自然资源与区域发展

1、国土整治与区域发展一、在开篇语中，教材简要地指出了： （1）国土资源与社会经济发展的关系， 即国土资源是社会经济发展的物质基础；（2）我国国土资源的分布特点和开发 现状，即地区分布不均衡、开发利用的多样性；（3）国土整治与区域发展的关 系，即因地制宜地进行国土整治能促进区域的可持续发展。要进行国土的整治与开发，首先要弄清“国土”的含义。在导入本单元的教学过程 中，可以从国土概念入手，让学生知道广义的国土是指国家管辖范围内的全部资 源的总和，而通常所说的狭义的国土资源主要指自然资源（如土地、水、生物、 矿产、海洋和气候资源等）。二、第一个黑字标题的内容主要包括国土整治的基本概念、我国开展国土整治

2、的 大背景、全国范围内的国土整治重点工作。让学生从区域差异显著的事实出发， 认识到我国开展国土整治与区域发展的必要性。教材首先给出了国土整治的概念。我们可以用下面的框图来反映国土整治的4 个主要方面。教学过程中，可以适当补充国土整治这四个方面之间的辩证关系。这就是国土开 发、利用、治理和保护之间是有矛盾的，但它们的根本目的是一致的，是应该做 到协调一致的，必须把开发、利用国土和治理、保护国土统一起来，把为当代人 谋福利和不损害后代人的需要统一起来。国土整治的本质和最终目的是协调人与 其依存的自然界的关系，从而取得最好的经济效益、生态效益和社会效益，达到 可持续发展的目的。接着，教材从自然、社会

3、经济条件两方面分析了我国国土整治的大背景。第一、 第二点主要是从自然条件来说明我国国土的基本状况，第三点是从目前社会经济 发展水平来看我国国土整治的基本条件。我国幅员辽阔，地域差异显著；自然资 源总量大，但按人口平均的相对量小，远远低于世界平均水平。而且耕地、森林、 草场等后备资源不足。我国可利用国土资源的有限性表现得很明显。目前我国正 处在经济快速发展的阶段，需要大量开发与利用国土资源，因此，在国土利用方 面，已经形成了人地关系十分紧张的局面，长期以来自然资源的开发利用及其治 理保护之间的严重失调，导致了资源的破坏和生态环境的恶化。三、国土整治工作具有地域性的特点，这是因为研究任何国土整治问

4、题都离不开 特定的地区，因为任何国土资源的分布都是与地区联系在一起的。本书把全国范 围的主要国土整治工作放在这一单元，而不同地区的国土整治工作采用案例式分 单元依次介绍。教材较详细地介绍了目前正在进行中的全国性的几项国土整治工作。这几项整治 工程涉及范围广，必须坚持全国一盘棋的观点。四、国土整治与区域发展的辩证关系是本节的一个重点。搞好国土整治一定要从 区域发展的目的出发，要运用区域分析的方法，研究地区之间自然、经济、社会 以及历史的联系，要贯彻因地制宜的原则。承认区域差异，利用区域差异，发挥 区域优势，促进区域的发展。教材首先指出对某一区域进行国土整治的最终目的是促进该区域的可持续发展。 这

5、里要向学生强调区域的发展是可持续性的发展，而不是只顾眼前利益的发展。 可持续发展要求在确定每一项国土整治重大措施时，一定要坚持正确处理局部和 全局的关系；正确处理目前利益和长远利益的关系；正确处理经济效益和生态效 益的关系，做到统筹规划，合理安排。接着，教材点出了区域发展的一个基本原则：要针对区域发展的资源优势和主要 限制因素，采取相应措施加以开发和治理。教材还一一列举了本书所要讲述的区 域整治与发展的案例。教材最后一段是想让已是高三的学生意识到：在不久的将来就要投身到祖国、家 乡的建设之中，国土整治这项长期艰巨的任务需要由我们来承担和完成。目前同 学们应该通过学习，了解国土整治的基本思想和方

6、法，培养“实事求是，尊重客 观规律”的科学态度，为将来投身祖国和家乡的建设做好知识的准备。如何保证我国区域发展与自然资源供给之间平衡一是实施跨区域的资源调配；二是产业转移；三是人口迁移。当然都需要发达的 交通和通信作保障。自然资源对经济发展的作用? 推动性作用，也就是充分但不必要条件。如果有自然资源相对无自然资源的来说 当然发展有潜力些。比如山西多的煤老板，鞍山的矿产，中东地区的石油。等等。 但是也并不全是。除了自然资源以外还是要发展高科技。日本的自然资源相当的 匮乏，但是却是亚洲最富裕的国家之一，就是人家的科技发达。俄罗斯的自然条件和自然资源对经济发展有什么影响？俄罗斯自然资源非常丰富，即使

7、按目前的开采利用速率，俄罗斯也有很长的 时间继续拥有资源优势。还是据俄罗斯科学院的测算，从探明储量来看，俄罗斯 各类矿产资源的保障程度都相当高，可开采时间较长，石油为35年，天然气为 81年，煤在60-180年之间，铁矿石为42年。然而，俄罗斯可以保持多年的 自然资源优势，并靠此增加大量财富，但能否成为经济强国则是另一回事，仅靠 资源成就不了经济强国。从俄罗斯近几年的政策动向看，无疑是把发展本国的资源产业当作一个重大 的国家战略。丰富的自然资源能不能构成一国经济强盛的充分条件？仅仅以自然 资源为战略手段能否谋求到真正的大国地位以及在全球的竞争优势？用经济学 的原理看，以及考察世界各国的经济发展

8、史，答案恐怕是否定的。许多经济学家的研究表明，一国丰富的自然资源对该国的长期经济增长未必 是好事，而那些真正成为经济强国的国家往往自然资源并不丰富，甚至比较贫瘠。 历史上的英国、瑞士，当代的日本、韩国、以色列，自然资源十分贫瘠，但却成 就了经济强盛之国。相反，世界上有许多自然资源极其丰富的国家，经济却长期 落后，如非洲和南美洲的大部分国家。这就是所谓的“自然资源的诅咒”一一从长 期看，丰富的自然资源对一些国家而言，并非是福，反而是祸。即使是盛产石油 的中东国家，从过去30年的时间看，虽然国家财富增加较多，但并不是经济强 盛之国。我认为俄罗斯目前经济发展 主要还是依托自身的资源优势（原油出口已经

9、 全世界第一天然气产量世界第一）但这并不能给经济发展带来长远的效益，经 济结构调不调整势必不能快速发展自然资源与可持续发展的关系可持续发展是指既满足现代人的需求以不损害后代人满足需求的能力。换句话 说，就是指经济、社会、资源和环境保护协调发展，它们是一个密不可分的系统， 既要达到发展经济的目的，又要保护好人类赖以生存的大气、淡水、海洋、土地 和森林等自然资源和环境，使子孙后代能够永续发展和安居乐业。也就是江泽民 同志指出的：“决不能吃祖宗饭，断子孙路”。可持续发展与环境保护既有联系， 又不等同。环境保护是可持续发展的重要方面。可持续发展的核心是发展，但要 求在严格控制人口、提高人口素质和保护环

10、境、资源永续利用的前提下进行经济 和社会的发展。浅论我国区域经济发展中的区域自然资源规划问题浅论我国区域经济发展中的区域自然资源规划问题王渝梅（重庆大学 法学院，重庆400045）摘要：区域自然资源规划中涉及到生态利益、经济利益和社会利益，与区域经济 的发展密切相关。但是我国目前的区域自然资源规划还不完善，存在缺乏广泛的 公众参与、多方利益冲突、实施效果不佳等问题，不利于区域经济的可持续发展。 本文主要分析了区域自然资源规划如何影响区域经济的发展、及目前规划中的缺 失，并在此基础上提出了完善我国区域自然资源规划的若干建议。主题词：区域自然资源规划 区域经济发展 完善建议自然资源不仅是人类生存的

11、基本条件，而且是生产的物质基础，区域自然资源规 划与人类的生存、经济的发展和社会的进步息息相关。因此，有必要对区域自然 资源进行科学、合理的规划。然而，目前我国区域自然资源规划仅涉及到国家重 点工程和专项规划，并且规划中存在缺乏广泛的公众参与、多方利益冲突、区域 间协调机制不完善、过于呆板而实施效果不佳等问题。要保障区域自然资源规划 的科学合理性，就必须找准规划中的不足、转变规划观念、健全协调互动机制、 完善规划中的公众参与制度，最终实现区域经济的可持续发展。一、区域自然资源规划对区域经济发展的影响自然资源是区域经济发展的重要物质基础，区域自然资源规划对区域经济发展有 重大的影响。在阐述该意义

12、之间，首先对区域自然资源规划和区域经济发展的概 念进行介绍。（一）区域自然资源规划的概念区域自然资源规划是区域规划理论在自然资源领域中的应用。区域规划（Regional planning），是指在按一定标准划分的地域范围内，综合评价该范围 的自然资源、社会经济、科学技术、及人文历史等状况的基础上，对该范围的国 民经济建设和社会发展所进行的总体部署。区域规划最重要的特征之一就是具有 综合性。这是由于区域规划涉及到自然、人文、社会、技术经济等多个要素，每 一个要素的变动，都会对区域规划产生影响。其中，区域自然资源规划是区域规 划的重要组成部分之一，是区域规划的子要素系统规划。区域自然资源规划，是区

13、域自然资源可持续发展战略的具体安排，是战略思想的 细化。它是指在自然资源可持续发展战略的指导下，对区域自然资源治理、开发、 节约、利用、保护等方面的科学合理的详细安排。具体包括四个方面的内容：（1） 制定可持续发展的区域自然资源规划的总体部署；（2）分析区域自然资源诸要 素的特征及存在的问题；（3）根据区域经济发展、区域自然资源规划的总体部 署和国家的宏观战略，制定区域近期和远期自然资源规划目标；（4 ）提出开发 利用、保护管理自然资源的途径，制定综合整治方案。区域自然资源规划应当按照自然资源的属性进行区别规划。自然资源的种类不 同，其属性也各不相同。人们根据不同的目的和需要，对自然资源从不同

14、的角度、 采取各异的标准进行分类，如按自然资源赋存条件可分为：地下资源（也称地壳 资源，主要包括矿物原料和能源）、地表资源（也称生物圈资源，主要包括土地 资源、水资源、生物资源及气候资源等）和空间资源（指地球大气层之外的空间 区域内的可用资源）；按自然资源恢复更新的能力即可再生的性质可分为：可 再生资源（如生物资源）、不可再生资源（如矿产资源）和恒定性资源（流动资 源）；按自然资源在生产和消费过程中是否存在明显的外部性可分为：可分拨 自然资源（包括土地、像石油和天然气那样的矿产资案，以及森林）和不可分拨 自然资源（指具有外部性的资源，即一种对个人免费而具有社会成本的资源）等。 总之，对自然资源

15、种类的不同划分，突出了资源自身不同的自然属性和经济属性， 体现了人们不同的需求和目的。人们在制定区域自然资源规划时，应该按照资源 不同的种类、属性和特征加以区别对待，进行个别具体的规划。（二）区域经济发展的概念关于经济发展的概念，理论界也是随着对发展的认识不断补充和发展的。在传统 经济理论中，发展一般是指使“原来或多或少处于停滞状态的异国经济以每年5% 或6%的速度增长的能力”，这个观点主要强调以经济指标来衡量发展，认为经 济增长就等于经济发展。而经济增长与经济发展既有联系又有区别，经济增长即 指产出的增加，而经济发展不仅是产出的增加，同时还伴随着与人类、社会相关 问题的发展完善。但是，经济增

16、长无疑构成了经济发展的重要组成部分。新古典经济学派的代表人物迈耶认为：在处于“贫困线”以下的居民人数不增加、 收入分配不变的条件下，一个国家按人口平均的实际收入在一个长期（至少20 年至30年）增长的过程；另一位美国经济学家金德尔伯格认为：经济发展的目 标是多重的，既包括物质福利的改进，也包括经济结构及其机能的变化，由此决 定反映经济发展的尺度也必须是多样的，其中包括：总产出的增加、收入分配的 合理、就业状况的改善、人口素质的提高、文化与技术进步、以及政治、生活、 经济与政策决策结构的相应变化等。这些观点，摒弃了单纯以国民生产总值作为 衡量经济发展的指标的做法，而采用多个指标共同衡量的做法，体

17、现了在经济发 展中重视效率和公平兼顾的特点。虽然这些定义比较深刻，但也有不足之处：很 少考虑环境污染和资源枯竭对经济发展的负效应。环境资源的恶化，势必影响到 人们的生活水平及社会福利，从而影响经济的发展，严重的情况甚至会阻碍人类 的生存与发展。联合国世界环境与发展委员会在我们共同的未来的报告中提出了可持续发展 的理论，对可持续发展定义为“既满足当代人的需要，又不损害后代人满足需要 的能力的发展”；中国21世纪议程中也体现了我国“可持续发展之路”，其内 容涵盖了我国人口、经济、社会、资源、环境保护等相结合的可持续发展战略、 政策和行动框架，强调经济发展的同时，也要保持社会的发展和建设良好的生态

18、环境。“可持续发展观”的提出，丰富了经济发展的内涵，将衡量经济发展的指标 体系从反映经济的指标扩展成为反映经济增长、社会发展、自然资源和环境状况 的综合指标体系。区域经济的发展也应该遵循可持续的发展理论，不仅要鼓励区域经济活动的发 展，也要以保护自然资源为基础，要求经济发展与自然资源和环境的承载能力相 适应；不仅要取得经济上的持续发展，也要取得社会和生态环境的持续发展。（三）区域自然资源规划影响区域经济发展由于自然资源的有限性、区域分布不均衡性和整体性（即自然资源生态系统）的 特点，决定了自然资源不仅是区域经济发展的物质前提和物质基础，而且会对区 域经济的发展产生多方面的影响。因为自然资源的固

19、有特点，决定了各区域自然 资源规划具有现实性和差异性，必须因地制宜，按照区域自然资源实际状况制定 区域自然资源规划。各区域自然资源规划的不同，势必影响各区域经济发展水平 的不同。没有建立在实地调研考察基础上的、毫无科学依据、片面的区域自然资 源规划必然造成该区域自然资源的破坏，从而阻碍该区域经济的发展；在全面、 合理地评价区域自然资源的现状、科学地预测未来经济发展对自然资源的影响后 对区域自然资源作出的规划，对区域经济发展乃至人类、社会的发展都有重要的 促进作用。区域自然资源规划主要对区域经济发展产生以下几个方面的影响：区域自然资源规划影响区域生产力的发展。自然资源是生产力的重要组成部 分。生

20、产力是人类利用、改造和征服自然的能力，包括人的劳动、劳动对象和劳 动资料三部分。其中后两部分合称为生产资料，它是构成生产的客观条件，它们 大部分都直接或间接地来源于自然资源。劳动对象一般有两类：一类是自然物， 如矿石、煤炭、鱼类、土地等；一类是经过人工加工的自然物，如钢材、棉纱等。 劳动资料也直接或间接地来源于自然资源，比如道路、运河、生产工具、生产建 筑物、仓库等。所以，人类的生产活动离不开自然资源，如果没有自然资源，就 只能是“巧妇难为无米之炊”了。作为对自然资源的规划区域自然资源规划， 它的科学、合理与否必然影响区域生产力的发展水平。区域自然资源规划影响区域的产业结构。自然资源是产业发展

21、的基础，有什 么样的自然资源，才可能因地制宜，开发以该资源为导向的产业。由于自然资源 分布的区域不均衡性，每一种资源都有其特殊的地域分布规律，就可能出现不同 区域同一种资源在数量上和质量上的差别，或者不同区域的各种资源在自然资源 品种组合上的差异。这两种差异的存在，会导致人们对自然资源的开发利用程度 的不同，即资源结构会对产业结构产生影响。这也体现在各区域的自然资源规划 对该区域的产业规模的大小、产业结构的分布、产业经济效益等方面的影响。区域自然资源规划影响区域经济的可持续发展。生产的过程是人与自然相互 作用、进行物质交换的过程。一方面，人类利用自然资源进行生产，创造财富； 另一方面，生产过程

22、中的污水、废气、残渣等又排放回自然界，破坏生态环境。 因此，在区域生产活动中，必须遵循自然规律，按照自然资源的自然分布特点、 数量等对其指定区域自然资源规划，合理开发利用自然资源，维护生态平衡；要 在规划中采取必要的合理的措施及时处理生产过程中的排泄物，以免破环生态； 应在规划中明确不超越资源和环境承载力的前提下谋求资源的开发和经济的发 展，这样才可能确保社会、经济、环境的可持续发展。二、我国区域经济发展中的区域自然资源规划的现状与问题（一）我国区域自然资源规划的现状2006年3月5日，国务院总理温家宝在十届全国人大四次会议上作政府工作报 告时指出，要坚持实施推进西部大开发、振兴东北等地区老工

23、业基地、促进中部 地区崛起、鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略;健全区域协调互动机制， 形成合理的区域发展格局；继续推动区域协调发展。要全面贯彻总理工作报告的 指导思想，促进区域协调发展，在自然资源方面，必须全面了解各区域的自然资 源状况，立足于各区域的自然资源优势，制定可持续发展的区域自然资源规划。目前我国区域自然资源规划在内容上包括以下几方面：宏观上，以国家环境保护总体规划为制定区域自然资源规划的指导。如国家 环境保护“十一五”规划指出：必须加快转变经济增长方式。要把节约资源作为基 本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会， 促进经济发展与人口、资源、环境

24、相协调。推进国民经济和社会信息化，切实走 新型工业化道路，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展。这也 是区域自然资源规划的指导原则，按照总体规划，区域规划必须立足于节约资源、 保护资源和推动发展，促使经济增长由主要依靠增加资源投入带动向主要依靠提 高资源利用效率带动转变。以总体规划为指导，制定专项规划。如专项“十一五”规划以国家环境保护“十 一五”规划为指导，就具体自然资源种类为规划的对象。每一种自然资源，由于 其分布得不均衡性和整体性的特点，其分布范围往往跨域多个省区。对其进行保 护而特别制定的专项“十一五”规划，就必须在区域范围内考察保护对象。该对象 也就成为区域自然资源规划的

25、对象之一。如目前正在编制的重点流域水污染防 治“十一五”规划，就是以淮河流域、海河流域、辽河流域、太湖流域、巢湖流 域、滇池流域、黄河流域、松花江流域、珠江流域、三峡库区、南水北调东线区 等11个流域为规划对象，国家除了负责编制总规划以外，还兼编重中之重的流 域规划，其它流域如巢湖、滇池、珠江等流域分别由相关省负责牵头编制流域规 划。该规划也将纳入各相关区域自然资源规划范围之内。根据国家环境保护规划中的重点项目工程规划，各区域制定具体实施规划， 将有关的重点项目工程纳入区域自然资源规划之中。如国家环境保护“十五”规划 中的重点项目工程：七大流域、三大湖泊保护治理工程、三峡库区水污染治理工 程、

26、南水北调（东线）治污工程、渤海碧海行动计划工程、“两控区”火电厂脱硫 工程、北京碧水蓝天工程、及国家级自然保护区和生态功能保护区工程等，这些 重点项目工程的实施，都需要落实到各具体的相关区域，在区域自然资源规划中 具体体现。各区域根据本区域实际情况，制定区域自然资源规划。主要体现在各省、自 治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门所制定的针对本区域自然资源状 况及保护的区域自然资源规划中。该规划针对性较强，范围局限于本区域中的自 然资源相关问题，解决措施明确、具体，实施效果评价一般较好；并且根据中 华人民共和国环境保护法第十一条的规定，区域环保主管部门还应当定期发布 环境状况公报，该规定在法

27、律上也保障了规划的具体实施。目前我国区域自然资源规划集中突出了两个共同的特征：第一，区域自然资源规划的总目标一致、子目标各异。区域自然资源规划是以国家环境保护总体规划为指导，以达到总体规划的要求。 因此，各区域自然资源规划的总目标是大体一致的。从经济、社会、资源环境和 人的协调发展的角度来看，这个总目标可以概括为资源效益、经济效益和社会效 益的最大化。由于各区域的经济发展水平不同，自然资源状况不同，在实现总目标的过程中各 区域要解决的问题也不同，这就导致了个区域的自然资源规划的子目标存在差 异。例如我国实施的防沙治沙工程。由于我国沙化土地主要分布在西北、华北北 部和东北西部地区等不同区域，规划

28、防治就要求根据不同区域的具体情况而达到 不同的规划目标。对于沙漠绿洲周围，要营建防风固沙林带、林网，保护现有天 然荒漠植被和绿洲；对于半干旱沙地类型区，在保护好现有林草植被基础上，通 过大力开展造林种草、小流域治理和生态移民等措施进行综合治理，适度开发利 用沙区资源；对于青藏高原高寒沙地类型区，要保护现有自然生态系统，采取以 封育为主要方式的综合措施恢复植被，严禁不合理的开发。另外，对于黄淮海平 原半湿润和南方湿润沙地类型区，要积极开展造林种草，大力发展速生丰产用材 林和经济林，实行沙地治理与资源开发相结合。第二，区域自然资源规划中注意对国家重点项目工程的规划。对于国家重点项目工程，在区域自然

29、资源规划中加大措施力度，明确工程实施期 限、进度、方式、工作重点及预期目标等。将该规划更具有可行性。如重点流 域水污染防治“十一五”规划编制方案中，就明确规定了技术路线、工作重点等 内容。以重点河流水质改善工程为例。编制方案中明确规定：重点流域内每个城 市应选择1条以上污染重，影响大的河流（河段）作为“十一五”期间的水污染治 理工作重点，明确提出到“十一五”末该河流（河段）需达到的水环境质量改善目 标。作为“十一五”水污染防治的城市形象工程，重点河流水质改善工程必须按时 完成。（二）我国目前区域自然资源规划中存在的问题以上从规划内容上简要描述了我国区域自然资源规划的现状。在促进区域全面协 调发

30、展的指导思想下，围绕“如何在新形势下对传统区域自然资源规划的体制、 理念、内容和方法进行系统的改革和创新，使其能更好地适应社会主义市场经济 发展”这个中心问题，涉及到我国目前区域自然资源规划的诸多问题，具体表现 如下：区域自然资源规划过于静态化、理想化，缺少法律保障，实施效果差强人意。 规划是用现在的眼光看到将来的发展，这就要求规划必须具有很强的综合统筹性 和前瞻性。而目前的区域自然资源规划中的一个突出问题，就在于规划得过于静 态化、理想化。区域中存在的客观实际是动态多变的，包括生产要素的流动、人 口增减及产业空间布局的动态变动等，这些变动都会对该区域的自然资源产生重 大的影响。当空间无序问题

31、发生时，过于呆板的区域自然资源规划最终难逃“纸 上画画、墙上挂挂”的命运了。区域自然资源规划协调不足。区域自然资源规划的核心目的是实现经济效益、 生态效益和社会效益的最大化，使三者能在有限的区域空间中达到和谐发展。而 目前我国区域自然资源规划中就存在着这三者不协调的问题。人们为了经济利益 而破坏生态利益的行为在一定范围内存在。以资源开发为例。资源开发无序，粗 放式、掠夺性开发问题严重。近些年来最突出的表现为对煤炭及其他部分矿产资 源、水资源、土地资源、旅游资源的无序开发；盲目发展各类开发区造成占用大 量耕地、土地资源流失；城镇建设盲目超前，产生恶性攀比和资源浪费；流域开 发缺乏统筹规划，造成流

32、域上下游冲突不断。区域自然资源规划与其它规划有交叉或相互矛盾，使规划成本过高。由于区 域自然资源规划是跨多省、市等行政地区的规划，与所跨区域地方政府及各部门 的规划可能存在较差或矛盾之处。因为各部门从各自主管职能出发，为了追求效 益和政绩，从上到下层层编制规划，难免会出现在同一部门内部体系中规划重复 和不同部门之间规划冲突矛盾的问题。比如，对于同一个行政区域而言，不仅有 城市总体规划，还有区域总体规划，甚至有的还涉及有区域自然资源规划等，由 此带来的规划重复、矛盾可想而知。这样也必然会增加不必要的规划支出，提高 规划的成本。区域自然资源规划沟通不足，管治不够。公众参与是实现规划中各种利益冲 突

33、的有效途径。区域自然资源规划的效果不尽如人意的重要原因就是公众参与的 机制还不健全。比如，企业为了追求利润、政府为了追求单纯的经济GDP、公 众参与的意识不足都使区域自然资源规划的实施受到阻碍。另外，在对于政府的 权力行为时，也缺乏有效的约束机制，不利于规划的实施。三、促进我国区域经济发展的区域自然资源规划措施（一）区域自然资源规划的思想保障树立正确的自然资源观正确的观点意识对人类的实践活动具有指导意义和促进作用。在经济生活中，由 于人们对自然资源的认识不全面、或错误认识而导致了对自然资源的破坏。因此， 在促进区域经济发展的过程中，为了使区域自然资源规划得以有效的实施，必须 要将“树立正确的自

34、然资源观”放在首要位置。正确的自然资源观是人们主动保护 自然资源的强大内因，也是区域自然资源规划制定的指导思想，它甚至能促进资 源的合理开发利用和经济的可持续发展。要树立正确的自然资源观，可从以下几 个方面来要求：树立光明的自然资源前景观。由于自然资源具有有限性，而并非“取之不尽、 用之不竭”，因此很容易导致人们错误的认识而出现所谓的“资源危机恐慌论”。然 而，光明的自然资源前景观则认为：发展的道路虽然是曲折的，但发展的前途是 光明的，随着人类的发展、社会的进步，人们开发利用自然资源的手段、方法也 在不断的改善。由此可见：以长远的眼光发展经济，尊重自然规律，合理配置和 开发利用自然资源，通过提

35、高管理手段及研究节能、替代方法等措施，一定会迎 来“资源、经济、社会”协调发展的光明前景。树立正确的自然资源价值观。自然资源是大自然赐予人类的伟大财富，尽管 它不是劳动产品，但它仍然具有使用价值和价值。自然资源的使用价值大小与其 所在的地理位置、气候、开发技术条件、本身的丰饶程度等都有直接的关系。自 然资源的价值，体现在人类对其开发利用过程中所投入的无差别劳动及其本身的 稀缺性而对人类产生的效用中。自然资源的价值量大小，由人类在自然资源的开 发利用中所投入的社会必要劳动时间决定。由于自然资源既有使用价值又有价 值，因此，自然资源是商品，具有商品性，从而它也就具有价格性。这体现在人 们对自然资源

36、的利用是要付出经济代价的，即“谁享用谁付费”的原则理念。树立辩证的自然资源利用观。世界上的每一个事物都处于普遍联系之中并且 自身是在不断发展变化的。这就要求人们要辩证地认识、利用自然资源，坚持用 联系观、发展观和矛盾论来认识和解决在开发利用自然资源过程中的所面临的问 题。世界上没有一成不变的事物，对于自然资源，应当辩证地认识、开发和利用， 通过合理的规划、先进的技术对自然资源有计划、有步骤的开采利用。对于过度 稀缺的资源，可以采用替代品的方式等，力求将资源劣势转化为资源优势，将无 用、无利、有限转变成有用、有利和无限。树立可持续发展的自然资源保护观。自然资源在总量上是有限的，利用了的 资源就“

37、逝者如斯、一去不返”了。人类在发展经济、利用资源的同时，也应当 树立可持续发展的自然资源保护观：应将“人口、资源、社会”的协调发展放到战 略高度，以战略眼光总体部署开发自然资源；将对资源的开发与保护结合起来， 做到“取之有理、用之有度”；因地制宜、择优发展，提高资源的利用效力；依靠 科技、变废为宝、化害为利，提高资源的经济效益，力求永续利用。（二）在动态开放的系统中实施区域自然资源规划制定弹性的区域自然资源规划市场经济是开放性的、可变性经济。在开放的市场经济中，人口、生产要素、甚 全产业布局都是出于动态变化的。因此，一定要在动态开放的系统中考虑区域自 然资源规划，在不同时期、不同阶段、不同的经

38、济发展程度都会影响区域自然资 源的规划。由于大量不确定因素的存在和不同的区域实际，就要求区域自然资源 规划要具有弹性。比如，不可对自然资源规划区采取同一的规划模式，应根据人居环境、产业布局、 发挥地区产业优势、及生态旅游环境的需要，对该区有选择地划分不同的区域。 比如将区域的国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主 体功能区。前两种允许开发的功能区，应根据其环境资源承载力、经济和人口等 状况合理开发利用，在规划中也应尽量多留些弹性发展空间；而后两种功能区， 要依据法律法规和相关的规划实行严格规划或强制性保护，控制人为因素对自然 生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。另

39、外，要在规划中加强对产 业的环评工作，确保产业布局的生态性和环保性。总之，只有将区域自然资源规 划赋予动态性，才可能更好地促进区域经济的可持续发展。制定区域自然资源规划法既要使区域自然资源规划具有弹性，又要避免区域自然资源规划在城市总体规划 中的陪衬角色，可以通过立法赋予区域自然资源规划一定的权威性和约束力。在 立法中应当做好以下几方面的工作：一是将具有全局性、战略性的宏观政策、法律纳入自然资源规划法中，作为规划 的总体指导思想或思路；二是明确区域自然资源规划的根本原则，该原则贯穿于 区域自然资源规划的始终，并最终可作为对该规划评价的依据；三是规定区域自 然资源规划的地位、功能和作用，明确规划

40、目标对政府决策和公众行为的约束力； 四是确定各级政府部门对编制和实施区域自然资源规划的主要职责，重点明确各 部门之间、各地区之间及各部门和个地区之间的权限，协力做好区域自然资源规 划，避免规划的重复、冲突；五是明确将区域自然资源规划纳入地方官员的政绩 考核范围，刺激和鼓励官员对绿色GDP的追求；六是明确规定违反区域自然资 源规划应承担的法律责任，包括违反规划的程序性责任与实体性责任；规划主体 的编制者责任与执行者的行政责任；个人与行政主体的责任以及规划相对人的行 政责任等；七是设立区域自然资源规划的主管机构。借鉴国务院发展研究中心林 家彬博士建议，可以在我国三大都市圈地区分别设置由中央政府和有

41、关地方政府 代表组成的“规划办公室”，作为常设的区际协调机构。该机构在对区域自然资源 综合规划工作负责的同时，负有受理有关地方政府对区际利益冲突的申诉、进行 调查、组织协商和提出协调意见的职责，国务院授权其对区域内的区际利益冲突 进行协调与仲裁；八是关于区域自然资源规划的评价，参考环境影响评价法， 其他方面参照环境保护法、特别法和相关法律规定。（三）健全区域自然资源规划中的协调互动机制现代生态经济模式是协调区域利益冲突的最佳途径区域自然资源规划中会涉及到多方利益冲突，包括部门之间、地区之间的利益冲 突，国家利益、地区利益、集体利益与个人利益的冲突，甚至还包括经济利益、 社会利益和生态利益的冲突

42、。要解决这些冲突矛盾，实现区域经济的协调发展， 建立生态经济模式是最佳的方法。现代生态经济发展模式，就是按照生态经济有 机整体运动发展的客观规律来发展现代生产力和与之相适应的生产关系的具体 形式，使经济结构的改进、财富的增进与生活水平的提高，均符合生态系统的要 求。要求人类改进生产、生活方式，改革发展观、实现观、价值观、财富观、效 益观等传统观念，由“经济人”向“生态人”转变，人类社会的经济活动应当追求生 态经济协调可持续发展。要实现生态经济模式，必须首先转变观念，在思想观念 中树立生态经济的概念；其次，政府应发挥其“指挥棒”的作用，将现代生态经济 模式纳入区域规划之中，特别是在区域自然资源规

43、划中，应体现建立生态经模式 的宏观政策、具体操作的措施等。合作是实现区域协调发展的重要途径建立区域政府间协作、联动机制。建立区域政府负责人联席会议制度，定 期举行会议。建立区域自然资源规划部门参与的专题工作小组。各方根据合作需 要确立若干专责小组，开展具体的专项合作工作。同时成立区域自然资源规划与 区域规划的专家委员会，针对涉及区域自然资源的城市规划、产业项目布局和其 他需要环境评估、协商、决策等重大事项提供决策咨询。建立对重点项目和专项 规划的联合建设管理机制，针对项目制定统一的标准和要求，共同编制项目规划。加强基础设施建设和科学研究的合作。建立区域自然资源监测网络，成立 公共信息平台，实现

44、区域的自然资源信息共享与交换；建立联合研究机制，充分 利用区域内各学术机构、政府的力量，搭建有理论、有经验、有技术的联合研究 团队，针对自然资源问题进行深层次的机理研究和问题辨识，同时提高区域内自 然资源保护手段的科学性。互助机制是实现区域协调发展的重要补充由于我国自然资源大多集中分布在经济欠发达地区，自然资源的重点规划项目也 就大多存在于这些地区。因此，在区域自然资源规划中，要继续发扬先富帮后富 的优良传统，加强经济发达地区对欠发达地区的帮助。支援方式在单纯的资金、 项目支援上，进一步加大对技术、人才的支援，以改善欠发达地区人民的生活水 平、教育水平和医疗保障水平。从而使区域自然资源规划得以

45、具体落实。扶持机制是实现区域协调发展的重要手段由于自然资源是公共物品，且具有正的外部效应，因而“免费搭车者(freerider) 的出现就不可避免。这就要求政府介入，以其特定的职能和权利，用非市场的方 式去矫正或解决带有外部效应的自然资源的问题，在个人之间、眼前与长远利益 之间合理配置资源，以实现全体社会成员的公共利益最大化，更好地促进社会的 公平。在区域自然资源规划中，政府对规划区域的扶持，可以减少这些区域由于 建设生态利益而在经济利益上的损失。由此可见，政府的扶持机制是区域自然资 源规划得以落实的重要手段。对政府扶持的政策体系设计，笔者有以下建议：征收自然资源开采利用税。自然资源具有有限性

46、，征收合理比例的自然资 源开采利用税，能限制自然资源消费量，维持其可持续利用，也可以有效实现自 然资源负的外部效应的内在化问题。征收自然资源补偿费。对于自然资源开采利用所造成的资源、环境破坏及 其它负效应，可以通过对受益者征收自然资源补偿费来有效弥补受害者，这种方 法也是实现自然资源负的外部效应的内在化措施。建立区域自然资源规划补偿基金。中央政府拿出一部分财政支出作为援助 计划资金，各相关地方政府根据所受自然资源规划的利益大小按比例以财政预算 直接拨款的方式，提供稳定的资金来源，再加上其它资金来源，如社会福利、慈 善事业捐赠等，设立补偿专项基金。该基金应当做到专款专用，用于补偿因自然 资源规划

47、而需付出的资金。建立对自然资源保护地区的补贴政策。对自然资源保护地区的建设项目及 由该建设项目而遭受影响和损失的个人、企业进行财政补贴。这样的“输血”不仅 能平衡得失，还能提高人们对自然资源保护的积极性。（5）加强政府对自然资源保护地区产品的强制性政府采购措施。由于自然资源 保护地区的生态项目建设会牺牲该地区部分经济利益，因此对该地区经济的扶持 是有必要的。采取政府强制性采购措施，是最便利、最有效的扶持经济的方式之一。在自然资源保护地区中，通过政府采购机制，扶持起一大批区域内的强势企 业，从而促进区域经济的较快发展。综上所述，要以可持续发展观为指导，对自然资源保护和对自然资源保护区的援 助政策

48、要以法律的形式固定下来，加大对自然资源丰富的落后区域经济发展的支 持力度，从而有效实现区域自然资源规划。（三）完善区域自然资源规划中的公众参与制度公众参与是指公众参与政府决策和监督政府行为的权利。区域自然资源规划的有 效实施离不开公众参与，要靠公众参与，提高全民环保意识，约束政府职能，提 高政策效率，使规划能落到实处。具体的措施如下：提供公众参与区域自然资源规划的平台。公众需要平台来表达自己的意见， 这是实现公众参与的前提。实现公众参与的平台，首先可以通过互联网、邮件、 手机短信息、电话等最便利的方式直接实现；其次可以利用报纸、杂志、电视等 社会媒体来表达意见；最后还可以在社区、乡村等设立最基

49、层的参与组织。此外， 还可以通过民间环保组织、政协、环保局等平台实现公众参与。只有平台的广泛 与便捷，才能使更多的公众参与，才能广泛征求公众意见，并能得到有效的监督， 以使规划信息更加公开化、透明化，更加符合社会管理的要求。完善区域自然资源规划的听证制度。我国环境保护法第六条规定：“一切 单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检 举和控告。”我国环境影响评价法第十一条规定：“专项规划的编制机关对可 能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审 批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对 环境影响报告书草案的意见

50、。”这些说明我国已将公众参与写入了法律。但实际 上，目前我国的听证制度范围还过于狭窄，更多的是注重专家、学者的意见。因 此，在规划中，一旦方案设定就要组织规划听证，引入广泛的公众参，明确公众 参与人数占听证总人数的比例；加强公众核查，特别是针对公布的指标、数据的 核查；适时公布规划成果，提供规划中的专项内容供公众查询。最终是规划具有 民主的色彩。建立环境公益诉讼制度。全国政协委员梁从诫认为，环境保护公益诉讼的缺 失，使得民间组织和个人在环保方面得不到法院的支持，而同时也助长了“违法 成本低、守法成本高”的现象的不断滋生。通过环境公益诉讼，既能加大对环境 污染和生态破坏的惩治力度，又能提高公众的

51、环境参与意识，体现人民民主。因 此，建议扩大环境公益诉讼的主体。在区域自然资源规划中，任何人（包括认为 制定的规划会影向自己的合法权益的利害关系人、政府环保部门、其他环保组织、 专家学者和其他公众等）认为规划中有些不利的影响因素时，都可以向人民法院 提起环境公益诉讼，请求法院发布“强制执行令”要求重新规划。通过环境公益诉 讼制度的建立，才能将公众在区域自然资源规划中的参与纳入规范有序的管理， 并得到强有力的保障。对自然资源与经济发展关系的辩证思考自然资源与经济发展的关系问题，历来为人们所关注和重视。正确处理和协调好 二者的关系，摆正自然资源在经济发展中的位置，对于我们确定经济发展规划， 搞好经

52、济建设，促进社会进步，无疑具有十分重要的指导作用和现实意义。自然资源，即是人类可以利用的、天然形成的物质和能量。包括土地资源、 水资源、生物资源、矿产资源和气候资源等。从其属性看，可分为可更新资源与 不可更新资源。它具有有用性、有限性、整体性、空间分布的不均匀性及严格区 域性等特点。自然资源在经济发展过程中起着重要作用。丰富的自然资源，往往被视为一 个国家或地区财富的象征，是当地人们可以引为骄傲的资本。土地肥沃，矿产丰 厚，气候适宜等条件，包含着某地经济发展的种种潜力和契机。纵观当代世界， 我们可以发现，在其它大致相同的情况下，一些具有得天独厚的资源优势的国家 和地区往往要比资源相对贫瘠的国家

53、和地区经济发展速度快一些，劳动生产率也 更高一些。因为“劳动的不同的自然条件，使同一劳动量在不同的国家可以满足 不同的需要量，因而在其它条件相似的情况下，使得必要劳动时间各不相同。自然资源为经济发展提供着基础和条件。首先，经济活动的主体是人，而人 和人类社会的存在和发展离不开大自然提供的资源。从历史唯物主义观点看，人 们为了生活，一个简单的基本事实是，首先必须解决衣食住等问题，然后才能进 行其它活动，而满足人类这些基本生存需要的物质来源都是自然资源或对自然资 源制作和“深加工”。其次，自然资源为经济发展提供劳动对象。常言道，“劳动是 财富之父，土地是财富之母”。这就是说，社会一切财富都是劳动创

54、造的，但仅 有劳动还不能创造财富，因劳动不可能是超自然的神力，它还依赖一定的劳动对 象，即自然界提供的土地、森林等自然资源，否则，就象俗话说的“巧妇难为无 米之炊”。再次，自然资源还为经济发展提供劳动资料。马克思说过，人类进行 创造财富的劳动，还必须有一定的劳动资料。物质产品的生产不过是“改变物质 的形态”，而且，“他在这种改变形态的劳动中，还要经常依靠自然力的帮助”。 土地、水、能源、风力、畜力以及制造工具的木、锯等广义的劳动资料，无一不 是大自然提供的。不仅如此，自然资源的状况还决定一个国家和地区经济部门的分布和发展方 向。一个国家和地区总是根据自己的资源状况来安排经济建设，确定产业结构、

55、 规模及生产布局的。“资本的祖国不是草原茂盛的热带，而是温带。不是土地绝 对肥力，而是它的差异性和它的自然产品的多样性，形成社会分工的自然基础， 并且通过人所处的环境的变化，促使它们自己的需要、能力、资料和劳动方式多 样化”。事实正是如此。我们只有在水力资源丰富的地区，才可能建成大型 水电站，只有在良田广阔的地方才可能建成商品粮基地。澳大利亚的畜牧业在国 民经济中占有很大比例，就是因为它有肥沃的土地和辽阔的草原，而森林丰富的 加拿大则能大力发展木材加工业。总之，任何一个国家和地区的经济建设都会在 不同程度上受到它的自然资源的制约。自然资源对经济发展的影响，越是在人类社会的早期就越突出，经济发展

56、对 自然资源的依赖性越强。随着生产力的发展，科学技术的进步，人类对自然界的 支配程度越来越高，人类在经济建设中利用的自然资源现成物越来越少，使用经 过“深加工”的材料越来越多，但各类材料不管经过多少次加工，都不能改变这样 一个事实，即原材料都取之于自然资源。而且，随人类社会的进步，人们正在逐 步扩大对自然资源利用的范围和深度，使自然存在的物更多更好地变为“人化的 自然”。这说明，自然资源永远是经济发展的天然富源。自然资源对经济发展有着重大作用，但我们不能因此简单地把二者等同。首先，自然资源虽为经济发展所必需，但本身并不是经济发展。自然资源只 是为经济发展提供了某种可能性，这种可能性能否变为现实

57、，以及在多大程度上 变为现实，还受许多中间环节的制约，诸如开发者的技术素质，管理水平以及资 源本身开发利用的难易程度等。在市场经济条件下，资源的开发和利用还要受市 场供求状况，商品的价值能否实现等因素的影响。当今世界，自然资源最丰富的 国家和地区，并不一定就是经济最发达的国家和地区，相反，有些资源相对贫乏 的国家和地区（如日本），在经济发展上大大超过了许多资源丰富的国家和地区。 即使同在社会主义制度下我国，各地经济发展也有很大不平衡性，个中缘由，显 然是不能用资源状况来说明的。其次，自然资源在经济发展中的优势地位已逐渐让位于科学技术。当今，科 学技术在经济增长中所占份额越来越大。据有关资料反映

58、，在经济发达国家中， 科学技术对经济发展的贡献率已达6 0%7 0%。当今世界的经济竞争，从某 种程度上说就是科技的竞争，谁在科技领域中处于领先地位，谁就能在经济活动 中取得主动权。拿国际贸易来说，靠单纯出口原材料及初级产品，其出口创汇能 力非常有限，但如果出口的产品是加上了技术成分而成的成品、半成品，其创汇 能力将会成倍增长，而且技术含量越大，工艺越精密，它的价值增量也就越高。第三，对资源的开发和利用不当还会阻碍经济的发展。经济发展固然离不开 自然资源，但如果在开发和利用过程中，不注意有效保护，而是滥采滥用，结果 就会造成水土流失、环境污染、气候异常和自然灾害频繁等现象，反过来影响甚 全窒息

59、经济的发展。综观当代世界，一些资源丰富的国家，同时也是一些生态危 机最严重的国家，对经济发展的副作用也就越大。这样的教训，令人痛惜，发人 深省。第四，资源的开发和利用还受到社会生产力等因素的制约。自然资源在未被 纳入生产过程前，未成为经济活动的客体时，只能是客观存在物，与经济无关， 当然也就对经济发展无多大作用。只有当它纳入生产过程，成为劳动对象和手段 时，才会对经济发展产生影响。如北宋的沈括在梦溪笔谈中就谈到了石油的 存在，但当时生产力的发展水平，根本无法开发和利用。只有到了近代，石油作 为重要能源之一，才会对经济发展起巨大推动作用。此外，自然资源的作用，还 受社会性质的影响。如我国丰富的自

60、然资源，在旧中国就没有得到开发和利用， 而在社会主义改革开放的今天，我们就能利用这些富源，促进经济更大发展。总之，自然资源虽对经济发展有重大作用，但不是经济发展的决定因素，不 能以此作为衡量经济是否发达的标准，否则的话，就是“地理环境决定论”的翻版。 这种观点，在理论上是错误的，在实践中也是有害的。根据以上分析，在处理自然资源和经济发展的关系上，我们要注意以下几条 原则：一是既重视资源又不迷信资源。一方面，我们要充分认识到自然资源在经济 发展中的重要作用，坚持唯物论，反对唯心论。要努力从现有资源条件出发，建 立符合国情、省情和乡情的经济发展体系，同时根据情况的变化不断探索和挖掘 新的自然资源，