2022年中国城市轨道交通TOD政策的发展及特征

1、中国城市轨道交通 TOD政策的进展及特点近年来各地方政府间续出台有关政策,为地方加快城市轨道交通 TOD开发 指明白方向；上海、深圳、广州等一线城市开头尝试对轨道交通场站进行综合 开发利用,并初显成效；但随着综合开发利用工作的深化和规模拓展,缺乏综 合开发利益合理共享机制、缺少规划先导和缺少上盖审批专业技术标准已成为 阻碍轨道交通 TOD开发可连续进展的重要瓶颈；因此,全国一些城市也间续出台了一系列相关政策和规范措施；依据统计,目前在全国32 个开通轨道交通的城市中,已有近一半的城市出台了轨道交通 TOD开发的相关政策；从这些城市的轨道交通 TOD开发政策出台的情形及内容看,各地有所差异,但也

2、不乏一些亮点,特殊是近两年一些城市出台的政策已经发生了一些变化,主要表达在以下几个方面：政策脉络：由一线城市延长到二线城市从前文所列的近年来全国城市轨道交通TOD开发政策看,政策出台的城市经受了从一线城市为主到二线城市为主的变化,也反映了越来越多的城市开头重视进展轨道交通 TOD；回忆这一变化过程,可以大致分为三个阶段；第一阶段（ 2022-2022 年）：这一阶段以一线城市出台政策为主；以广州、深圳、上海为主的一线城市间续出台了一系列轨道交通 TOD开发政策,其中上海出台政策相对完善,不仅对轨交TOD综合开发实施提出了指导看法,仍制定了相应的治理导就；深圳作为最早提出土地使用权作价出资的政策

3、,创新 了轨交 TOD综合开发的土地政策,引领后续贵阳、兰州等城市纷纷效仿；广州就明确了“ 地铁 +物业” 开发体系,并在之后的 的实施细就；2022 年出台轨交 TOD综合开发其次阶段（ 2022-2022 年）：这一阶段一线城市完善政策,二线城市开头重视政策；除了上海和广州连续完善了轨交TOD综合开发政策以外,兰州、南京、青岛、南宁、 武汉、 成都均出台了相关政策；其中兰州、青岛、南宁均针对轨交 TOD综合开发出台了土地政策；武汉、 南京就对轨交 TOD综合开发提出了实施看法；成都自 2022 年下半年开头间续出台一系列政策,包括轨交专项资金筹措方案、轨交场站综合开发实施看法,确立了成都轨

4、道交通建设资金筹集 和 TOD综合开发的顶层设计；第三阶段（ 2022年以来）：这一阶段二线城市密集出台相关政策；主要有 成都、天津、郑州、杭州、东莞、佛山；且一些城市政策出台的频率也较高,如东莞,仅在 2022 年 1 月至 2 月便连续出台了三个政策,在突出“ 以地筹资”和 TOD综合开发时,对“ 以地筹资” 方式进行明确,另外仍明确了轨交场站地区土地开发的总体要求,2022 年 7 月,东莞再次出台轨交TOD综合开发实施细就,为 TOD综合开发供应指导；此外,成都继2022 年下半年后,又连续出台一系列政策,内容包括划定 TOD综合开发实施范畴、 TOD综合开发工作指引和技术指南、为 T

5、OD 综合开发供应详细操作层面的实施方法,这些都为成都 TOD综合开发有序推动供应了引导和支持；开发目标：表达 TOD跟城市进展的有机融合相较于北上广等一线城市在轨交TOD综合开发方面已经取得了一些成果和体会外,二线城市近年来也在加速打造自身的城市轨道交通网络,进一步拓展 城市进展的空间,特殊是环绕轨道交通场站周边开发将形成新的进展重点；二线城市中,成都和杭州均依据自身情形提出了轨交TOD综合开发的设想和定位,并依此出台了相应的轨交 TOD综合开发政策；以成都为例,成都市委市政府高度重视城市公共交通综合开发,2022 年做出加快建设漂亮宜居公园城市的决策部署,将城市轨道交通综合开发提升到城市进

6、展的高度；2022 年 1 月出台的成都市轨道交通场站综合开发实施细就明确,全市13 个区（市）县都要打造一个 TOD综合开发标杆项目,表达“ 漂亮宜居公园城市” 理念,呈现“ 人 随线走” 、“ 站引人聚” 实体成效,形成良好社会效应和城市新名片；杭州就在 2022 年 8 月 1 日由杭州市长徐立毅在先后实地调研了地铁 6 号线 丰北停车场、地铁 9 号线四堡停车场等上盖物业开发项目时对轨交 TOD综合开 发提出了要求；他 强调,要切实对比高质量进展根本要求,紧紧把握城市轨道交通大建设契机,以地铁车辆段“上盖是原就,不上盖是例外”为原就,以坚决的决心、长远的眼光、创新的举措推动地铁上盖物业

7、开发,更好发挥轨道交通牵引带动作用,推动城市构架和功能实现新提升,高水平把杭州建成“轨道上的城市 ”；同时,他仍针对这个要求,进一步提出了做深规划讨论、完善开发建设体制、把握好推动节奏等建议,也为后续的轨交 导；土地政策：土地供应方式更加趋于敏捷TOD综合开发供应了政策指从全国一些城市出台的轨交 TOD综合开发政策内容看,综合开发的土地供 应方式更加敏捷,也更加明确化；此前一线城市深圳和上海对于综合开发的土 地供应方式虽各具特色,但依旧存在肯定的制约；如上海规定新建轨道交通场 站综合建设用地,在完成土地储备形成“ 净地” 后,可以协议方式,将轨道交 通场站综合用地使用权出让给综合开发主体；但同

8、时规定,综合开发主体以协 议方式取得的建设用地使用权,以自主开发为主,土地使用权不得转让,不得以转变土地使用权人的出资比例、股权结构等方式,变更土地使用权；这就会 对后续协议拿地的合作开发带来较大的制约,影响到土地价值的最大化；而近期一些二线城市针对综合开发的土地供应政策就显得更加明确,一般 都依据是否具备开发条件来确定不同的土地供应方式,如青岛、杭州、南京等 城市基本都规定非经营性用地以划拨方式供应；不具备独立开发条件的经营性 用地以协议方式出让；具备独立开发条件的经营性用地以招拍挂方式出让；同 时,杭州仍进一步细化了土地供应方式,明确不具备单独规划建设条件的经营 性地上空间,可带技术才能要

9、求、建筑设计方案、场站施工方案等条件公开出 让；此外,成都仍针对招拍挂土地确定了出让起始价,规定土地出让起始价可按不考虑轨道交通因素的宗地评估价格的70%（含持证准用价款）确定；此类政策的细化,也为后续综合开发用地出让供应了方向性的指导；武汉就要求,利用轨道交通场站及周边土地进行商品住宅综合开发建设的项目,应当实行公 开出让方式供地；地铁小镇和地铁新中心项目用地,经批准后可以作价出资方 式供应给武汉地铁集团；开发范畴：明确轨道交通土地开发范畴从近年来一些城市出台的轨交TOD综合开发政策看,对于轨交TOD综合开发范畴的明确已成为政策的重要内容之一；此前深圳、上海等一线城市并未在 政策中明确综合开

10、发的范畴,在后期项目开发过程中可能就会产生与规划有关 的一系列问题,从而影响项目的推动；而讨论说明,轨道交通对沿线经济的辐射成效随距离增大而减小,1000 米之外相关辐射带动作用已不再明显；因此,为加强对轨道交通车辆段、站点等设施周边土地的开发,最大限度发挥轨道交 通带来的经济效益,一些二线城市在出台的综合开发政策中将综合开发范畴进 行了明确；如青岛市依据理论讨论及其他城市实践体会,规定“ 轨道交通车辆基地、停车场、车站、区间及其用地红线外200 米区域内为轨道交通土地开发利用核心区, 200 米至规划掌握的 1000 米区域范畴内为土地开发特定区” ；南京就规定,“ 以轨道交通场站为核心,划

11、定两个层次的规划设计范畴,原就上将不小于轨道交通场站周边 500 米范畴划定为轨道交通场站综合开发 200 米范畴划定为轨道交通场站综合开发核心 特定规划区,并将其中 区 ” ；东莞就是城际轨道交通站点周边 800 米半径、城市轨道交通站点周边 500 米半径范畴 含车辆基地 ；宁波确定轨道交通专项土地储备范畴为轨道站 点 500 米半径范畴内用地；成都就确定轨道交通场站综合开发用地范畴为“ 站 500 米、换乘站点 点综合开发用地以轨道交通站点为中心,依据一般站点半径 半径 800 米” ； 武汉就确定轨道交通场站（包括车辆段、车站、区间线路等）及周边 500 米范畴内；规划政策：重视 TO

12、D规划与线网规划同步由于车辆基地综合开发的特殊性,要求综合开发专项规划要先于车辆基地 建设,因此,规划先导是车辆基地综合开发顺当和胜利进行的保证；这方面上 海具有表率作用,上海领先在政策中要求,“ 加强规划掌握,通过编制总体层 面的轨道交通车辆基地综合开发利用专项规划和轨道交通选线专项规划,明确 各场站的开发类型” ；通过同步编制总体层面的轨道交通车辆基地综合开发利 用专项规划和轨道交通选线专项规划,这样就实现了“ 两规合一” ,防止了之 前综合开发规划要不断修改、调整的繁琐；TOD综合开发的探究过程中也逐步熟悉到 TOD开发与 此后一些城市在轨交 轨交网线同步规划的重要性,也间续出台了相关的

13、政策,为后续轨交 TOD综合 开发项目的顺当推动、项目经济效益的最大化奠定了基础；如广州在政策中要 求,“ 在轨道交通线网建设规划阶段,同步编制轨道交通场站周边土地综合开 发规划方案,由市属轨道交通投资建设主体联合市土地开发中心、各区政府共 同编制,并通过优化土地使用性质和开发强度,提升土地使用价值和土地开发收益；轨道交通场站周边土地综合开发规划方案要纳入轨道交通线网建设规 划,单独成章,分线路设节,按站点编列项目” ；天津就在政策中要求,“ 充 分发挥规划的先导性作用,促进城市轨道交通规划和物业综合开发协同进展；由轨道交通建设运营主体联合土地储备机构、区政府,在轨道交通线网规划阶 段、建设规

14、划阶段,开展轨道交通沿线综合开发专题讨论,结合地区综合开发 需求、交通配套等条件,对轨道交通沿线物业综合开发建设规模、功能定位和 模式进行猜测,统筹考虑公益性市政基础设施和公共服务设施支配,组织编制 规划策划方案；”开发收益：综合开发收益安排更加细化虽然我国轨交 TOD综合开发目前仍处在起步阶段,但从轨交 TOD综合开发 收入看,已经成为了轨道交通经营收入的重要组成部分；从全国多个城市的轨交 TOD综合开发政策看,对于轨交TOD综合开发收益的用途基本都明确用于支持城市轨道交通可连续进展,优先用于轨道交通建设和运营保护；从政策的详细内容看,除了明确基本用途外,一些城市仍对政策进行了进 一步的细化

15、,对轨交 TOD综合开发收益的治理安排等进行了明确；如南京规 定,核心区土地收益和线路正式运营前的上盖物业收益全部纳入市级承担的轨 道交通建设资金,运营后的上盖物业收益用于轨道交通运营收支平稳；规划区 其余新增土地市收益部分抵顶市级承担的轨道交通建设资金,区收益部分抵顶 区级承担的轨道交通建设资金；详细治理方法由市财政局、市发改委另行讨论 制定；成都就规定,轨道交通场站综合开发用地范畴内的土地,由区（市）县 出资完成土地整理的,供地后按现行体制安排后区（市）县所得净收益由区（市）县与成都轨道集团按50:50 的比例分成；由成都轨道集团出资完成土地整理的,供地后按现行体制安排后区（市）县所得净收

16、益由区（市）县与成都 轨道集团按 25:75 的比例分成；城市附表近年来全国出台轨道交通TOD开发政策的主要城市及政策要点出台时间政策名称政策要点上海2022年 4月关于推动上海市轨道交通场站及周边土对轨交物业及土地综合开发地综合开发利用的实施看法（暂行）提出了相关指导；2022年 6月上海市轨道交通车辆基地综合开发建设创新了轨道物业开发的审批治理导就（试行） 机制和建设方式；城市出台时间政策名称政策要点2022年10月关于推动本市轨道交通场站及周边土地对2022年暂行政策的进一步综合开发利用的实施看法明确和完善；2022年深圳市轨道交通条例（征求看法稿）进一步推行地铁上盖物业开发建设；确定国

17、有土地使用权作价出深圳2022年 5月深圳市国有土地使用权作价出资暂行办资在市地铁集团有限公司、市机场（集团）有限公司、法市特区建设进展集团有限公司先行先试；广州2022年广州市推动轨道交通沿线土地和物业开明确“ 地铁 +物业” 开发体发工作方案系；2022年 3月广州市轨道交通场站综合体建设及周边为沿线土地开发供应政策支土地综合开发实施细就（试行）的通知持；议定轨道交通专项土地储备宁波2022年 8月轨道交通专项土地储备制度范畴为轨道站点500米半径范畴内用地,并以此赐予轨道公司综合开发经营轨道沿线土地的权益；贵阳2022年 5月贵阳市城市轨道交通国有土地使用权作明确作价出资暂行方法只对贵阳

18、市城市轨道交通有限公价出资暂行方法司先行先试；明确整合全市中心城区和新2022年10月市人民政府关于支持地铁建设的土地资城区轨道站点周边的土地资源筹集看法和方案的批复源共计 16896亩用于地铁新中心和地铁小镇建设；武汉2022年12月市人民政府办公厅关于加强轨道交通场明确了轨道交通场站及周边土地综合开发的目标、原就及适用范畴,对于规划建设站及周边土地综合开发利用工作的通知统筹、土地供应方式、建设审批流程、成本及收益治理等方面进行了规范；兰州2022年 3月关于兰州市轨道交通沿线土地以作价入对兰州市轨道交通沿线土地以作价入股方式配置做出相股方式进行配置的规定关规定；要求将地铁车站周边地块开南京

19、2022年10月关于推动南京市轨道交通场站及周边土发收益纳为地铁建设资金,地综合开发利用的实施看法地铁站本身将打造成区域商业配套中心；主要对土地规划掌握范畴、青岛2022年10月青岛市轨道交通土地资源开发利用治理土地开发核心区和特定区的设置、土地利用专项规划的方法编制、综合开发项目整体规划设计、沿线土地开发整理城市出台时间政策名称政策要点以及土地使用权出让收益归集治理等方面进行了规定；南宁2022年11月南宁市城市轨道交通综合开发建设用地为规范轨道交通用地治理,促进南宁市轨道交通项目建使用权作价出资治理暂行方法设供应了政策依据；将进一步突出轨道交通在中心城区的通勤作用,转变原2022年 1月关于创新体制机制加快轨道交通建设发来的财政直接投资传统模式,突出“ 以地筹资” 和展的如干看法TOD综合开发,最大程度发挥轨道交通在城市品质提升的综合效益；东莞2022年 2月东莞市轨道交通建设投融资治理方法对轨道交通建设投融资实施模式进行创新,并对“ 以地筹资” 方式进行明确；2022年 2月东莞市轨道交通站场地区规划治理办明确轨交站场地区土地开发法的总体要求；2022年 7月东莞市轨道交通站场周边土地综合开发对开展轨道交通站场周边土地储备规划、土地储备、综及站场综合体建设实施细就合开发等作出规定；2022年下半年成都市轨道交通专项资金