论行政公文的伦理道德困扰与法律约束

1、论行政公文的伦理道德困扰与法律约束随着社会主义市场经济以不可抗拒的魅力潜入我国社会生活的每个层面，为社会主义市场经济有效、有序发展提供服务的行政公文，亦在社会生活的每个层面、每个领域获得了长足的发展，其运用频率之高，使用范围之广，是有史以来从未有过的。可以明确地说，行政公文已成为政治生活、经济生活、文化生活、社会生活中须臾不可离开的“必需品”。然而，令人遗憾的是，市场经济为行政公文普及开辟了新的生存和发展空间的同时，也给行政公文本身带来了一系列的伦理道德困扰。伦理道德是人类所特有的、由经济关系决定的、以善恶为评价标准、依照社会舆论、内心信念和传统习惯来维持的，调整人与人、个人与社会之间关系的原

2、则、义务和规范的总和。其核心内容是既简单又崇高的，用著名哲学家魏英敏、江畅、戴茂堂三位教授的话说，就是“为人民服务”。他们认为“为人民服务”是伦理道德之“母”、之“根”，是党德、政德、民德三个方面的总和。无论是哪一个方面，伦理道德总是理想性与现实性统一的。而现实的道德是伦理的最底线。在市场经济逐步发展、深入的今天，肩负领导和指导、管理和教化、规范和准绳、联系和知照、依据和凭证等作用的行政公文，有的在不断地冲击着伦理道德的底线，给应用文本身带来了诸多的伦理道德困扰。客观而论，中国正处于传统农业社会向现代化工业社会的转型期，整个社会呈现出中外、新旧因素多元、交叉、重叠状况，与此相应，行政公文写作亦

3、处于中外、新旧杂存的状态。在这种状态中，一方面良好的伦理道德资源正在逐步地重组和挖掘，另一方面恶劣的观念和风气也在不断地蚕食和侵吞固有的伦理道德领域，正在从人们防守最薄弱的地方呈辐射状向周围扩散。这主要表现在以下几个方面。有的行政公文对人民的利益构成了挑战从政治文明的内涵出发看待问题，可以说，人民的利益，就是执政党的利益，就是国家利益。任何国度的任何执政党，不把人民的利益置于自身的利益之上，这个执政党就会失去执政的根本基础，在民主国家就可能被选民淘汰，在集权国家就会被人民推翻。正是基于世界历史上的大量事实，胡锦涛同志明确地提出：权为民所用，情为民所系，利为民所谋。这不仅是保持执政党长久执政的基

4、础，也是实现政治文明的有效步骤。可是，在目前大量的行政公文中，出现了不少与这一大的发展趋势不相协调的行政公文。也就是说，利用行政公文这一载体去“合法”地侵占、损害人民的利益。如在我国电信、商品房、公共服务、中介服务几大行业中，侵害消费者权益的“霸王条款”极为严重。省某无线市话服务“协议”中“规定”：“因改善网络通讯质量，公司对网络进行扩容、调整、升级等措施，为此影响客户通信，本公司不承担责任。”某省一些移动电话服务协议中“规定”：“客户充分认识到移动电话通讯服务不可避免会受到网络覆盖、网络故障及系统优化、升级时的影响，并可能造成通信的中断。客户承诺和保证不会因该类情况而向联通公司索赔。”（见新

5、华社2004年4月27日电）类似这样的协议、规定在其他行业中亦不少见，此类协议、规定是建立在不平等的权利的基础上的单方面的行为，因而被人民群众称为“霸王条款”。可以说，这些“霸王条款”是目前摆在我们面前的一个重大社会伦理道德问题，已经成为一个社会性的忧虑。哈耶克认为，市场经济最重要的伦理道德基础是“责任感”，这种责任感源于每一个组织、每个人对自己行为的一切后果负责的伦理道德。没有基于伦理道德基础上的责任感，任何职业都将失去它的价值。行政公文在向人民群众传递政策、法规等信息的同时，也在输送责任意识。而这些“霸王条款”输送给消费者的是逃避责任，这样做的后果必然导致社会伦理道德水平的下降。有的“红头

6、文件”违法法，是由国家制定、认可，受国家强制力保证执行的行为规则的总称。有的学者、专家认为，“法是把道德范围里最普遍的原则规定下来，是最基本的道德，是道德的底线”。由此可知，法治与道德是密不可分的。在现实社会中，有些党政部门为了维护自身或一部分人的利益，动辄先用“红头文件”开道，用“土政策”予以强行实施，使群众深受其害。可以说，这些“红头文件”在向道德“底线”挑战。据新华社北京2004年3月25日电：江西井冈山市党政机关要迁到离原地30公里以外的新城区办公，为了“聚集人气”，市委、市政府联合下发了关于全市干部职工在新城区购置商品住宅的实施意见。意见规定：搬迁到新城区办公的机关事业单位的干部职工

7、，都必须在今年12月31日前在新城区购买一套商品住宅。“规定期限内没有完成商品房购置任务的干部职工，将交流到其他单位工作。今后还要把是否在新城区购买商品住宅作为干部提拔任用的考核内容。”这个盖有中国共产党井冈山市委员会、井冈山市人民政府大红印章的应用文，明显地与法理相悖。一是该意见强令买房属于违法行为。我国消费者权益保护法规定：“消费者享有自主选择商品和服务的权利。消费者有权自主决定购买或者不购买任何一种商品。”迁到新城区办公的干部职工是否愿意购买商品住宅，纯属个人民事行为，地方党委和政府没有任何权力干涉，强迫其购买就是属违法行为。二是违反了国家公务员暂行条例、党政领导干部选拔任用工作条例。干

8、部是否要交流，是否要选拔运用，怎么同购房与否挂钩呢？全面推行依法行政，不仅是建设社会主义法治国家的必然要求，也是社会主义伦理道德建设的基本要求。从根本上说，道德是一种“崇善”、“趋善”和“择善”行为，是基于对一种价值观的判断和选择，而不是基于对现实得失利害的计较。如果一个政党、政府组织在规章制度、运作方式等方面存在着错误的道德导向，运用手中的权力做违背民意、损害民利的事，整个社会道德建设就会本末倒置，依法治国就会失去强有力的支撑，其践履者不仅会付出高昂的代价，而且有可能陷入孤立无援、应者寥寥的尴尬境地。从伦理道德上讲，中国目前正处在从传统的礼俗型社会向现代法理型社会转变之中，而有些领导者只强调

9、传统礼俗道德中的服从、奉献，忽视了其关怀、友爱、怜悯。法理型社会是建立在其成员对自身合理利益的明确意识以及对他人和社会合理利益的承认的基础上的。因此，在现代社会合理的利益是道德的基础，也是法制得以实施的基础。谁损害了这种利益，谁就是在破坏道德基础和法制基础。因此，在行政公文写作中，应提高道德警觉和法制警觉。利用“红头文件”滥用公共权力据新华社2004年5月23日电：河南省县、县、县、县为了解决投资困难问题，利用“红头文件”强掏干部职工腰包，已引起群众强烈不满。4月28日，县下属的党政机关和事业单位干部职工接到县政府的紧急“通知”：当月的工资不发了，改作“捐款”。县里还要求各单位领导督促职工写自

10、愿投资“保证书”，不写的话，由所在单位领导代写。更有趣的是，市两开发区以“最优惠政策扶持矿泉水厂”，变着法子强掏群众腰包。今年5月初，市区龙宝、五桥移民开发区党工委、管委会办公室，先后下发了关于将“雄鹰”矿泉水作为龙宝指定饮用水的通知、关于支持“雄鹰”矿泉水销售的通知、关于加大力度支持“雄鹰”矿泉水销售工作的通知，不久，龙宝教委要求辖区内的中小学校统一饮用“雄鹰”牌矿泉水。这种利用“红头文件”借办教育、搞绿化、搞城建、扶持企业发展而向干部、职工强集资、购买的行为，是一种滥用公共权力的行为，它违背了宪法精神，冲击着伦理道德的底线，在群众中、在社会上，已造成了很坏的影响。这些“红头文件”明显地停留

11、在计划年代的层面上，仍然过多地用公共利益来压制个人道德。它在向社会提供公共产品和服务的同时，侵占和剥夺着个人的权力和利益。以“公共利益”的名义干预市场经济活动，这不仅有违社会经济发展的要求，而且直接诱发、刺激社会风气和伦理道德的败坏，使得主流的伦理道德关系淹没于散沙式的个人企求之中（当官的为了政绩而损害群众的利益），自觉的道德要求已隐匿于权力的随意接受中，人们内心的伦理道德感也因此而日益冷淡。为什么那些曾经使人热情如火的道德说教再难以引起人们内心的认同，原因恰恰在这里。如果在社会中，个人只有义务而没有权利，只有责任而没有自由，个人的利益无端被强制剥夺，时间一长，就会由于受压抑而产生道德怨恨，对

12、各种道德要求就会进行排斥和抵制 。在现代市场经济社会中，个人权利和自由已不是可有可无的，而是体现公民道德主体地位不可缺少的重要方面。因此，各级组织在行使公共权力时，首先应尊重公民的权利，让公民活得有尊严。只有在此基础上，公民才会主动地承担义务和责任。针对上述应用文中的种种困扰，法学家、伦理学家认为，应运用法律手段来约束、制止这种种既违反伦理又不合法的行为。颁布定期清理文件的规定。依照行政程序法、行政许可法等法律的规定，应定期清理党政机关及其职能部门颁发的“红头文件”，凡是不合法和侵害人民群众利益的文件，或公布废止，或限期修改。据武汉晚报2004年5月8日报道，武汉市近期共清理了1978年以来的

13、文件12491件，认定不合法或有问题的文件有138件。客观而论，清理“问题文件”，相当于删除了带“病毒”或者可能感染“病毒”的文件，无论对于伦理道德建设，还是对于法制建设，都是利国利民的好事，应形成“清理文件”制度，按制度办事，定期清理有“病毒”文件，否则，应追究主要责任人的行政责任或法律责任。经济基础与上层建筑是互为依存、互为促进的。我们的经济体制改革往往受制于政治体制；很多上世纪七十年代、八十年代颁发的文件早已不适应当前的经济发展，可他们仍然在发挥着“作用”，颁发定期清理“红头文件”的规定，就是为了与时俱进。建立应用文评估机构。对于需要正式签发的行政公文，尤其是关系到人民群众切身利益的行政

14、公文，在印制下发之前，由行政公文评估机构审读、评估，是否有违法，或者有损人民群众利益，或是有违党和国家方针政策的现象。预测执行这一文件的利弊。发现问题，及时修订。这个评估机构，既可设在人大常委会中，也可设在政府政研室中。有了这个机构，对行政公文就有了一个法规性组织约束，就有了防止问题文件出笼的“防火墙”，也为党政机关履行行政伦理道德责任搭建了一个操作平台。有了这个“操作平台”，类似用红头文件乱集资、乱摊派、乱作为等问题，就可以将其扼杀在“摇篮”之中。制定责任追究制。无论是党内，还是政府及其职能部门，对出台有问题的行政公文，应及时追究责任。为此，应制定责任追究制，对于行政公文写作的主持人和实际撰

15、写者，应有一个明确的而且可操作性的惩戒法规。依据其给党、国家、社会、大众造成经济利益、社会效益损失的大小，给予不同程度的行政处罚、经济处罚和法律制裁。多少年来，无论是哪一个部门，哪一级组织，哪一级政府，因出台文件而带来的损失，往往以“集体决定”为由，主要领导是不承担任何责任的。近几年来，无论是县一级，还是省一级，凡是出了问题的、民愤极大的，处理时往往只处理政府部门的领导，同级党委似乎没有一点责任。制定责任追究制，就是要明确，凡是参与决策的领导者，都应承担相应的责任。真的制定了责任追究制，钢铁有限公司违规建设钢铁项目的决策就不会出台，安徽阜阳市将GDP增长4.7%写成22%的报告，就无人敢“执笔”，井岗山市委市政府关于全市干部职工在新城区购置商品住宅的实施意见就没有人敢“签发”制定舆论监督法。改革开放以来，我们的舆论监督取得了长足的进步。从中央到地方，年年都在强调“要加大舆论监督力度”，然则这个“力度”应是怎样的标准呢？至今没有出台舆论监督法、新闻法，这个“力度”就无法显示出它应有的震慑作用。目前的舆论监督，可以说是借官方的权力来监督。写内参让领导知道，有了领导批示才能见报、上电视。据国家审计署审计长李金华透露，2