聚焦增值税留抵退税制度

1、聚焦增值税留抵退税制度作者：本刊编辑部来源：财政监督2020年第3期本刊编辑部话题嘉宾庞凤喜：中南财经政法大学二级教授，博士生导师，兼任国家税务总局特邀税收评论员； 中国税务学会常务理事、学术委员等职。主要研究领域为税收理论、税收政策与税收制度研究， 以及社会保障财政问题研究李旭红：北京国家会计学院教授、博士研究生导师，财税政策与应用研究所所长，税务系 主任，大数据税收实验室负责人。兼任中国税务学会理事等。澳大利亚资深公共会计师、英国 资深财务会计师。长期从事税收政策与税务管理的研究工作崔惠玉：东北财经大学财政税务学院教授，副院长，硕士生导师。教育部财政学类专业教 学指导委员会委员，中国财政学

2、会理事。主要研究领域为财税理论与管理、政府预算管理、公 共服务均等化等王怡璞：中央财经大学财政税务学院副教授、经济学博士，长期从事政府间财政关系、税 收政策与实务等方面研究，包括转移支付、企业避税、税会差异等领域汤凤林：重庆工商大学财政金融学院财税系副教授，硕士生导师，中国社会科学院财经战 略研究院博士后在站，美国密歇根州立大学访问学者，长期从事国际税收、财税政策、财政体 制、政府支出管理等领域的研究耿纯：中央财经大学中国财政发展协同创新中心讲师，经济学博士，主要研究领域为财政 理论与税收背景材料：近日，财政部、国家税务总局、人民银行联合发布关于调整完善增值税留抵退税地方 分担机制及预算管理有

3、关事项的通知（以下简称通知），明确自2019年9月1日起，增 值税留抵退税地方分担的50%部分，15%由企业所在地分担，35%由各地按增值税分享额占地方 分享总额比重分担，该比重由财政部根据上年各地区实际分享增值税收入情况计算确定。具体操作时，15%部分由企业所在省份直接退付，35%部分先由企业所在地省级财政垫付， 垫付少于应分担的部分由企业所在地省级财政通过调库方式按月调给中央财政，垫付多于应分 担的部分由中央财政通过调库方式按月调给企业所在地省级财政。各地区省级财政部门要结合 省以下财政体制及财力状况，合理确定省以下留抵退税分担机制，提高效率，切实减轻基层财 政退税压力，确保留抵退税及时退

4、付。通知明确，财政部各地监管局以抽审的方式对留抵退税政策执行情况进行监督管理。 省级财政、税务、国库部门按照要求予以配合。增值税留抵退税政策解读主持人：深化增值税改革是今年实施更大规模减税降费的“重头戏”，为此相关部门联合 制发了多个政策文件。我国增值税改革现状如何？作为本轮深化增值税改革的三项配套举措之 一，增值税留抵退税有何意义？庞凤喜：近10年来，我国持续推进增值税制的改革与完善。其中，2018年以前最为重 大的改革有二：一是2009年增值税实现由“生产型”到“消费型”的转型；二是2012年至 2016年“营改增”由试点到最终完成；其后的2018-2019年，我国继续推出了包括降低增值

5、税税率、统一增值税小规模纳税人年销售额标准及扩大增值税留抵退税范围在内的三项改革措 施。该三项措施中，期末留抵退税可以称之为与增值税转型、营改增相提并论的重大增值税改 革。历经三类重大改革后，我国增值税的整体规范性、科学性已大大增强。因此，允许增值税 留抵退税，从其意义来看，首先是制度层面上的规范。作为中性税种，增值税以增值额为计税 依据，采用税款抵扣制，计算公式为：增值税应纳税额=销项税金-进项税金。在该计税方式下， 纳税人极有可能因为经营出口业务或购置设备等原因而产生进项税额大于销项税额的情形。理 论上而言，该差额应及时由税务机关予以退税，以保持增值税自身的特性。但在许多发展中国 家，退税

6、不仅被视为增值税的一个潜在弱点和逃税途径，而且事实上也确实发生过大量逃税、 骗税现象，因此，退税过快，将产生一些较大的弊端。正因为如此，世界上采用增值税的国家 对此处理很不一致，既有允许退税的，也有不允许退税的。从我国来看，除上述考虑外，还出 于征退税成本及财政收入等方面的考虑，因而一直采取留待下期抵扣的办法。当前，随着国内 外经济形势的复杂严峻，为缓解企业生存与发展困难，我国及时推出增值税留抵退税政策，对 原留抵进项增值税予以退还，其现实意义在于，对于先进制造业企业和实体经济，可以大大减 少税收对企业资金的占用，大力减轻企业负担，从而促进其更好地升级换代，并提升其生存与 竞争力。李旭红：20

7、19年我国继续深化增值税改革：第一，增值税改革政策及时出台并落地生根， 效果正在逐步显现。具体来说，按照国务院常务会议部署，明确将制造业等行业16%的增值税 税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业10%的增值税税率降至9%；进一步扩大进项税抵 扣范围，将旅客运输服务纳入抵扣，并将纳税人取得不动产支付的进项税由分两年抵扣改为一 次性全额抵扣等。深化增值税改革后，初步实现“三个确保”要求。4-10月，制造业及批发 业增值税减税4598.83亿元，减税幅度25.7%。减税降费聚焦实体经济，特别是通过增值税改 革加大对制造业的支持力度，有力地促进了制造业转型升级；第二，近期中华人民共和国增 值税法

8、（征求意见稿）已经公布，我国的税收制度逐渐落实税收立法之后，一些短期性的政 策性减免将转变为法定式减免，将形成协同作用，在振兴实体经济、激发市场活力、助力创新 创业、推动高质量发展方面发挥着重要作用。实行增量留抵退税政策，是深化增值税改革、推进实质性减税的重要举措，可以减少企 业的资金沉淀，打通增值税链条，有效避免重复征税，充分体现出增值税的中性原则。总体而 言，此次试行的增值税增量留抵退税制度，既是对我国现代增值税制度的完善，也将对相关企 业产生重大影响，减少企业的资金占用成本。企业应积极做好应对与安排，争取享受政策红利， 增强可持续发展的能力。崔惠玉：我国近些年来在不断推进增值税改革，健全

9、完善现代增值税制度方面做出了巨 大的努力。在持续加大减税降费政策力度的大背景下，今年深化增值税改革主要包括降税率、 扩“抵扣”、退“留抵”等一揽子举措。增值税留抵税额在很多发达国家是以直接退税的方法进行的，而我国对这部分留抵税额 一般都是留待以后有销项后再抵扣，直到2018年才开始正式试行增值税留抵退税。从目前展现 的改革时间链上看，我国留抵退税已经走了三步：第一步，是既定的行业存量留抵退税额允许 退税。主要指2018年所颁布的财税201870号文件，规定电网企业、高新技术企业以及部 分现代装备制造业允许退还上期的期末留抵税额。第二步，是按比例退还新增留抵税额。主要指2019年所颁布的财政部、

10、税务总局、海关总署公告（39号公告），规定退税制度全行业覆 盖，但是符合条件企业的退税比例为其新增留抵退税额的60%。第三步，是先进制造业全额的 新增留抵退税。主要指2019年下半年颁布的财政部、税务总局第84号公告，规定符合条件的 先进制造业允许对新增留抵税额全额退税。可以看出，增值税留抵退税政策的覆盖面正在逐步扩大，退税力度也在不断加强。其中， 先进制造业、电网企业、高新技术企业以及部分现代装备制造业从中获利较多，这些行业包含 了大部分留抵税额规模较大的制造业。电网企业、高新技术企业以及部分现代装备制造业允许 退还上期的期末留抵税额，可以解决一些历史上存量的留抵税额带来的资金压力。先进制造

11、业 允许全额退还新增留抵税额，对激发企业发展信心和创新活力具有积极的作用。而其他企业， 目前虽然只能退还60%的新增留抵税额，但也可以在一定程度上缓解企业的资金压力，实现促 进投资及扩大生产规模的目的。王怡璞：在我国全面推行“营改增”改革之后，增值税的税率水平又历经了几次下调， 销售货物的标准税率由17%相继下降到16%、13% ；服务的标准税率之一也由11%下降到了9%， 成为推动减税降费的重点工作之一。在政府间财政关系上，“营改增”之后，地方政府的收入 主要来源之一营业税被取消了，这就给地方政府带来了较大的财政压力。因此，增值税的收入 分享比例从六四调整到了五五。国务院关于印发实施更大规模

12、减税降费后调整中央与地方收 入划分改革推进方案的通知（国发201921号）对这一比例进行了进一步的稳定，确定继 续保持增值税收入划分“五五分享”比例不变，从而能够促进地方政府增强对税源的培养，提 高财政的可持续性。需要注意到的是，本次改革同样出台了对增值税留抵退税分担机制的调整 完善，旨在一方面，通过退税的形式，减轻企业的资金压力，降低负担；另一方面，将退税的 责任通过调库的方式在不同省份之间进行分摊。汤凤林：今年增值税改革减税规模幅度空前，根据上海财经大学发布的中国增值税减 税政策效应季度分析报告显示，深化增值税改革实施2019年首季减税3185亿元，总体确保 了主要行业税负明显降低、部分行

13、业税负有所降低、所有行业税负只减不增的预期目标，激活 了市场活力，拉动经济增长。但现行增值税制度中仍存在着税率档次多、增值税抵扣链条不完 整、立法层次低等问题有待解决。增值税留抵退税的意义主要体现在两个方面：一是能够减轻企业的税收负担。留抵税额 的存在会增加企业生产运营成本，不利于企业的资金运转，甚至是会影响到企业的正常经营， 给企业发展造成一定阻碍。二是能够使我国增值税税制更为完善。1994年的增值税税制改革主 要考虑的是当时的财政收入和税收形式，遗留了留抵退税这一历史问题。留抵退税的存在会破 坏增值税的中性，会中断增值税税负转嫁链条，扭曲经济行为，让税收负担落到了企业身上， 而不是流转税的

14、终点消费者身上。耿纯：自从2016年5月全面推开“营改增”试点之后，我国的增值税改革不断推进，出 台了一系列改革措施。税率方面：从2017年7月1日起简并税率结构，取消13%一档税率； 2018年5月，将原适用17%和11%税率的分别调整为16%和10%； 2019年4月，又进一步调至 13%和9%。纳税人方面：2018年将工业企业和商业企业小规模纳税人的年销售额标准由50万元 和80万元上调至500万元，并在一定期限内允许已登记为一般纳税人的企业转登记为小规模纳 税人。留抵退税方面：2018年对电网企业、高新技术企业以及部分现代装备制造业允许退还上 期的期末留抵税额；2019年试行增值税期末

15、留抵税额退税制度，规定符合条件的企业可就增量 留抵税额，按照进项构成比例的60%申请退税；之后，进一步放宽了对部分先进制造业退还期 末留抵的条件，以进一步推进我国制造业的高质量发展。此外，还有加计抵减、允许纳税人取 得不动产或者不动产在建工程的进项税额一次性抵扣、允许纳税人就购进国内旅客运输服务的 进项税额从销项税额中抵扣等改革措施。作为本轮深化增值税改革的一项配套举措，对增值税留抵进行退税，可以减少对企业的 资金占用、缓解企业资金压力，支持企业扩大投资、促进技术装备升级，鼓励创新创业行为、 有效激发市场活力、推动经济高质量发展。主持人：自2019年4月1日起，我国全面试行增值税期末留抵税额退

16、税制度。申请退还留 抵税额的纳税人需在增量留抵税额、纳税信用等级等方面满足五个条件。当期允许退还的增量 留抵税额=增量留抵税额乂进项构成比例X60%。为什么此次增值税留抵退税设置了诸多门槛和 范围？2019年9月财政部税务总局关于明确部分先进制造业增值税期末留抵退税政策的公告 放宽了部分先进制造业留抵退税条件，并加大其增量留抵税额退税力度。此举有何深意？庞凤喜：增值税留抵退税政策从2018年在装备制造等先进制造业、研发等现代服务业和 电网企业的局部实施，变为2019年的不再区分行业，凡增值税一般纳税人符合规定条件者，都 可以申请退还增值税增量留抵税额的全面实施，表明其力度不断加大，惠及的企业范

17、围不断扩 大，但试行期末留抵退税制度者适用条件较为严苛，表现为需要同时符合五大退税条件。首先， 其退税门槛为：自2019年4月税款所属期起，连续六个月（按季纳税的，连续两个季度）的增 量留抵税额均大于零，且第六个月增量留抵税额不低于50万元。而所谓增量留抵税额，是指与 2019年3月底相比新增加的期末留抵税额，即以2019年3月税款所属期增值税纳税申报表 （一般纳税人适用）中一般项目所列期末留抵税额为基数计算增量。其他四大条件包括：一 是申请退税前36个月内不存在骗取留抵退税、出口退税或虚开增值税专用发票的行为；二是信 用等级为A级或B级；三是申请退税前36个月内未因偷税被税务机关处罚两次及以

18、上；四是 2019年4月1日起至申请退税期间，未享受即征即退、先征后返或先征后退政策。只有上述条 件同时符合才可以享受。上述条件中，因退税门槛较高，无疑将使得受益企业范围有可能不宽， 但从兼顾重点企业和国家财力，以及减少稽查成本的角度来看，其实施有一定的合理性。李旭红：此次增值税留抵退税设置诸多门槛和范围，一是有助于加强纳税信用建设，提 高企业的合规意识，引导企业建立更加科学精细的财税管理体制。此次试行的留抵退税制度对 企业的合规性提出了较高的要求，除了纳税信用等级达到A、B级及36个月不发生骗税、逃税 等行为的条件约束之外，纳税人还需要特别关注国家税务总局公告2019年第20号文件的相关 规

19、定，即具有税务风险点的企业需暂停办理留抵退税，从而引导企业依法诚信纳税和谨慎选择 具有较高纳税信用等级的合作伙伴。二是有助于在确保财政运行可持续的基础上，继续落实落 细各项减税降费政策，推动减税降费政策持续发挥效应。放宽部分先进制造业留抵退税条件的意义：第一，推动制造业高质量发展。放宽部分先 进制造业留抵退税条件可以消解制造业企业的税负沉淀，继续发挥结构性减税在减轻企业负担 方面的重要作用，对制造业总体增长和投资意愿的提升起到了促进作用，激励制造业转型升级、 科技创新，产生相应的政策协同效应，促进制造业行业的发展。第二，实现税制对宏观经济的 有效调控。结构性调整是指在降低总体税负的同时，对税制

20、进行内部结构的优化调整，有利于 税制结构优化以及对市场主体的引导，实现税制对宏观经济的有效调控。放宽部分先进制造业 留抵退税条件符合此轮减税降费的重点，即聚焦在以制造业为主的实体经济，并对先进制造业 适当倾斜。同时，税收激励企业研发创新和技术进步，着力推动发展方式转变，促进经济高质 量发展。总之，该举措将在优化调整产业结构、促进科技进步及供给侧结构性改革方面继续发 挥重要作用。崔惠玉：尽管2019年4月留抵税额退税政策在全行业的铺开，具有普惠性的特点，但也 设置了一定的条件，这可能主要还是考虑到退税需要兼顾地方财政的承受能力。比如，一些地 区增值税收入不多或外购数额比较大，就会出现财政退税负担

21、重的问题。同时，政府间的退税 分担机制如不能及时建立，大规模的减税降费就会对地方政府的预算安排产生影响。所以，在 这次改革中我们采用了一种相对缓和的方式。84号公告针对部分先进制造业出台的留抵退税政策进行了调整，相比之前的规定，新政 策更便于执行、门槛更低，二者的差异主要在两个方面：增量留抵税额全退和退税政策有所放 宽。计算允许退还的增量留抵税额不需要再“打六折”，先进制造业纳税人只要与2019年3月 31日相比新增期末留抵税额，就可以申请退还，无需同时满足“连续6个月增量税额均大于零， 且第6个月增量留底税额不低于50万元”。可以说，此举是继2018年打开增值税留抵退税大 门以及2019年3

22、9号公告把退税大门打得更开之后对部分先进制造业又新开的一扇窗户。之所 以选择先进制造业，是因为先进制造业是经济高质量发展的关键，符合条件的先进制造业企业 利用新政策可以获得更多的资金，进行投资、研发及扩大再生产，以此推动中国制造向中国创 造转变、中国速度向中国质量转变、制造大国向制造强国转变。王怡璞：留抵退税在给纳税人带来便利的同时，也会带来一定的征管成本。将退税额返 还给纳税人需要经过资格审核与流程，还需要控制税务风险，防范企业通过虚开发票的方式赚 取退税。所以留抵退税的申请需要逐步开放。另一方面，从长远来看，留抵退税并不会降低企 业的实际税负，增加地方政府的财政压力。留抵退税的目标更多地在

23、于缓解企业当前的现金流 压力，同时也会在一定程度上增加基层当前的财政负担。对增值税留抵退税设置门槛和范围， 是为了保证总体退税规模不会对地方财力造成较大影响，实现机制的长效。此外，有申请退还 资格的纳税人，需要满足“纳税信用等级为A级或者B级”“申请退税前36个月未发生骗取留 抵退税、出口退税或虚开增值税专用发票情形的”“申请退税前36个月未因偷税被税务机关处 罚两次及以上的”等几个条件，也反映了完善守信激励与失信惩戒机制的宗旨，进一步促进了 我国信用体系的建设。对部分先进制造业放宽条件，增大退税力度，是基于制造业在国民经济中发挥的重大作 用，制造业是实体经济的主体。通过降低制造业的成本，激发

24、市场主体的活力，促进制造业的 稳步提质增效，对经济企稳回升发挥重要作用。而且制造业本身的重资产特征，也面临着前期 投资额度巨大，进项税额抵扣较多的情况，对其进行退税，更能满足现金流的要求。而对制造 业“先进性”的强调，则旨在通过引导制造业增加技术研发投入，促进制造业实现转型发展， 进而带动整体产业结构升级。汤凤林：对增量部分给予退税，一方面是基于鼓励企业扩大再生产的考虑，另一方面是 基于财政可承受能力的考虑，若一次性将存量和增量的留抵税额全部退税，财政短期内不可承 受。因而这次只对增量部分实施留抵退税，存量部分视情况逐步消化。而在满足其他条件下， 只允许纳税信用等级为A级或者B级的纳税人实行增

25、值税留抵退税，一是因为增值税留抵退税 的实施有可能带来一定的税务风险，纳税信用等级的要求能在一定程度上降低纳税人骗税的概 率，减少税务机关的稽查工作量；二是纳税信用等级的限制会激励企业，让想享受增值税留抵 退税政策优惠的企业有动力通过实际行动提高自身的纳税信用等级。放宽部分先进制造业留抵退税条件，是考虑一方面，党的十九大报告指出，建设现代化 经济体系，必须把发展经济的着力点放在实体经济上，其中制造业作为实体经济的主体，是能 够确保我国经济由高速增长向高质量发展的中坚力量。而目前我国制造业正处在转型升级关键 时期，放宽对部分先进制造业留抵退税条件有利于我国由“制造大国”向“制造强国”的转变。 另

26、一方面，部分先进制造业在企业建立的前期需要购买大量固定资产，其进项税额会大大高于 销项税额，如果等企业业务成熟、发展壮大后再自行消化这部分负担，前期难免会出现资金周 转困难等问题。由于部分先进制造业的增量留抵税额在我国制造业中水平较高，放宽留抵退税 条件有助于缓解先进制造业的资金周转压力，减少融资成本，从而达到推进其发展的目的。构建增值税留抵退税长效机制主持人：2019年10月，国务院印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分 改革推进方案明确的改革措施中，保持增值税“五五分享”比例稳定以及调整完善增值税留 抵退税分担机制是重要内容。此次通知进一步明确自2019年9月1日起，增值税留抵退

27、税 地方分担的50%部分，15%由企业所在地分担，35%由各地按增值税分享额占地方分享总额比重 分担，该比重由财政部根据上年各地区实际分享增值税收入情况计算确定。对于这一分担机制 所涉及中央与地方、地方与地方之间的关系，您作何解读？政策推行过程中可能存在哪些难点？庞凤喜：营改增之前，我国地方税体系的主体税种为营业税，随着营改增的完成，地方 税主体税种出现缺失，国发201626号文件全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税 收入划分过渡方案规定：中央与地方的增值税分享比例由75： 25调整为50： 50，分享范围 扩大至所有行业的增值税收入。无疑是对地方税主体税种缺失后的中央与地方收入分配关系的

28、 调整。随着近年来减税降费幅度的不断加大，相应地，地方财政可持续性问题也日益加剧，因 此，2019年10月，国务院及时印发了实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改 革推进方案，进一步对原试点办法予以了明确，也是对于作为共享税的增值税收入分享机制 的优化，有利于缓解基层财政退税的实际压力，使留抵退税机制进一步真正落实，并确保大规 模减税降费红利能够持续落地。而自2019年9月1日起增值税留抵退税地方分担的50%部分的 处理，充分考虑了增值税税基跨地区流动，且往往是经济越发达，则销项税额、应纳税额越多， 财政收入压力越小，而经济越不发达，则进项税额、应退税额越多，财政压力越大，从而可以 较

29、好地协调解决征税地与退税地不一致的问题。李旭红：第一，保持增值税“五五分享”比例稳定，可以引导各地因地制宜发展优势产 业，营造主动有为、竞相发展、实干兴业的环境，鼓励地方在经济发展中培育和拓展税源，增 强地方财政“造血”功能，保证地方财政可持续性，从而保障基层财政“保工资、保运转、保 基本民生”的能力。此项政策与原来的留抵退税分担机制相比较，最主要的变化在于能够根据 各地的增值税收入情况来进行留抵退税额度的分摊，这充分考虑到了增值税税基流动的特点， 避免了一些欠发达地区由于产业结构的制约，外购数额大而导致当地财政退税负担重的情况， 能够平衡不同地区间的财政压力，有助于留抵退税政策在中西部等退税

30、压力较大地区的顺利落 实，留抵退税分担机制更为公平、合理。第二，经济调整时期，区域税收政策需要再定位，增值税政策应着力于平衡地区财政收 入的不均衡。由于我国的增值税制度是在机构所在地征税，而税收收入的分配又为中央与地方 五五分成，所以，东部地区由于产业现代化、市场活跃度高，所以销售额大，因此产生的税收 收入将较多，在中央与地方的五五分成比例下，东部地区所筹集到的增值税税额则较大，所得 到的分成数额也较大，西部地区则情况相反。由于增值税是我国的第一大税种，因此，增值税 收入的分成对于西部地区的财政收入产生直接影响。政策推行过程中可能存在的难点包括：部分欠发达地区由于产业结构的制约，外购数额 大仍

31、存在当地财政退税负担重的情况，基层财政面临较大压力，落实减税降费政策存在挑战， 需要特别关注财政可持续性问题，积极防范财政风险，保障经济的健康稳定增长。崔惠玉：新方案的分担机制调整的初衷主要是解决增值税的进项税额主要来自于发达地 区，而退税却由欠发达地区负担的情况。但是这一政策真正实行后，却可能在以下三个方面对 政策实施的效果产生不利影响。第一，新方案的实施的确是减轻了企业的负担，但是却可能增 加地方政府的负担。如84号公告中规定增量留抵税额全退及放宽退税政策，这些和之前的政策 相比，对一些“保工资、保运转、保民生”压力较大或偿债压力较大的地区，新政策对其财政 的冲击会比较大。第二，新方案效果

32、的发挥取决于一些前置条件。其中最重要的一个条件是地 方政府实际退税额和应退税额的比较问题。举个例子，如果2019年某省增值税收入占全国增值 税收入为1.2%，假如全国2019年增值税退税额为2000亿元，那么该省应退税额约为24亿元， 但假如该省实际只退了 12亿元，按照新政策规定，该省就得替其他省份分担相应的退税额度。 因此，新政策对于实退税额小于应退税额的欠发达地区，是不合适的。第三，新政策具体的退 税过程设计比较繁琐，而且从目前来看，我国省对下财政体制并不是完全意义上的分税制财政 体制，有的省份省对下财政体制仍然还是总额分成式财政体制，如果要执行省级垫付，最终的 结果基本上责任就下移给地

33、方政府，不能真正的发挥政策的效果。这项政策出台后，具体哪个省份会实际承担更多的增值税退税，还得根据当地的产业结 构、经济发展活力等多方面因素综合考虑。从产业结构来看，由于服务业留抵税额比较少，所 以第三产业多的地区会替第二产业多的地区承担一部分退税。发达地区分享的增值税占比较高， 所以应该也会承担更多的退税，但这些地区经济活力较强，制造业有持续扩大经营的冲动，会 购进大量固定资产，从而产生留抵增量，因此也是受益较多的地区。省以下留抵退税分担方案 现在还在陆续公布中，不同省份省以下的退税分担机制会对省以下地方政府间的财政收入关系 产生怎么样的影响，同样有待后续观察。王怡璞：增值税在设计上就可能存

34、在税收收入归属与税负归属不一致的问题。增值税是 道道征收，商品生产的流动性决定了商品生产地与消费地的不完全重合。增值税作为流转税， 税收负担一般由最终消费者承担。然而在生产地原则下，生产所在地政府却获得了大部分的增 值税收入。因此，按照生产地原则课征国内跨地区贸易的增值税时，会出现地区间增值税负担 与增值税收入归属的不对称现象。在此次增值税留抵退税的分担机制中，增值税分享额度较高 的地区会承担更多的退税额度，这就可以在一定程度上弥补增值税设计中所带来的区域间税负 不均衡的问题。在具体执行过程中可能会遇到基层地方政府预算资金不足的问题，需要企业排 队领取退税额度。这就需要省级财政进行科学的统筹分

35、配。汤凤林：分担机制中中央与地方分配关系是参照了增值税收入的共享比例，退税责任与 增值税共享比例保持一致，但各级地方政府之间并不一致。由于增值税税基具有流动性的特点， 地方与地方之间会因为产业结构、经济体量以及经济的外向程度等方面的不同而影响企业的增 值税进项，分担机制中地方的增值税留抵退税比例没有完全做到上缴税款地与退税地一致，这 会导致部分地区拿出的退税额超过其获得的增值税分成收入，从而给地方政府带来退税压力。政策推行中可能出现的难点：一是对某些地方政府造成财政压力。分担机制中有固定的 15%的增值税留抵退税是由企业所在地承担的。对于位于某些财政本就不充裕的地方的企业（尤 其是部分先进制造

36、业企业）而言，其进项税额大多在发达地区缴纳，税并未在当地缴纳，该地 方政府却仍要承担15%的留抵退税比例，从而增加其退税压力。二是对地方政府的可用财力产 生时效性影响。分担机制中提出35%的增值税留抵退税暂由地方政府垫付，下一年度再根据年 底核算情况确定。若地方政府垫付的多于应分担的，中央将承担相应部分，就意味着地方政府 要垫付长达一个纳税年度的税款，这会减弱地方政府可用财力的时效性。三是部分企业可能会 受利益驱动虚开增值税发票，税务风险加大。由于增值税留抵退税有利于企业资金周转和融资 成本降低，部分企业可能会采取虚开增值税发票等手段来获得这种暂时的利好，从而带来税务 风险问题；同时，这也会增

37、加税务机关的稽查工作。四是影响个别地方政府实施留抵退税的积 极性。由于增值税留抵退税的实施会增加个别地方政府的财政压力，这些地方政府难免消极对 待那些想要办理留抵退税的企业，从而导致企业无法及时获得留抵退税。耿纯：增值税留抵退税分担机制的改革体现了对增值税税负跨地区转移造成的退税地与 征税地不一致，从而取得税收和负担退税并非同一地区的问题。举例来说，如果甲省的A企业 从乙省B企业购进中间产品，假设B企业没有增值税留抵，则乙省可收到B企业销售此中间产 品缴纳的增值税；由于增值税环环相扣，此时B企业的销项税额恰为A企业的进项税额，即乙 省收到的税款实际由甲省A企业负担（为简化起见，假设B企业将税负

38、全额转嫁）。如果A企 业在规定的时间内没有足够的销项，则A企业可向甲省申请退还增值税留抵，这样一来，甲省 就需要退还自己并未收到的税款。这不仅对于甲省不公，而且当存在大量跨区域贸易时，净购 买地就会面临较大的退税压力。此次通知规定的改革方案考虑了各地的增值税收入情况， 若地方增值税收入较多，则多负担一些；若增值税收入少，则相应少负担一些，中央财政按月 调库，也有助于保证地方政府退税资金足额到位。这一做法在一定程度上缓解了财政困难地区 退还增值税留抵税额的压力，使留抵退税的分担机制更加公平合理。但是，还需要指出的是，虽然改革后的留抵退税分担制度缓解了部分地区财政的退税压 力，但仍旧难以确保征税地

39、和退税地的一致，从而增值税分享与留抵退税负担并非完全符合 “受益原则”。未来，或可考虑借鉴欧盟对欧盟企业的跨境增值税退税制度，通过采用增值税 收入分享的消费地原则，配合征管体系的改革，从根本上解决增值税税负跨地区转移对各地留 抵退税分担的影响。主持人：通知提出，各地区省级财政部门要结合省以下财政体制及财力状况，合理确 定省以下留抵退税分担机制，提高效率，切实减轻基层财政退税压力，确保留抵退税及时退付。 我国当前省以下地方政府财力状况如何？您对省以下留抵退税分担机制有何建议？庞凤喜：2012年以来，我国经济进入深度调整期，小微企业受到极大冲击，为此，我国 政府部门密集出台了一系列针对小微企业的减

40、税降费政策。包括：增值税起征点提高、所得税 减半征收范围逐步扩大等，其减税降费具有力度大，且惠及面广等特点。而小微企业在地方政 府财政收入的贡献中的基本特征是，层级越低占比越高，因此，本次调整省以下留抵退税分担 机制，对于缓解市县级等低层级政府的财政压力具有特别重要的意义，也是确保更大规模减税 降费的政策红利能够持续输送到市场主体中的基本保障。李旭红：当前我国省以下地方政府财政运行状况基本稳定，具备财政运行可持续的基础， 但部分基层财政压力较大，需要关注财政可持续性问题。建议继续完善留抵退税分担机制，着力于平衡地区财政收入的不均衡，结合本地实际， 理顺省以下各级政府间收入划分关系，均衡省以下地

41、区间财力，促进基本公共服务均等化。作 为深化增值税改革的重要举措，继续发挥对于优化营商环境、减轻企业资金压力、维护增值税 中性原则的积极意义。同时，各级人民政府要明确责任分工，强化协同配合，督促指导本级部 门和辖区内市县全面贯彻落实有关政策。崔惠玉：1994年中央与省财政分享体制确立后，各省陆续比照中央建立了省以下的分税 制财政体制。但基本上不是完全意义上的分税制，目前26个省及自治区分税模式主要有以下三 种模式：“分税+共享”模式；“分税+分成”（增量/总额）模式；“分税+共享”、“分税+分 成”与行业或者企业隶属关系相结合模式。由于各级政府财力、事权与支出责任不匹配，且地 区之间经济发展水

42、平存在差异，省以下纵向和横向财力不平衡现象较为严重，通常越是基层的 地方政府面临的财政压力越大。2000年之后，中央政府也开始注意到这一问题的严重性，进行 了以“省直管县”为主要代表的省以下财政体制改革，并通过加大转移支付的拨付力度，适度 上收低层政府的财政支出责任等方式，减缓基层政府的财政困境。但从当前状况来看，省以下 地方政府仍然存在财政运行困难的问题。在经济下行压力下，一些地方财政收入放缓，有些市 县为了保工资、保运转、保民生，财力依然无法应对支出方面的压力。为了让新政策更好地贯彻落实，同时缓解减税降费过程中基层政府的财政运行困难，合 理设定政府间的财政分担机制是非常重要的，特别是要重视

43、基层政府在改革中是否会面临新的 财政困难，如果地方可支配财力不足，企业留抵退税可能就不能及时得到处理，需要排队等待， 这必然会制约政策的实施效果。因此建议：起初退税额的分担方面应由省级政府承担更大的责 任，对于那些相对落后的市县所在地区更应如此，后续可以根据省以下财政体制改革的推进进 行一些动态的调整。王怡璞：在大规模减税降费的政策背景之下，一些基层政府面临着一定程度的财政困难。 对于省以下的分担机制，需要构建科学的增值税分享机制，可以考虑建立一种因地制宜综合考 虑各地区经济发展程度、产业结构、人口规模与结构、消费特点等因素的分配办法，实现增值 税收入归属与退税责任的均衡，使得各地区的增值税收

44、入保持一种常态化、稳定的趋势。汤凤林：1994年的分税制改革“财力上移，事权下移”，广大欠发达地区和基层财政收 支失衡日益严重。要解决“财权与事权不匹配”的问题，一是增加地方自有财力，二是减少地 方事权和支出责任，三是增加对地方的转移支付。转移支付作为分税制的补充，不能充当主要 手段，用得过多也会带来其他问题；未来需要对预算体制本身进行调整，让各级政府的财权基 本与事权匹配。目前我国省以下各级财政仍然比较困难，难以靠自有收入满足其支出需求。当 然，由于地域差异、国家政策等原因，发达地区省以下政府财政状况相对要充裕许多。对于留抵退税分担机制的建议：一是企业所在地分担比例应调低。由于企业增值税上缴

45、 地与退税地有极大可能不一致，让企业所在地承担15%会带来退税不合理的问题。并且，对于 一些进项税额多、销项税额少的省份而言，直接承担的15%的退税已不轻松，更何况还要垫付 35%。二是中西部地方分担比例可以暂定少于中央，在以后时机成熟时调回五五比例分担。虽然 现阶段中央与地方按五五比例共享增值税，但这一作为过渡方案的共享举措并不足以改善“营 改增”后地方政府主体税种缺乏导致的财政困难局面，尤其是中西部地区税收收入。可见，地 方政府财政本就不宽裕，如果再叠加增值税共享会放大地方政府间财力横向分配不公的问题， 中西部地方财力需要更多的关注。建议中央应在近期内多负担中西部地区增值税留抵退税税款，

46、等中西部地方财力状况有所改善之后再按五五分担。当然，在经济下行压力仍然很大的现阶段，各级政府缩减不必要的开支，也是支持留抵 退税政策实施的重要内容。耿纯：目前已有部分省份公布了省以下留抵退税的分担机制，如：吉林省规定，“自 2019年9月1日起，增值税留抵退税地方分担50%部分，省与企业所在地市县按5： 5比例分担， 即省分担25%、市县分担25%。具体操作时，15%部分由企业所在地市县直接退付，35%部分先由 省财政垫付。省财政垫付的35%部分中，应由企业所在地市县承担的10%部分，通过调库方式从 市县财政调给省财政；省财政垫付少于应分担的部分，省与企业所在地市县分别按5： 5比例分 担，通

47、过调库方式从市县财政调给省财政；省财政垫付多于应分担的部分，省与企业所在地市 县分别按5： 5比例分享，通过调库方式从省财政调给市县财政”。甘肃省规定，“省级全部分 享的增值税行业对应的留抵退税全部由省级负担。其他行业对应的留抵退税，企业所在地先负 担的15%部分，由省与市县按增值税收入分享比重分别负担，即：省级负担4.5%，市州及所属 省直管县、兰州新区负担10.5%；其余35%部分由省与市县按上一年增值税分享额占比分担，具 体执行时，省与市县统一按增值税收入分享比例先行垫付，垫付与应分担部分差额由省财政年 终与市县财政清算”。可以看到，目前出台的两个省的方案基本平移了国发201921号文的

48、内容，将增值税 留抵退税的分担与增值税收入挂钩，基本符合“受益原则”，但仍旧难以确保退税地和征税地 一致。此外，在政策执行时，统计退税数额、计算应分担数额、在各级政府之间进行调库等， 具有相当的工作量。主持人：通知明确，增值税留抵退税财政调库，根据地方应调库数额，分别由省级财 政部门和财政部监管局发起，统一由省级国库按规定就地办理。财政部各地监管局以抽审的方 式对留抵退税政策执行情况进行监督管理。省级财政、税务、国库部门按照要求予以配合。您 认为增值税留抵退税监管的重点是什么？如何加强监管？李旭红：第一，在确保财政运行可持续的基础上，继续落实增值税留抵退税政策，做好 对各地区各行业改革落实情况

49、的跟踪监测，推动减税降费政策持续发挥效应。第二，加强部门 协调配合，加大对地方指导和督促力度，继续密切关注各行业税负变化，跟踪做好效果监测和分析研判，组织开展政策实施效果总结评估。进一步加大宣传和政策解读力度，提高纳税人和 缴费人政策知晓度，帮助企业用足用好政策。崔惠玉：监管的重点主要在于相关税务部门是否对应退的税进行及时和足额的退还。当 然，税务部门也必须加强风险控制，防范骗退税的行为发生。金三系统早就实现了税收征管与服务的统一规范和政府相关信息共享，功能强大。增值 税留抵退税业务的监管同样可以利用金三系统对退税操作进行“痕迹化管理”，最大程度上降 低税收利益讨价还价空间、减少执法争议、保障

50、征纳双方合法权益。王怡璞：第一，对申请退税的企业进行资格审查。正如前文所说，一些企业可能会通过 虚开发票的方式来赚取退税，因此要加强对退税资格的监管。第二，加强税企之间的沟通，对 满足资格的企业，提供优质化纳税服务。提前对企业进行培训，确保企业少跑税务局，尽量一 次性备足申请材料。第三，提高退税效率，督促相关部门尽快落实退税工作。汤凤林：由于增值税留抵退税依据的是增值税专用发票，受留抵退税的经济利益驱动， 在侥幸心理的作用下企业可能会大量虚开增值税专用发票，因而增值税专用发票是监管的重点。在加强监管方面，一是提高各级税务机关的管理水平。随着我国“放管服”改革的深化， 让纳税人在享受便利的同时，

51、带来了税务机关对纳税人监管弱化问题。为此，可以在简政放权 背景下明晰“放管服”可能会带来的增值税专用发票风险，建立相应的制度规章，规范增值税 专用发票业务流程；同时，有必要强化税务机关的风险意识，督促其加强对增值税专用发票虚 开方面的监管。二是完善相关法律以打击虚开增值税专用发票行为。目前查处虚开增值税专用 发票存在着定性难、取证难、调查难等问题，税务机关查处该类案件需要耗费很长的时间，且 该类案件往往涉税金额庞大，这反过来会加剧不法分子的侥幸心理。未来有必要完善相关法律， 严惩虚开增值税专用发票的行为。三是大力宣传并推进诚信体系建设。加大在虚开增值税专用 发票后果严重性方面的宣传力度，推进纳

52、税人诚信体系建设。主持人：近日，财政部、国家税务总局联合印发中华人民共和国增值税法（征求意见 稿），增值税立法迎来重大节点。征求意见稿规定，当期进项税额大于当期销项税额的，差 额部分可以结转下期继续抵扣；或者予以退还，具体办法由国务院财政、税务主管部门制定。 这释放了什么信号？将来如何建立起增值税留抵退税长效机制？庞凤喜：征求意见稿规定，当期进项税额大于当期销项税额的，差额部分可以结转下期 继续抵扣；或者予以退还。尽管税款留抵下期继续抵扣，一定意义上使得增值税成为一种对经 营业务的征税，从而部分地改变了增值税的性质，但其优点是使税务机关有较多的时间去详细 检查大宗的退税申请，防止企业将退税作为

53、逃税的主要途径。而对差额部分予以退还，本身是 增值税的基本要求，但因为涉及财政的承受力、税务机关的征管能力，以及较高的征管成本， 因此，交由国务院财政、税务主管部门制定具体办法、多方兼顾和权衡，具有一定的必要性。 但随着税务机关监管能力的提高，有必要逐步最终过渡到“差额部分”可以由所在地税务局 “当期”予以退还的方式，从而逐步建立起增值税留抵退税长效机制。李旭红：随着中华人民共和国增值税法（征求意见稿）的公布，在法律层面确立了 期末留抵退税制度，是深化增值税改革、推进实质性减税的重要举措，顺应国际税制发展趋势， 能够以此为契机，推动税收立法中性原则的落实，切实体现税收的公平性，减轻企业税负，促

54、 进市场经济发展。随着时间的推进，更多留抵税额基数较小但新增投资和购进金额较大的企业 能够满足增量留抵退税条件，政策覆盖面将会更大，从而盘活企业资金，引导企业扩大投资规 模、增加研发投入、扩大再生产，提升企业的成长能力及吸纳就业能力。对于增值税留抵退税长效机制的建立：第一，继续完善增值税留抵退税制度，逐步放宽 留抵退税条件和范围，切实体现税收的公平性，减轻企业税负。第二，不断调整完善增值税留 抵退税分担机制。结合财政收入形势确定退税规模，统筹考虑区域间由于经济发展差异所造成 的财政收入差距，统筹考虑中央与地方财政的分配机制，建立增值税留抵退税长效机制。崔惠玉：增值税立法将进一步推进税收法定原则的全面落实，进一步完善增值税制度， 推动税收治理体系和治理能力现代化。意见稿中的提法，意味着期末留抵退税制度在未来将被 很快法制化，成为一个常态化的制度。这也意味着，我国减税降费的进程不会中断，减税政策 将在有效引导经济预期方面持续发挥作用。增值税留抵退税长效机制的建立需要从税制设计、退税管理以及退税的政府间分担机制 三个方面进行考虑：首先我们需要意识到，增值税留抵税额的存在是有一定的制度性原因的。 之前存在多档税率的情况下，适用于低税率的企业有可能获得高税率的进项税额，导致企业的 销项税额不足以抵扣