面向问题,发展规划

1、面向问题，发展规划上海城市社区建设中存在的若干问题及其对策思考张玉枝提要：本文列举了上海社区建设中存在的若干问题及针对性解决对策，并试图从 发展社区规划的角度解决社区问题，推进社区建设。关键词：社区建设、问题、规划规划即是一种高层次的控制管理，社区建设的健康发展需要科学的社区规划。 广义地讲，社区规划属于城市规划范畴，但不同于一般意义上的城市规划，社区 规划首先要体现社区内涵，即营造共同体氛围、改善居民生活质量；其次，社区 规划并不仅仅意味着硬件设施的新建扩建，更大程度上是软件规划和设施调配， 尤其是最大量的老社区的规划发展。其中，硬件建设需要考虑软件目标，软件建 设又要常常以硬件设施配置为依

2、托，这就大大增加了社区规划的难度。在这种情 况下，面向问题，从社区建设中存在的急需解决的实际问题出发，包括硬件建设 和软件建设中存在的问题，落实和发展社区规划是一个切实可行的办法，将会有 效地推进老社区的发展，同时对于规划建设新社区也具有重要的指导意义。1、上海城市社区建设中存在的主要问题迈入21世纪之际，上海城市总体经济实力发展到了一个新的阶段，居民对 生活环境和生活质量提出了更高的要求，要求社区建设“以人为本、有利于人的 全面发展、人与自然高度和谐”，在可持续发展的基础上实现经济效益与环境效 益协调统一、精神文明与物质文明高度统一；要求“营造良好的社区文化氛围和 育人环境”，形成“设施配套

3、齐全、环境舒适幽雅、管理规范、保障功能完善的 现代化文明社区”。从发展的角度看，要实现上海城市社区建设突破性进展，在 硬件建设和软件管理上还面临着一些亟待解决的问题：1.1、关于硬件建设的几个问题1.1.1、新建社区存在规划不合理现象社区规划的不合理反映在外部、内部两个方面。外部的不合理表现为选址不 当；例如，机场给附近的小区带来了噪声、超声波污染；古北新区紧靠虹许公路 一侧的住宅，受交通噪声影响，销路不畅。社区规划内部设施建设布局的不合理 则体现为大量新村社区房型呆板，自行车棚不能满足需求，社区内违章设摊屡劝 屡设、违章搭建难以拆除，不少小区缺少公共绿地、公共广场。规划一经实施便 难以更改，

4、上述不合理规划实践为后续的社区管理、文明创建带来了难以弥补的 缺憾。1.1.2、中心城区旧式里弄社区改造难的问题黄浦、南市、卢湾等上海老城区旧式里弄社区改造是上海社区建设的一个难 点问题。主要表现在楼宇老化、设备陈旧、配套设施不完善、人口多、.老人多、 道路多等方面。老城区里大部分居民住宅是旧式砖木结构，年限已久，房屋破损 翻修量大，公共部位改造工作量大；人口密度高，居民人均居住面积小，几家人 分居一幢石库门房子，几家人共用一个厨房间，生活条件相对较差；社区内公益 事业场地少，里弄活动中心、街道社区服务活动中心大都是后来想方设法从居民 或商家那里置换而来，这些设施空间识别性差，貌似私房，且由于

5、中心区地价不 菲，这些设施建设和扩大耗用资金量大；中心城区住房条件差，很多年轻人一旦 有能力便搬迁它处，老城区人口老龄化现象十分突出；老城道路密度高，车流、 人流量大，社区安全、环境性治理难度大，目前老城区社区正在进行公用部位统 一改造、开展文明社区建设，进行小区封闭式管理等活动，以改善居民生活，取 得了明显效果。但从长远看，扩大人均居住面积，改善家庭居住条件是个必须解 决的问题。1.1.3、社区建设缺少特色，缺少识别性的问题不少初到上海的人都有一个感觉，即各处的房子、街景都差不多，并常常因 此走错了路；即使是土生土长但不大出行的上海人出门也要多方费神认路。这反 映了一个问题，即上海的各社区之

6、间差异度小，社区识别性不强。固然，从大的 格局讲，可以明确区分出中心城区与边缘区，可以分辨出旧式里弄、新工房和新 式物业小区，但这些大类社区内部具体社区景观显然缺少足够的差异性。而这些 不同类型社区到地域分布有明显连片分布的规律性，如旧式里弄、石库门房子大 多分布在中心城区，而在中心区外围城区则聚集了大量的70、80年代盒子方式 的新工房，别墅式新物业小区多分布在内环线以外，这就造成了在一个小区域内 社区景观差别不显著，这对于培育居民对所在小区的归属感、自豪感十分不利。1.1.4、存在居住区与工厂混杂的状况市区大量的旧有工厂混杂在居住区中，噪声、烟尘、废气、废水污染严重， 影响附近居民健康。最

7、明显的情况是在普陀、杨浦、闸北等上海市老工业区，由 于城市住宅建设的地域拓展，工厂为新建的各种为城市居民工作、生活服务的建 筑设施所包围，形成居住区与工厂混杂的状况。1.2、社区建设管理软件上的几个突出问题1.2.1、观念问题即社区建设主体是谁的问题。社区中存在着三类成员：社区行政组织（街道 办事处和居委会）、社区居民、社区单位。从理论上讲，社区建设是由社区行政 组织进行指导、协调，社区居民为主体，社区单位广泛参与共同建设的过程。然 而，从上海的情况看，一方面由于社区内社团组织不发达，无组织的居民难以承 担系统、全面地进行社区建设的任务，另一方面转轨时期各社区单位忙于应付自 身经营活动，社区居

8、民和社区单位参与社区建设的能力和主动性较差，社区意识 谈薄。于是在实践中形成了以块为主、条块结合，通过完成各项行政工作，推进 社区建设的局面。即将社区建设内容细密分解为各项行政工作，（街道办事处职 能由10余项增至150项以上）由街居社区行政组织全面领导，协调各条线行政 组织共同执行。在行政力量的推动下，上海建设取得了长足发展，但与此同时， 在人们的观念上，社区建设成为街居行政干部的事情；即使有热心居民参与社区 建设也只能通过积极参与街居各项工作的渠道；相当数量居民、单位对社区的认 同体现为对街居干部的认同，“共建和居民工作很多靠面子”，这在根本上有悖于 社区建设的宗旨。提高居民生活质量固然是

9、社区建设的直接目的之一，但发动社 区成员、以社区居民为主体，充分利用社区资源共建设社区的“自建家园”根本 思想没有得到充分的发展。如在居民、单位中树立社区建设主体意识，真正让居 民、单位把社区当成自己的家，把社区建设当成自己的事业，是社区建设能够持 续健康经济发展的根本。1.2.2、社区服务发展问题社区服务是社区建设的重要内容。上海社区建设过程中，社区服务得到全面 发展，社区服务工作已由单纯的为民政对象服务，发展到为全体居民服务。从上 海市1996年社区服务主要设施情况统计表看，上海社区服务设施共分4大类 共30项。其中，建有老年人服务设施7587个，残疾人设施1040个，优抚对象 服务设施3

10、110个，便民利民服务设施13941个，从上海市1996年社区服务实 事进展情况统计表看，上海社区服务工程中，解决4661位老人吃饭难、72602 位老人就医难、安装2306只求助电铃、关心14930位特困老人，为20242位老 人提供重体力劳动，为10665位中小学生提供午餐，为83775位失业人员提供服 务，为10922个社区单位上门提供服务，为17549个特殊家庭提供服务、144个 居委为重点工程提供服务，为408823户居民提供送牛奶液化气煤饼服务、为 15875户居民代洗衣被、建立了 32735个“小事不出楼”的楼组，建立135条社 区服务街，帮助2549位老人与单位结对，7805位

11、三老与居民结对等等。这一系 列数字既是成绩更是隐忧，上述设施建设和各项活动无不需要大量的人力、物力、 财力投入（其中仅当年市政府的扩建25个街镇敬老院、社区服务中心即投资 4332.65万元）。社区服务大多是微利、福利服务，难以形成自我经济循环，社区 服务经费主要来源于社区经济，社区服务，尤其是硬件设施建设主要决定于社区 经济能力，个别街道，尤其是新建街道缺少社经济来源，社区服务发展面临着严 峻的经济来源问题；同时，在机制上街居包揽社区管理，一方面牵制了大量的街 政力量，街居干部大多处于超负荷工作状态，另一方面，这些服务内容尚未能涵 盖全部的社区服务需求，社区服务供不应求的状况不仅难以解决而且

12、有扩大的趋 向，仅仅依靠行政力量投资管理社区服务，已越来越不能适应社区服务发展的要 求。而目前，上海社区尚未广泛形成一批具有投资发展公益事业能力的社会阶层， 如何立足现有国情市情，完善和转换机制，实现社区服务的持续发展是当前上海 社区建设中迫切需要解决的现实问题。1.2.3、物业管理问题包括房屋维修，公用部位整治、绿化、保安、环境卫生等内容的物业管理是 社区建设的另一块重要内容。上海的物业管理公司中很多是由原房管所转制而来， 与传统房产管理内涵不同，根据上海市物业管理条例，物业管理公司不仅要 承担起房屋维修的管理职责，还要负责小区内的保洁、保安、绿化管理等综合管 理与服务工作。但实际工作中，受

13、旧体制影响，部分转制的物业管理体制公司的 规范未能深刻认识，满足于旧框框，老套套，用原先房管所的办法干物业管理公 司的事，大多仅负责小区内的房屋小接修、抢修、大修工作，而未能承担起公用 部位整治、绿化、保安、环境卫生管理等综合性大管理、全方位服务的物业管理 职能。这些综合性、全方位的物业管理职能被自然地转嫁到居委会，但居委会缺 乏必要的物力、财力、人力，以及相关的管理技能，专业管理水平不高，同时还 被牵扯了很大精力。显然，目前对物业公司管理缺少有效的监督，物业管理公司 与社区之间沟通不足、1.2.4、社区文化建设中的条块协调资源共享问题在“两级政府，三级管理”体制下，社区治安、环境卫生等都逐步

14、走上了以 块为主，条块结合的轨道，有效提高了社区建设的水平，但在社区文化建设领域， 还尚未形成条块协调、资源共享机制。计划经济体制下，侧重于“条条”管理， 城市社会文化资源大多掌握在市区级文化系统手里，包括大型博物馆、图书馆、 体育馆、电影院等。在以街居为主导的社区文化建设中，各街居为完成上级各部 门设施建设达标任务，通过置换房、千方百计建立和扩大社区文化设施面积，社 区文化建设与市区文化系统建设不相沟通，条块文化资源没有形成有机合作，处 于相互隔离状态，并最终在社区内形成三大文化资源一即市区文化宫、电影院、 体育馆、图书馆等大型文化资源，街居社区文化中心，社区单位为丰富职工文化 生活而设置的

15、单位内部文化设施并存，共同分割文化市场需求的局面。由于社区 文化设施建设和管理占用了社区大量的入力、财力、物力，分散了社区建设精力， 且由于缺少专业监督指导和财力有限，群众文化活动水平难以得到提高。1.2.5、新工房社区及新型物业小区社区邻里关系淡薄问题与旧式里弄不同，城市新工房社区及近年来兴起的大量的物业小区家庭居住 条件大为改善，家庭设施完善，消除了共用厨房的现象.但与此同时，也产生了 关上门来老死不相往来，邻里关系淡漠，居民对公共事务关心少的问题。社区是 人们居住休憩的空间.良好的邻里关系，亲切的社区氛围，有助于社区居民人格 的完善和充分放松休息，社区也是退休的老人主要的社会交流场所，是

16、未成年孩 子认识社会、融入社会、完成社会化的重要空间。显然，在邻里关系淡薄的社区， 这些作用难以实现。1.2.6、外来人口管理问题在上海改革开放建设中，吸引了大量外来人口，广泛分布于全市各区，给社 区管理带来很大压力。几百万外来打工者中，有相当数量是缺乏城市生活经验的 农民，不熟悉上海城市社会规范，很难与本土文化融合。他们大多从事本地人不 愿干的重体力劳动，比如建筑工人、保姆、垃圾回收等，居住条件十分简陋。迫 于生计，外来人口犯罪率较高，一直是上海城市综合治理防范的一个重点和难点。2、对策与思考显然，今后上海社区建设的发展必须首先立足于解决上述问题，兹列举针对 性建议如下:对策一，鉴于老城区旧

17、式里弄具有一定的历史价值，不少专家建议， 适度分流老城区居住人口，恢复原有石库门房子居住风格。同时社区公用设施应 充分利用社区单位多的优势，通过资源共享来解决。对策二，在注重“独立空间”创造的同时，构建合理的与人们各自利益相连 的公共空间，使居民能够主动去共同营造相互交往的氛围，从而为老人、孩子、 忙碌的工作族创造出一个温馨的社区大“家”。对策三，开辟和扩大居民、单位参与社区建设渠道，建立正确的意识：a.让 居民单位参与社区建设决策，才能真正调动居民和单位进行社区建设责任感；b. 发展社区组织，建立经常性居民单位社区参与的社会性非官方渠道，转变居民和 单位将社区建设与政府行为混为一体的单线思维

18、模式，只有这样，才能从根本上 使他们真正树立起社区建设主体意识，自觉投人到社区活动中。对策四，理顺行政职能推进社区服务产业化；应对社区服务性质进行疏理。 民政性、政策性的社区服务，如帮困扶贫、计划生育等仍应由街居按上级精神贯 彻执行，而盈利性便民利民服务应纳人到市场化轨道，使之形成为独立的产业。对策五，加强物业公司与社区之间的沟通，建立起对物业公司的有效的监督 机制，使物业管理公司真正承担起全部职责。比如，在每个小区设立物业管理公 司网点、服务窗口或监督站，并在该站点明确张贴公司职责范围，广而告之。只 有这样，才能从根本上解决小区的物业管理问题，并使居委会能够更集中精力进 行群众性创建和社区服

19、务工作。对策六，转变社区建设盲目、简单执行各种达标要求的做法，实事求是，充 分利用社区内已有和各种社区文化资源，并在社区文化建设过程中，形成市区文 化系统所属、社区单位所属和街居文化设施合理分工、相互协调和补充、相互带 动发展的新机制。对策七，通过各种方式，培育小区特色，建立社区识别标志，是增强“家” 的识别、增加社区居民归属感的一个重要途径。对策八，从整体发展的角度看，外来人口大量来沪是开放的上海社会经济发 展过程中的必然现象。大量外来民工为上海经济建设发展做工出了重要贡献，对外来人口加强防范管理的同时，进行教育和服务疏导，是十分必要、公平和 有建设性的策略。包括进行文化教育、社区规范教育，建设面向外来人口的住房 等，以解决外来人口的实际问题，帮助其尽快适应上海都市生活。综