供自然垄断行业管理机关采取的鼓励机制主要有：1、最高价钱限制控制Price cap regulation。最高价钱限制控制就是规定了企业提供单位产品或者效力时可以收取的最高价钱。它外表上看是一种控制措施而非鼓励机制，其实，假设当规定的最高价钱合理时，它也是一种有效的鼓励机制。出于对利润的追逐，自然垄断企业会采取各种可行的措施来降低本钱以在既定的定价范围内获得最多的收益。价钱上限规制是鼓励

53、性规制方式中运用最广泛的一种,英国最早于1984年将价钱上限规制运用于电信业,并以此为开端,在煤气、自来水、电力、航空等自然垄断行业中广泛加以运用。 2、社会契约制social contract。社会契约制是指控制当局与被控制者之间在修订收费规范时就设备运转率、热效率、燃料费、外购电力价钱、建立费等签署合同，假设能实现比合同规定的更好的成果将给予奖励，否那么将给予惩罚。这种机制具有硬性的鼓励效果。3、特许招标制度franchise bidding。特许招标制度就是政府将给予企业的事业特许权限制在一定的时期内，在特许期终了后再经过竞争招标制来重新确定企业特许权。企业要想再获取事业特许权限，那么在运营中必需做好产品的质量、效力、价钱等方面的供应。4、区域间竞争yardstick competition。区域间竞争主要是将受控制的全国性垄断企业分为几个地域性企业，使特定地域的企业在其他地域企业成就的刺激下提高本人内部的效率。这种鼓励机制适宜寡头运营的自然垄断产业。三监视法律制度监视是社会管理系统的重要环节，对社会的开展变化起着控制的作用。自然垄断行业历来是多事之秋的领域，假设没有健全法律监视制度对其加以监视管理，难以防止出现