从法律和现实角度对公务员制度的思考

1、.：.； PAGE 8从法律和现实角度对公务员制度的思索古代华夏社会的权益体系好像一座古老的塔式建筑，挺拔如云内有自体不可接受之重，外有侵蚀动摇之忧。经过单一制和中央集权制，它建构于广袤土地上，成为一具亚洲的“标志性建筑 .这个独特的权益建构，无疑是人类文化遗产。该塔不同塔层出现的共同景象与非共同景象，展现了人类围绕“权益的一切扮演天分，上演了人类最大规模的“权益活剧。有人从中看到了“伟大神圣，有人看到了“微小猥琐;有人看到了“真诚表象，有人看到了“虚幻本质;有人看到了“先进楷模，有人看到了“落伍容颜众说纷纭，莫衷一是。从力学的角度看，权益塔的平安程度，既取决于内部性压力的分布，也取决于外力的

2、作用规模。制度科学家并不赞成此塔的设计思绪，指出了忽视承载力的塔式建筑的平安隐忧;同时还指出权益塔中非共同性上演导致的政治权威丧失会妨碍族群共同利益，支持塔式设计的“统权哲学蒙蔽人类心智，诱发人类最大群体组织水准的下降。文明华夏曾经用科举制这一伟大发明，包容本族情智兴隆人士，将该塔装点成一个相对文明的存在。公平的精英选拔制，与现代民主选举制，成为迄今为止人类社会组织技术的两大发明，代表了社会分工的最高成就。民主制与科举制相并举，这样的组织物，虽是人类发明物，也已与神的作品近似了。但是，一个国家既否认科举，又回绝民主，社会组织技术必然是低等的。这种低等，表如今公务员制度中。1940年代蒋总裁时代

3、获取公共职位的“献金制与引荐制，使愚顽人等经过献金程序与亲属关系，进入公共政体，“王保长这类人物成为政体的根本元素。随光阴推移，王保长们进入政体的小道变成了坦途，公共管理机构的准入机制发生了进一步变动，政体甚至可以将地下性任务者转变为警察局长虽然拉美某国同样拟将性任务者招聘为交通警察，但是直接任命她们为警察局长的案例，世界上尚未稀有;长官的运动与文娱陪练亦可成为长官，擅射擅毬成为职场技艺;同志式交往亦非常猖獗。当然献金制依然运转不怠，裙带关系日益稳定。这就是说，神州权益塔的组织成份，阅历了某种时代性的变异。所以下面阅读一下我国公务员立法和公务员法律体系的建构：一、中国公务员的法律位置与公务员法

4、调整的应然范围在中国公务员依现行法律法规的规定是指国家行政机关中由人民代表机关选举或决议或由行政机关任命担任行政职务，行使国家行政权，执行国家行政公务的任现职除工勤人员以外的人员。行政机关与公务员的法律关系不是经双方当事人协商构成的，而是“法定的。脱离这种关系的公务员是不存在的。这种关系基于两种现实而发生：(1)某公民按法律程序进入了国家公务员的队伍，在一定行政机关中担任了职务，从而享有并行使职权;(2)非公务员公民经有权机关授权而产生了职权，并依法行使该职权。行政机关与公务员的关系一经构成，便发生以下内容：行政机关的职权、职责、权限和优先权一概溯及公务员;公务员在分享行政机关职权、优先权和分

5、担行政机关的职责、权限时，行政机关有权对分享和分担物进展“再分配;公务员实施行政管理活动，在方式上必需以行政机关的名义，在本质上必需按行政机关的意志进展;公务员在这种方式和本质条件下所作的行为，所引起的法律后果由行政机关接受;行政机关对公务员的过错行为承当责任;行政机关有权要求公务员以本人的名义和按本人的意志活动。国家公务员与个人或组织的关系是基于行政机关与公务员的关系而发生的。此种关系是一方构成的，与个人、组织的意志无关。公务员与个人、组织的关系表现为以下方面：公务员有权以行政机关的名义对个人、组织实施管理，并依采用各种强迫手段;公务员有义务履行职责，维护个人、组织的合法权益，接受个人、组织

6、的监视;个人、组织有服从和协助公务员所实施的国家行政管理活动的义务;同时享有建议、批判、控诉、申诉、复议和诉讼的权益。中国公务员立法的现状是国家已制定了、以及几部组织法和选举法。国务院制定了，人事部制定了与相配套的和。各级各类由选举产生和人大常委会任免的官员(包括：人大代表、人大常委会组成人员、国家主席、国务院总理以及国务院组成人员、最高法院的法官和最高检察院的检察官，地方人大和政府的官员、法院的法官和检察院的检察官)人民警察、教师、律师都已有法律或法规来调整他们与国家以及他们相互之间的关系。对于一个国家而言，公务员法部不该当仅仅是狭义上的一部单行的公务员法典，而该当是对公务员管理的一个法律法

7、规体系，需求强调一个公务员法是一个法律法规乃至规章的集合，我们的义务该当是在公务员管理的根本规那么确定后，制定一系列主从有序法律法规，并且关注中央与地方在公务员管理立法的权限的调和行使。在德国现行的公务员法包括议会经过的32部法律，在我国台湾地域公务员法律也有、等11部之多，且有配套法规270多部。现实上任何一个法治国家都不能够用一部公务员法处理公务员管理中的一切问题。这也凸现了我国公务员立法的艰巨性。二、中国公务员法的根本架构(一)公务员的义务和权益公务员的义务是指公务员必需作出一定行为或不得作出一定行为的法律约束和责任。公务员在行政法律方面的权益是指作为行政法律关系主体之一的公务员可以作出

8、一定行政或不作出一定行为的规范。按照现行法规规定，公务员有如下权益和义务：公务员的义务：遵守宪法、法律和法规;按照国家法律、法规和政策执行公务;亲密联络群众，倾听群众意见，接受群众监视，努力为人民效力;维护国家的平安、荣誉和利益;忠于职守，勤劳任务，尽职尽现，服从命令;保守国家和任务;公正廉洁，克己奉公;宪法和法律规定的其他义务。当前该当将老实守信作为公务员的一项根本义务写进法律，以为诚信社会的营造起到示范作用。公务员权益：非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、解雇或者行政处分;获得履行职责所应有的权益;获任务报酬和享用保险、福利待遇;参与政治实际和业务知识的培训;对国家行政机关及其指点人

9、员的任务提出批判和建议;提出申诉和控诉;按照规定辞职;宪法和法律规定的其他权益。其中该当强调的是获任务报酬和享用保险的权益是当前较为突出的问题，基层公务员的工资和规定的福利拖欠和保险的程度是法律该当着力处理的问题。(二) 公务员的职位、职级、录用、考核、培训公务员的职位可以分为：国家行政机关公务员职位、国家权益机关公务员职位、国家司法机关公务员职位、政党类职位、企事业单位公务员职位，如何划分公务员的职位必需思索与现行的法官法、检察官法、警察法、医师法、教师法等法律相配合。根据国家公务员管理积累的管理阅历，上述公务员的职位又可分为指点职务和非指点职务，设立非指点职务是非常重要的，可以处理因指点职

10、务的数额限制而使得那些具有管理阅历和资历的公务员获得相应的职务和社会成认，从而调动公务员的任务积极性。与公务员法相配合的法规该当思索根据实践情况适当扩展非指点职务职数的比重。公务员的职级制度的要点是，根据公务员的年资和所担任的职务来确定，长期以来我们比较多的批判论资排辈的年资晋级法，而现实上大多数国家公务员的职级确定的主要要素思索是年资，这该当引起我们在公务员立法时的注重。当然公务员的任务实绩亦是确定公务员职级的重要考量，只是如何在相关的法规在确定能量化的规范是非常困难的。国家公务员的录用是非常重要的制度，在我国该当区分担任主任科员以下非指点职务的国家公务员的录用，和担任各级各类指点职务的公务

11、员的任用两个概念，由于无论是前者还是后者都是进入国家公务员队伍的主要方式。普通情况下主任科员以下非指点职务的国家公务员的录用坚持公开、平等、竞争、择优原那么，采用考试或严厉考核的方法，按照德才兼备的规范择优录用。民族自治地方人民政府和各级人民政府民族事务部门录用国家公务员时，对少数民族报考者该当予以照顾。录用国家公务员，必需在编制限额内按照所需职位的要求进展。报考国家公务员，该当具备国家规定的资历条件，这些条件包括：年满18周岁具有政治权益的中国公民(能否一定要有中国公民的身份该当具有灵敏性)、遵守宪法和法律、可以履行职务的身体条件。公务员立法该当思索将省、市、县级不同的公务员录用条件和程序、

12、方式、特殊职位的公务员的录用方法确实定权给予省级及其以下公务员管理机构。公务员录用的管理合理分工该当是：中央国家行政机关国家公务员的录用考试，由国家公务员管理部门担任组织。地方各级国家行政机关国家公务员的录用考试，由省级人民政府公务员管理部门担任组织。新录用的国家公务员，试用期为一年。试用期满合格的，正式任职;不合格的，不予录用。至于其他担任主任科员以上指点职务的国家公务员的任用是经过任命公务员的职务虚现的。国家公务员的考核。国家公务员管理机构按看管理权限，对国家业务类公务员的德(包括廉政)、能、勤、绩进展全面考核，重点考核任务实绩。对国家公务员的考核，就当坚持客观公正的原那么，实行指点与群众

13、相结合，平常与定期相结合。国家公务员的考核分为平常考核和年度考核。平常考核作为年度考核的根底。对于国家政务类公务员的德(包括廉政)、能、勤、绩进展定期考核，可以采取任职届中和届末考核的方式，结合家庭财富申报和任期内的经济审计结果给出考核结果。也要针对政党类、企事业单位类国家公务员的特点进展考核，对于考核的结果考核机构该当以书面方式通知公务员，对于考核结果有争议者可以有权申诉甚至可以设置向人民法院提起行政诉讼由司法裁判来处理。公务员的培训。国家行政机关根据经济、社会开展的需求，按照职位的要求，有方案地对国家公务员进展培训。国家公务员的培训，贯彻实际联络实践、学用一致、按需施教，讲务虚效，着重提高

14、管理才干的原那么。国家公务员的培训分为：对新录用人员的培训;一定职级以上的公务员的任职培训;提升指点职务的任职培训;预备担任指点职务的公务员的培训等。根据专项任务需求进展的专门业务培训和在职国家公务员更新知识的培训。中央和各级党校、社会主义学院、国家和地方行政学院、各类经济学院以及其他培训机构按照有关规定承当政务类、业务类、政党类、企事业单位类国家公务员的培训义务。国家公务员在培训期间的学习成果和鉴定作为其任职和提升职务的首要根据。(三) 国家公务员的奖励、惩戒国家公务员的奖励。国家公务员管理机构对在任务中表现突出，有显著成果和奉献的以及有其他突出事迹的国家公务员给予奖励。对国家公务员的奖励，

15、坚持精神鼓励与物质鼓励相结合的原那么。国家公务员有以下表现之一的，该当予以奖励：忠于职守，积极任务，成果显著的;遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公正，起模范作用的在任务中有发明、发明或者提出合理化建议，为国家获得显著经济效益和社会效益的;维护公共财富，节约国家资财有突出成果的;防止或者挽救事故有功，使国家和人民群众利益免受或者减少损失的;在抢险、救灾等特定环境中奋不顾身，做出奉献的;同违法违纪行为作斗争，有功绩的;在对外交往中，为国家争得荣誉和利益的;有其他功绩的。对国家公务员的奖励分为：嘉奖，记三等功、二等功、一等功，授予荣誉称号，给予一定的物质奖励。对弄虚作假、隐瞒严重错误和有严重政纪或

16、刑事犯罪记录的公务员获得荣誉称号的必需依法予以撤销。公务员法的配套法规该当就公务员奖励的程序作出详细规定。考录制或民主选拔作为正规制度，产下“规范性的公务员蛋。但是，曾经异变的公务员“进入机制，导致公务员不再是一枚“规范的蛋。一些亚洲党派的组织部门这只老鸭，不断产出腥臭的“鸭蛋，所谓“权益机关这只新鹅，亦在不断产出腥臭的“鹅蛋，武力部门顺此将非科学兵役制产下的“兵蛋，塞进政体宝塔。甚而至于行业协会、国办企业，也是“高官云集。作为历史遗址的东方权益塔，塔中鸡鸭成群，诸蛋并存，不断添加的蛋框，悬吊在权益塔四处它们在社会历史的风中摇曳。这种无序化的人员增长，导致组织机构的高度混乱。中“栾平这个猥琐者

17、，级别乃是团长。在亚洲个别政区，省级机关60%的公务员，与栾平同级系属处级以上干部。由于产蛋机制的混乱，权益塔的腥臭感与时俱进，各类野蛋不断进入孵化程序，极大地扩展了法律动物学的研讨视野。形而上法学，亦不得不折前往动物世界，以甄别“规范的蛋和非规范蛋们的种群关系，调查腥臭无比的公务员与长官的繁衍方式，体察科学开展观即科举制与民主制双重迷失的悲剧，发现体制革新之前立法对提升社会组织技术的了无意义的特征。一个没有公平考录和民主选举的社会，一个公共机构的组织生成缺乏社会合意的社会， “公务员仅仅是悬吊在权益塔上各类蛋的总称，公务员成不了“规范的蛋。尚无一种立法技术，可以将权益塔中混乱性的蛋，即非具普

18、遍性的偶尔性存在物，勾连到与“先进法律文化的联络中。不规范公共机构的“蛋框，先行规范“公务员蛋，是很草率的。二00五年我国立法的一项艰苦议题是关于出台问题，虽然其草案的起草已历经四年且数易其稿。虽然草案的内容并没有向全社会公布，参与起草的人不知是严密的需求还是维持音讯霸权，面对媒体也只是半吞半吐，吊足了国人的胃口。但我们还是可从媒体报道的只言片语中，找寻到一些关于该法的蛛丝马迹。由是观之，所谓中国立法的民主化，在许多情况下却是口惠而实不至。中国现行的人事干部制度已行之长远，自建国以来就不断沿袭民主革命时期建立的干部制度，其中还部分仿鉴了前苏联的干部管理体制。在特定的历史时代它曾阅历史性的发扬过

19、作用，但当世事变化尤其是中国建立了社会主义市场经济的体制后，它的不合时宜已是显而易见的了。在当下中国这个政治、经济、文化剧烈转型，可以说阅历“近百年未有之变革的时代，一部公务员法要承载言论所要求的那么多宏大使命，能否令其有不能接受之重。该法摈弃过去对不同的职务类别分类管理、分别立法的传统，企图把现行我国接受国家财政供应的机关人员融于一炉，全部纳入该法的归制之中。它将公务员划分为四类：行政执法类、司法类、专业技术类和综合管理类。行政执法类主要包括工商、税收、技术监视、公安等系统，司法类指的是法院、检察院系统的任务人员，专业类是指在机关中技术性很强的任务人员，综合管理类指的是以上几类之外的国家任务

20、人员。并且这部法律对公务员的界定不仅包括国家行政机关的干部，党委系统、民主党派系统、立法系统、司法系统等国家机关的各种人员将全部包括在内。这种做法究竟是到达了一致管理、分类明晰的目的，还是将问题弄得混乱不堪，一地鸡毛?其一，立法技术层面的宏大难题。一部完善的法律通常包括原那么、规那么、权益(权益)、义务(责任)等部分。原那么是要统摄整部法律的一直的，而要达致这一目的，就必需求有调整范围的特定性和调整对象的相对一致性，必需求有对调整对象的科学分类。而根据以上的背景资料引见，公务员法草案现实上是把不能兼容的人事类别进展了强行捆绑，这会呵斥该部法律一旦出台，就因其具有实施上的不可操作性，而只成为一部

21、仅具装饰一样的纸法。将国家管理人员分为立法、司法、行政三部分，并不是某位先人的一时激动，它实践上是人类在问题认识照顾下，处理问题的规律性总结。美国制宪之父麦迪逊就说过：立法、行政、司法三权分开，是维护公民权益的根本要求;让三者相互独立，那么是保证它们分开的根本要求。为什么不对法官采取反复选举的做法呢?由于，这会诱惑法官到议会去耕耘人际关系，用不适当的手法讨好议员，结果，弄得议会既是法律的制定者，又是法律的解释者。同样的道理，行政官假设依赖议会，就会把议会弄成既是法律的制定者，又是法律的执行者。他还说行政与司法的主要差别有两个方面：一、维护集体利益和平安的权益，属于行政的比属于司法的多;二、行使

22、行政权，比行使司法权留给个人思索和意志的余地更大。假设第二点证明：在行政过程中建立一套准确的规那么，比在司法过程中更难，从而构成反对行政终身制的理由;那么，这两方面就证明，行政权与立法权结合，比司法权与立法权结合，更加危险。其二，不同职位有不同的运作和管理规律。现代民主是由一套科学公开程序保证的代仪制民主。议员或人民代表通常不过是人民的代言人罢了。为了使议员或人民代表能畅所欲言、充分表达民意，各国宪法和法律都规定了他们在议会发言的免责权。按照实际的逻辑而言，即使他们胡说八道，那也是由于他们是人民的代表而获得的应有特权。反之，各国行政机关体系的公务员都因身份关系而使其权益克减或遭到某些限制。如要

23、奉行政教分立、在各政党之间坚持中立、不得参与工会、不得随意罢工等。而正在拟定中的中国公务员法草案中规定：公务员不得分布有损政府的言论。该规定就存在与宪法的相关规定不能对接的问题。再比如，在行政机关科层制的管理体制下，下级服从上级的命令和指挥是必要的。有的国家法律甚至规定下级在执行公务中要对上级坚持绝对的服从。为了使这种科层等级管理具有顺畅性，保证政令的畅通，而对公务员提出必要纪律箴规乃至给予必要的纪律惩戒，是行政管理本质规律的要求。而法官在行使审问职能时，法律是他的独一上级，任何组织和任何个人都不得非法干涉他的审问活动。为了保证法官独立公正独立地行使职权，需求有对法官必要的身份保证和物质保证。

24、这就决议了不能将行政机关的管理手段简单移植到司法内部运转机制之中，司法应该更多是一种自治和自律的机制，法官在这个机制中不存在指点与被指点关系，一切同僚都相互平等，互不隶属。而且，对法官也不能随意对比行政管理人员进展奖惩。由于“在驴面前摇摆胡萝卜能够与在其臀部刺一下同样有效。也就是说，对依从的法官进展奖励和对不依从的法官进展处分，对会对法官的审问意志产生影响。(美国联邦大法官斯卡利亚语)。其三，将党群系列与国家机关系列的管理人员同等对待，会模糊他们之间尤其是执政党与国家机关之间的应有界限，防碍共产党执政才干的提高。依法执政的应有之义是要发扬国家机关载体尤其是人民代表大会这个载体的重要作用。假设既

25、把党的机关视为公务机关，又把党的机关任务人员视为公务人员，而不限制他们权益的边境，那么以党代政、以党干政就回成为一个合逻辑的现实展开了。进一步的诘问是，政府类的公务员其权益都是与责任连带的，当他们越过了法定权益的边境后，就面临被推上被告席接受法律制裁的能够，那么对党员和党的机关应该同样问题同样对待吗?原苏共中央书记，如今的俄共中央书记久加诺夫总结了苏共垮台的三缘由：即共产党以为本人想的、说的都是对的垄断真理的意思形状制度;以为本人的权益是神圣至上的垄断权益的政治法律制度;以为本人有不用说就可以做的特权垄断利益的封建特权制度。所谓殷鉴不远。秦国衰而后人哀之，后人哀之而不鉴之，亦使后人而复哀后人也

26、。其四，目前急于出台公务员法能够会使人事制度的改革支付宏大本钱。根据统计，我国目前共有公务员约500万人。在政治国家与市民社会寻求到科学定位与平衡之前，通俗说政府应有多大、社会应有多广在没有从实际到实际有一个成熟的处理定案前，匆忙出台公务法既能够妨碍人事管理腾挪的空间，又能够使我们在整合庞大的公务员队伍时，负出超量的经济本钱。由于法律规定的公务员的物质保证和身份保证，政府不予兑现，会使执政党和政府的公信力大打折扣。其五，不能过高估计人的理性才干，因此也不能对立法的“创世才干有太过浪漫的预期，立法要尊重外乡性资源。在阶段，中国公务员是以档次分类为根底的，即以人为中心，特点是能上不能下。本次公务员

27、法草案改为以职位分类为根底，其特点是以事为中心，因事设职，强调的是职位的权责而非担任职位的公务员本人，待遇跟着职位走。在以职位分类为主的公务员序列中，一个人在担任指点职务时享用与该职位对应的待遇，一旦分开这个职位，那么变成一个普通的公务员。在中国的吏官文化中，人们不断是把官职本身与一定位置荣光和物质利益享用相关联的。马克思也说人的一切活动都是以利益为中心的。虽然我们有理由要求每个官员有崇高的共产主义觉悟，但我们也不能忽视他们详细的利益要求。假设对公务员的管理完全忽略“论资排辈，不讲档次分类，那么就很难防止另类“五十九岁景象。还有，制度假设不是“咸与维新，单个制度的创新那么只能产生细节之变的力量

28、。所以有人以为公务员法草案关于引咎辞职的制度安排，会完全裁汰冗员，改动国家机关人浮于事、敷衍塞责的景象，那也不免太过乐观。引咎辞职通常只适用于人大或选民直接选举产生的政务类公务员。而对此类公务员的失职、渎职问题，我们现行的制度安排中曾经有人大的弹劾、罢免制度，有行政监察制度、有公民的控诉制度，但由于种种缘由其运转实效不尽人意，因此引咎辞职制度究竟能起多大作用，值得我们拭目以待。何况该项制度的实行，还需求诸多制度的配套才干发扬作用：如关于“咎的评价调查制度，关于不当归咎的救援制度，以及依法处置的程序制度等等。针对干部队伍中存在的诸如目的观念淡薄、缺乏民本思想和责任认识、作风飘浮、脱离群众、纪律松

29、弛、不作为甚至以权谋私乱作为等景象，石家庄市乃至河北省展开了“干部作风建立年活动。“谁阻挠了河北事业开展，谁让市场主体和人民群众过不去，我们就让他过不去，调整他的位置、摘去他的帽子。于是，上班时间上网下载评书、玩游戏、聊天、赌博、利用办公电脑阅读股票、以及收取“查档费的“相关责任人和当事人都遭到了严肃处置。这让“石家庄人都逼真地感到了这次整风动真格的了，感遭到了“吏治风暴的力度。然而，从公务员法制的角度来看，这种“吏治风暴以及这种“吏治风暴“颇受好评的景象，却难以令人拍手称快，反而令人生出诸多担忧。诚然，公务员代表行政主体行使行政职权，从事国家和社会公共事务的管理，该当是人民公仆、人民的勤务员，因此公务员该当承当一些超越普通职业的社会责任。但是，在现代法治国家，公务员的权益、义务和责任都该当是法定的。我们可以先于公务员的权益而强调公务员的义务，为公务员规定其必需遵守的严厉的办事规那么和任务纪律，并可以为违反义务和纪律的公务员课处较其他职业更为严厉的责任。但是，必需强调的是，和公务员的权益该当是法定的一样，公务员的义务、纪律和责任都该当是法定的。当公务员违反了法定的义务和纪律时，有关部门依法予以惩罚，清查其责任，该当是法治行政原理的内在要求，当然也该当是令人拍手称快的事情。第6条规定：“公务员的管理，坚持监视约束与鼓励保证并重的原那么。该法第13条进一