公共组织的文化与伦理

1、公共组织的文化与伦理1 对于任何一种组织来说，每个组织都具有自己的各种构成要素，把这些要素有机地整合起来除了要有一定的正式组织和非正式组织以及“硬性”的规章制度之外，还要有一种“软性”的协调力和凝合剂，它以无形的“软约束”力量构成组织有效运行的内在驱动力。这种力量就是被称为管理之魂的组织文化。2世界著名管理大师德鲁克认为：管理以文化为转移，如能很好地利用当地的传统、价值观和信念，管理就会获得更大的成就。 希恩：“组织文化是特定组织在适当处理外部环境和内部整合过程中出现的种种问题时，所发明、发现或发展起来的基本假说的规范。这些规范运行良好，相当有效，因此被用作教导新成员观察、思考和感受有关问题的

2、正确方式。克拉克霍恩：“组织文化是主要依靠符号来获得知识和传递思想、感受和反应的方式，其核心是传统意识和价值观。3第一节 组织文化概述一. 组织文化的特征 组织文化是组织内部的一种共享价值观体系，是特定价值、信念、情感、态度和道德规范的总和。 特征：组织成员的共同认知系统(意识性）；组织成员都认可的习惯性行为方式（导向性）；隐含在价值观背后的基本假设系统；组织成员的心理契约（凝聚力）。 4二、组织文化的类型与结构类型：依据对成员影响力的大小分为强文化和弱文化。结构：依据组织文化的表现形式划分 三个层次：器物层、制度层、精神层； 四个层次：理念层、制度层、行为层、物质层 第三种是划分为外显（物）

3、、共同拥护的价值观、隐含的基本假设三个层次 5物质文化：产品、服务、设施、装备等物质形态的东西制度文化：规章制度、公约纪律等制度形态的东西精神文化：价值观念、信念、理想等精神形态的东西，是核心。6中国式的组织文化：强烈的政治色彩；注重伦理道德；注重人治；强调公平。7三、组织文化的功能1. 组织文化的一般功能： 导向：整个组织共同拥有的意识、精神，体现着整个组织所共同具有的价值观。 凝聚：良好的组织文化会产生聚合力，使组织成员产生归属感、责任感和使命感； 激励：一个良好的组织文化会包含与个人发展或成就有关的内容 约束规范：将组织的共同价值观内化为个人的价值观，从而通过这种理念上的控制来间接规范、

4、约束个人的行政行为。 辐射：对社会文化的辐射。公共行政系统是社会生活中最活跃的国家职能部门，它能与社会进行最广泛的接触。通过行政人员与外界的交往，可以把该行政组织内良好的行政文化、行政作风衍射到其他部门乃至整个社会。8四.行政文化的定义与特征 广义：行政文化是指行政意识形态以及与之相适应的行政制度和组织机构。 狭义：行政文化即行政意识形态，是在行政实践活动基础上所形成的，直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态。 特征：历史性、阶级性、民族性、变动性、连续性等 9五、行政文化的构成1.行政文化的关系构成： 从行政文化的主体角度，分为 行政主体的行政文化（行政权力行使者具

5、有的行政文化） 行政客体的行政文化（作为行政管理对象的个人、社会组织的行政文化，核心是对行政行为的评价）。10 我国传统行政文化的一个重要方面是“官本位”，等级思想盛行。与“官本位”相应的是“臣民”文化，多强调依附和服从，忽视和轻视人的独立人格、自由、尊严和权益。这些文化现象就使得高度集中的管理体制得以存在，从而导致政府体系中官僚主义、特权思想、老爷作风大量存在，而同时公民的权利和利益观念、自主、民主观念缺乏。在这种情况下，公民不可能产生对政府地位及自身权利的正当期待，也就难以从自身的根本利益、权力资格和权力地位出发来对政府性质、地位和行政行为作出合理的价值评判和要求。11 目前随着政府管理体

6、制的改革，以及社会发展和市场经济的发展，个体意识逐步增强，所以尊重民主主体意识、参与意识的客体行政文化逐步出现。这标志着我国集权式行政文化向参与式行政文化的转化，也会大大推动主体行政文化由官本位向社会本位（民众本位）转化，也会有利于建立一种法治型行政文化。122. 行政文化的发生性构成（即内容） ：是从过程的角度对行政文化的递进关系和演变逻辑进行理解，它包含四个基本要素： 行政心态：人们对行政活动产生的情绪、感知方式和态度的总和； 行政意志：人们为达到某种行政活动目的而产生的精神状态； 行政规范：确定和指导各种行政关系、行政活动的标准和规则； 行政评价：人们对行政行为所做的价值判断。132.

7、行政文化的特殊功能 行政文化对内向性行政的作用（即对行政机关内部产生的作用） 包括：影响行政组织形式、影响行政观念、影响行政风气。 行政文化对外向性行政的作用（即对社会公共事务的作用） 包括：保证廉洁行政、是高效行政的条件、是民主行政的前提。14 我国行政文化是一种以人本主义为核心，以家庭为本位，重视宗族血缘关系，推演出的以尚血缘、尊家族、国家至上的爱国主义和强烈的集体主义为核心内容的行政文化。15公共行政文化的转变：由集权型行政文化向参与型行政文化转变；由人治型行政文化向法治型行政文化转变；由管制型行政文化向服务型行政文化转变。由全能型行政文化向有限型行政文化转变16行政文化理念的创新：效益

8、行政理念服务行政理念公开行政理念法治行政理念责任行政理念人本理念17第二节 公共管理伦理一、公共管理伦理的含义 伦理：一种特殊的社会意识形态，是依靠社会舆论、传统习俗和人们内心的信念来维系的，表现为善恶对立的心理意识、原则规范和行为活动的总和。 公共管理伦理是以“责、权、利”的统一为基础，以协调个人、组织与社会的关系为核心的公共管理行为准则和规范系统，是针对公共管理行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范。 18二. 公共管理伦理与个人伦理的区别 （1）主体不同 （2）影响不同 （3）约束方式、依靠力量不同 （4）评价标准不同19三. 公共管理伦理的类型： （1）体制伦理：是由行政体制内在的

9、一系列分配权利和义务的原则、规范所构成，并通过社会结构关系，以及一系列的政策、法规、条例和成文的或不成文的制度等方面表现出来。 （2）政策伦理：主要有两层含义：一是指维护某种公共秩序所需的伦理规范，它由政府或其他社会权威机构设计、制定和推广；二是对于政府制定倡导的某一公共领域的伦理规范，除了用社会舆论、良心自律等软约束手段支持外，还要为其配置政策化的硬约束手段，使其成为公众在该领域内的普遍化行为方式。 （3）职业伦理：是相对于社会群体的关系以及特别事项而言的，它是公务员对国家权力主体负责，通过自身职责的履行来为国民谋利益，承担为其服务对象尽责尽职、谋取利益的义务。 20四. 公共责任 1. 公

10、共责任的含义和特征 广义的公共责任：是指国家公共管理部门的行政人员，在工作中必须对国家权力主体负责，必须通过加强对自身职责的履行来为国民谋利益。 狭义的公共责任：国家的公务人员违反行政组织及其管理工作的规定，以及违反行政法规所规定的义务和职责时，所必须承担的责任。 21公共管理客观责任：为所有接受行政管理职位的人提出总的义务，通过这些外在的总义务，使行政人员的角色形成并被赋予特定的角色内容。公共管理的主观责任：对公共管理者信仰、个人与职业价值观，以及性格特征的一种表达。 22公共责任的特征： （1）公共责任是一种义务：行政系统和行政人员，承受行政责任的过程，为国民尽义务。 （2）公共责任是一种

11、任务：通过执行法律、政策，完成权力主体交付的任务的过程。 （3）公共责任是一种监督、控制和制裁行为：通过一定方式控制行政机关及其活动，防止行政机关远离公共利益。232. 公共责任的自律与他律 外部控制他律：公共管理者受公共管理行为准则和规范的约束来履行公共责任； 行政控制机制、司法控制机制和立法控制机制 内部控制自律：公共管理者自觉接受各种监督、遵纪守法，履行公共责任。24第三节 公共管理伦理建设一、公共管理伦理的选择取向 1. 公共管理伦理的选择原则公正 实质性公正交换公正；分配公正 形式性公正程序性公正和规则性公正 公正的基本原则与目的权利与义务的平等252. 公共管理伦理的责任冲突与选择

12、权力冲突：依靠主观责任感，从公共利益出发角色冲突：从公共角色出发，以公共义务为重利益冲突：公共利益为重，不仅要求自己的行为合法，而且要符合社会道德规范要求263. 公共管理价值取向的新发展治理善治：使公共利益最大化的社会管理过程。 善治的本质特征：政府与公民对公共生活的合作管理，以及关系的最佳状态。构成善治的基本要素：合法性，透明性，责任性，法治，回应，效率。 27治理与统治追求的目标相通，都需要借助公共权力维持社会秩序和处理公共事务，以促进公共利益的最大化，但二者在实现公共利益的过程上又有明显的区别，表现：管理主体不同：统治是政府垄断公共事务管理的活动，而治理是政府、企业、社会团体和个人等公

13、共行动者共同处理公共事务的活动。管理的客体不同：与统治相比，治理的对象更多，范围更广。治理除了要处理公共问题、管理公共资源外，还要解决涉及人群较少的集体事务。28 管理的机制的不同：统治主要依靠政府的权威、由科层官僚制组织对公共事务进行自上而下、单向度的管理；治理则依靠网络的权威，由公共行动者在互动过程中运用非强制性权力进行协作。统治的机制是控制，治理的机制是信任。 管理手段不同：统治的手段主要是强制性方式，如行政手段和法律手段、甚至是军事手段；治理则开发出新的管理工具，如合同外包、内部市场等； 管理的重点不同：统治以满足统治阶级的整体利益为出发点，强调国家的作用，官僚组织的能力；而治理以满足

14、公民的需求为出发点，强调国家与社会、政府与市场、私域与公域的合作。29 二、行政伦理建设（途径） （1）加强行政伦理教育。包括加大伦理建设的力度、加强公务员思想教育、强化公务员的道德自律建设、伦理教育的内容体现时代特色。30 （2）加强行政伦理的立法，即尽可能将行政伦理上升为法律行为。 （3）加强公民对行政活动的监督、参与。31三、合理有效的行政伦理体系的形成 1. 制度规范与理想信念的协调互补 2. 确定行政伦理的最低要求和行政伦理的理想追求 3.把行政伦理做为公务员任职、升降、奖惩的必要条件32公共管理伦理的价值准则表现为尊重、诚信、公正、廉洁、负责、民主、程序正当等价值取向，这些价值取向

15、是公共管理职业特点所要求的。公共管理伦理的主要内容有:（1）公共管理理想；（2）公共管理态度；（3）公共管理义务；（4）公共管理技能；（5）公共管理纪律；（6）公共管理良心 33当前中国公共管理伦理建设的模式一个目标：明确中国当前公共管理伦理建设的目标指向, 也就是要通过加强公共管理伦理建设, 处理和解决好目前经济、政治、文化、科技、生态等各个领域内的矛盾与问题, 协调存在于我国社会当前的复杂利益关系, 促进社会公正的真正实现, 构建社会主义和谐社会, 不断推动全面建设小康社会的伟大事业的发展, 从而真正体现出公共管理要促进和实现公共利益最大化的目标指向和价值归宿。34两条路径: 一是德治中通

16、过道德自律和伦理教化实现公共管理行为的自我约束, 二是在法治中通过强制性的法律规范保证公共管理的健康发展, 并在此基础上通过德法合治实现现代公共管理的善治( good governance) 目标。三种措施: 一是要加强公共管理伦理教育, 就是通过学习、教育、培训来实现政治的社会化, 使整个公共管理系统的各阶层人员树立正确的公共管理伦理观, 形成内在的自律约束机制。二是要强化公共管理伦理立法, 就是要把伦理行为上升为法律行为, 使伦理具有政治、法律同等地位的监督、执法权力的法律效力和作用。三是要发展公民社会对公共管理活动的干预和监督。35四个环节:个体的道德品质组织的制度规范：鼓励什么、反对什

17、么；组织的文化氛围：一个接受、认同和内化氛围社会的普遍期待：公众对公共管理所寄予的希望和期待界定公共责任的内涵和边界36 沈阳市民要求政府公开招待费官员称难度极大 2008年11月，辽宁沈阳市民温洪祥向市财政局、市审计局和市政务公开办等部门递交了一份沈阳市政府信息公开申请表，要求沈阳市政府各个部门和各区县(市)政府公开办公费、招待费、差旅费、单位事业性经营收入等财务账目，以及政府各部门年度财务审计结果。温洪祥的职业是律师。他说，政府的财政收入来源于纳税人，“作为一名公民和纳税人，有权利知道每一笔钱是如何花掉的”。这是政府信息公开条例(以下简称条例)赋予公民的权利。这既是行使公民对政府信息的知情

18、权，也是对政府工作的一种社会监督。沈阳市政务公开办相关负责人说，政务公开办已接受了温洪祥的申请。从目前审定的情况看，该申请符合条例规定，政务公开部门将按程序把申请表发送至涉及到的60个政府部门，目前已在做这个工作；同时协调财政局、审计局，积极做好财务公开工作。“由于国内还没有先例，政府部门财务信息又极其敏感，难度极大，这个公开可能不会一蹴而就，结果可能不会太乐观。”沈阳市政务公开办相关负责人分析。 37据报道，某市一家工厂的一个基建项目，在申报过程中，一共盖了745个公章。每个公章代表一个局、处、科或股的“舍我莫过”的关卡，要办事就得逐庙逐神一个个礼拜磕头，甚至还要烧香进贡。无独有偶，该市的另

19、一家集团公司开发的一个住宅小区项目，从1998年9月到2000年7月底，历时18个月，累计办理各类审批手续28项，前后盖了86颗图章，涉及33个审批部门，除土地批租费外，开发企业共支付拆迁费、墙改费、人防费等450多万元，但项目的审批手续却还未完结。1、在政府影响经济社会发展的工具中，行政审批属于（）A供应工具B补贴工具C生产工具D管制工具2、此案例中存在的问题从行政思想和观念角度分析源于（）A缺乏服务意识和独立意识B缺乏服务意识和效率观念C缺乏效率观念和法律意识D缺乏独立意识和法律意识3、解决案例中问题的切入点应为（）A实现人员分流B建立健全法制C转变政府职能D机构协调配置38南京市2004

20、年底开展的“万人评议机关”活动结果揭晓。根据群众评议，社会各界对该市市级机关作风建设的满意率和比较满意率达到百分之九十八以上，在评议中处于末位的三个机关单位主要负责人被进行了“诫勉谈话”。这是南京市第四次开展万人规模的群众评议机关作风活动。在二00一年底进行的首次万人评议中，南京市对排名“末位”的两名局长进行了免职处理，对另外三名局长进行“诫勉谈话”，此举曾在全国引起了强烈震动。此后，该市每年年底都开展一次这样的评议活动。较之以往，此次评议充实了一些新的措施，其中包括：建立评议人信息库；改进评议人的选取办法，除市级领导干部外，全部采用随机抽样的办法产生；评议表的发放改变以往直接发放和回收的单一

21、方式，采取直接发放和回收、邮寄发放和回收、委托发放和回收三种方式，增强了随机性；在“中国南京”等网站以及当地报纸上开辟评议专栏，使更多的群众有机会同步参与评议活动。据介绍，此次评议共发出评议表一万二千五百九十一份，回收一万二千0九十九份。评议结果表明，有近四成评议人对南京市机关作风表示满意，比较满意的超过百分之五十八，满意度与上年相比保持相对稳定。而在评议人所提的三千二百五十条具体意见中，表扬意见超过一半第一次占了多数。思考题：1、在传统的公共行政范式下，科层制公共组织的绩效评价关注的是（）A人B事C过程D结果2、案例中的绩效评估指标为（）A财务角度B顾客角度C内部业务角度D创新和学习角度3、

22、案例中的绩效评估体系属于（ ）A政府主导型B社会主导型C市场主导型D部门主导型39据报道，10年前，某市按照“小政府、大社会”的模式，组建起一个精干高效的政府机构，政府仅设有政府办、经济局等14个单位（经济局对应上级34个单位和兄弟县市的22个单位）；党委仅设党务工作部和市委办。这种改革，使得某市成为当时全国地方机构改革的5种模式之一。如今，10年过去了，当年的这个“小政府典范”却重新走上了机构膨胀的老路。10年中，该市精简的人员、机构逐渐反弹，机构由14个增至25个，党政工作人员由600人增至1300多人，再次出现“官”多“兵”少的现象，仅市委常委就达15人，正副市长9人。1、该市机构改革失败的原因为（）A市场力量的发展壮大B利益集团的力量强大C社会力量的发展壮大D行政权力的自我扩张性2、我国机构改革的主流理念为（）A大政府、大社会B大政府、小社会C小政府、大社会D小政府、小社会3、行政职能与行政活动的载体为（D）A利益集团B管制机构C工会D行政组织40政府雇员制在中国的推行始于2002年6