我国行政公益诉讼制度的构建研究20

1、.：.；摘 要：行政权存在的目的是为了维护公共利益，但在其运转过程中，由于各种要素的影响，难免会发生权益的异化，表现为行政行为进犯个人权益，甚至进犯公共利益。在我国，当行政机关的行政行为进犯公民个人合法权益的时候，公民可以经过行政诉讼获得救济，但当行政机关的行政行为进犯公共利益时，谁来清查责任呢?对于这些行政行为的监视方式虽然很多，但真正起作用的却很少。只需诉讼才是最后一道维护法律及公正的防线，而对这类进犯公共利益的行政行为，我国法律没有规定可以启动司法程序加以规制。因此，必需在我国构建行政公益诉讼制度，以遏制行政机关进犯公共利益的行政行为。中国是一个有特殊历史的国家，在阅历了人治的千年沧桑之

2、后，正步履困难地向法治国家迈进。法治要求行政机关依法行政，行政机关必需依法行使职权，对于本人的违法行为应该承当法律责任。在我国建立行政公益诉讼制度，检察机关对行政诉讼活动实行法律监视，以国家公权益介入行政诉讼，相对于曾经非常强大的行政权益而言，目的是实现行政诉讼中真正意义上的对峙和平衡。经过对行政权的制衡，保证各方平等地参与诉讼，保证行政相对人的合法权益的实现，监视和保证法院依法独立行使审问权，监视行政机关依法行政。构筑我国的公益诉讼制度，应遵照两个根本原那么 。其一,立足本国国情与自创外国先进阅历相结合，以期与国际接轨并顺应我国建立法治国家的要求。其二,立足当前现实与预见未来开展需求相结合。

3、在上述两个原那么的指点下，就有能够使我国的公益诉讼制度到达一个较为先进的程度，并能顺应未来社会经济的开展。详细如何建立我国的公益诉讼制度，笔者以为应从以下几个方面着手:一、突破传统的诉的利益实际传统实际以为“无利益无诉权 ，作为诉权要件的诉的利益是法院进展裁判的前提。所谓诉的利益，是指当事人所提起的诉中应具有的，法院对该诉讼恳求作出判决的必要性和实效性。必要性是指法院有无必要经过判决来处理当事人之间的纠纷；实效性是指法院能否经过判决实践处理纠纷。即原告必需是与损害后果有法律上的“直接利害关系，否那么就不享有起诉权，这样的限制性规定使公众接近公益诉讼、享用司法维护的时机非常微小，不利于建立完备的

4、公益诉讼制度。在大量的公害性案件涌现之前，权益之纠纷主要发生于平等主体之间，按照传统的“无利益无诉权实际，能否具有诉的利益是容易识别的。而随着新型纠纷(环境诉讼、公害诉讼、消费者诉讼等)的出现，由于损害公共利益行政行为的根本特征是进犯不特定多数的利益，往往无从将这些纠纷的现实纳入现行法律所成认的权益体制或框架之中，其权利义务的内容及权益主体的外延也未必清楚。然而，现实上又必需对这些纠纷予以处理。对起诉者来说，他所遭到的权益损害中的影响只是众多人中的一小部分，能够微缺乏道，甚至从法律上讲，没有任何影响，纯粹是为了公共利益，假设依传统的诉的利益的观念和规范进展审查，能够会不成认其具有诉的利益。因此

5、，基于添加国民接近法院或运用诉讼的机会或途径，扩展诉讼手段处理纷争和维护权益的功能，以及实现判决构成政策的机能，该当尽量扩展诉的利益的范围。在美国，由于以前狭义、严厉的原告资历概念不能充分顺应当今维护公共利益的需求，所以在司法实际中逐渐摆脱了法定权益损害规范，开展和确定了“现实不利影响规范，即只需相对人的利益遭到了行政行为的不利影响，其就具有了原告资历，而不论这种利益能否由特定法律直接规定。这样，普通纳税人、管理决议直接涉及对象的竞争者、普通消费者、环境利益人都可以成为司法审查诉讼的原告。甚至任何人都可以提起司法审查。在美国的影响下，许多国家在原告资历方面不断放宽。笔者虽不赞同无限制扩展原告资

6、历的做法，但是为最大限制的维护公益，就要突破传统的诉的利益实际，对“利害关系作广泛的了解，放弃“无利益无诉权的传统实际，只需出现纠纷或争议，即可诉讼。二、确定行政公诉人行政公诉人是指在行政公诉案件中提起行政诉讼的主体。其特点是:它不是行政相对人，与行政主体的行政行为没有直接利害关系;提起诉讼的目的是维护公共利益;不承担相应的法律后果。以下简称修正建议稿对行政公诉人的设计有三类主体:第一类是检察机关;第二种类是法人和其他组织;第三种类是自然人。对法人和其他组织充任行政公诉人，本人不敢苟同，理由有二:一是法人和其他组织的职责是维护其成员的合法权益，其成员是一个特定的范围。当其成员的权益蒙受行政行为

7、进犯时，他们可以支持成员提起自诉，而没有必要以本人的名义提起公诉;二是法人和其他组织具有“私的性质，且不能令人确信其能代表公共利益。而行政公诉人代表的是国家和公共利益，具有“公的性质。参照各国阅历并结合我国实践情况，笔者以为在我国提起行政公益诉讼的主体应实行二元制方式，即该当建立以检察机关提起行政公诉为主，以普通公民提起自诉为辅的公益诉讼模式。确立以检察机关提起公诉为主的根据有:首先,是由检察机关的宪定职能决议的。我国宪法将检察机关定位为法律监视机关，阐明检察机关有权对一切法律活动进展监视，而且其监视的出发点和目的均是为了国家利益、社会公共利益。因此，将检察机关引入对政府的监视机制，是检察机关

8、的宪定职能及其宪定组织位置的要求，在实施法律监视的特定范围内，法律监视权与相应的诉权之间可以说是一种相辅相承的关系。因此，检察机关对损害公益的违法行政行为以提起行政诉讼的方式进展监视是相对适宜的监视方式。虽然检察机关是法律的监视机关，但是并没有对被监视行为进展判决的权益，这种监视最终是经过诉讼行为获得司法判决实现的。在行政诉讼中，当检察机关发现行政机关的违法行为时，并没有直接处置的权益，但可以经过把案件提交法院判决，实现监视。这一过程实践上是监视权转化为起诉权的过程。这种转化的根据，就是监视和诉讼两者之间存在着内在的联络，都具有维护法制的作用，诉讼是监视的主要手段，而监视又可以经过诉讼来实现。

9、其次,是完善行政检察监视方式，强化检察监视职能的需求。我国第条明确规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监视。该条作为总那么性条款，基本精神应是检察机关对行政诉讼全过程、全方位进展监视，包括事前监视、事中和事后监视。而第条却规定“人民检察院对人民法院曾经发生法律效能的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审问监视程序提出抗诉。这阐明检察机关目前对行政诉讼领域进展监督的独一方式就是审问监视程序的抗诉，即所谓的“事后监督。这种“事后监视排除了检察机关提起诉讼和参与诉讼及对整个诉讼过程进展监视的能够性，在实际中暴显露许多弊端 。比如，监视方式单一，监视面狭小，监视手段脆弱无力，监视时间滞后

10、、被动等，使得检察机关的法律监视职能得不到正常和完好的发扬，制约了行政检察监视任务向纵深开展。而且抗诉监视也步履维艰，全国检察机关每年的行政抗诉案件不过多件，改判的那么更微乎其微，远远未到达行政诉讼立法的预期目的。既然检察机关是专门的法律监督机关，就应该按照宪法和行政诉讼法总那么的规定对行政诉讼全过程实施全面监视。这种全面监视不仅包括审问监视程序的抗诉，而且还包括对行政诉讼之前，行政诉讼之中及执行过程的监视，即赋予检察机关提起诉讼，参与诉讼等权利。这样的监视才是完好意义上的法律监视，才干使检察机关真正担负起维护公共利益，监视行政机关依法行政的法律职责。为了强化检察机关的法律监视职能，提高检察监

11、视效果，近几年来，在最高人民检察院指点下，各级检察机关积极自动地代表国家参与行政公益诉讼，运用司法手段维护国家利益和社会公共利益。在推进司法体制改革，强化法律监视职能方面进展了积极的探求和有益的尝试。再次,检察机关有才干胜任提起行政公诉职责。各级检察机关拥有一支长期从事法律任务的专业队伍，具有较强的政治业务素质，有提起公诉的长期实际阅历，有才干审查行政机关的行政行为能否合法并根据能否对公益呵斥损害，决定提起或不提起诉讼。因此，与其他部门相比，更能胜任公诉的职责。而且国际上许多国家对检察机关提起行政诉讼也作了不少有益探求，并已积累一些阅历。他们无妨自创这些国家的一些胜利做法，即扩展检察机关的职能

12、，由检察机关充任行政公益诉讼的公诉人，代表国家提起行政公益诉讼。作为例外，在赋予检察机关提起行政公诉时，辅之普通公民提起行政公益自诉的主体资历。主要缘由有 :第一，权益说究竟也是一种资源，它也存在追求资源交换，以追求本身利益最大化的能够，无论这种利益的获得者是执法机关还是执法者个人。因此，在现实生活中，行政权往往还会与检察权联袂，导致最终利益真正的受害者还是公众，从而导致监视体系形同虚设。第二，在我国，司法权益难以有效地制约行政权，需求以公民诉权补充。在我国现行权益体制下，权益构造上的隶属和依靠关系，使地方司法机关无力抗衡地方行政机关。因此，在受检举的政府机关及其公务员与检察机关有利害关系，检

13、察机关不能秉公执法时，以及检察机关无理回绝揭露及合理恳求或在合理时间不予回答时，为防止检察权滥用，实现权益对权益制约，作为最后的手段，法律有必要赋予普通公民在国家利益和社会公共利益受行政行为损害时，向人民法院提起公益诉讼的权益。三、界定行政公益诉讼的受案范围笔者以为，提起行政公益诉讼的范围，应该充分思索以下两个方面的问题:一是中对行政诉讼受案范围的规定，这是行政公诉人提起行政公诉范围大的方面的限制；二是对公益性行政行为的界定，这是行政公益诉讼的本质问题，也是行政公益诉讼与相对人提起的普通行政诉讼区别所在。(一)确定行政公益诉讼受案范围的总体要求行政公诉受案范围应从直接维护公共利益的诉讼目的出发

14、，限于行政行为直接进犯公共利益的案件，而对于行政行为直接进犯私人利益的案件，即使受害人不知、不情愿或不敢起诉也不应纳入行政公诉的范畴，以利于高效、节约使用公共资源。他们可以大致从以下两个方面把握公共利益的界限:其一，利益主体的广泛性。在一定意义上，公共利益可视为个人利益的积累，这种积累应到达一定的数量，如在全社会和一定的领域内占有多数。假设仅仅是某个或某一小部分人的利益，普通不构成公共利益。其二，利益主体的不确定性和开放性，公共利益不能只为某些个人所特有或保留，利益主体的添加不会减少原有受害人的利益。(二)行政公诉的受案范围按照以上要求，参考其他国家有关规定，以下几类情况该当明确地列入行政公诉

15、的范围:第一,损害国家利益的案件，其中最为典型的当属国有资产流失案件。国有资产流失通常披着合法的外衣，如当事人经过合同方式将国有资产低价出卖甚至无偿转让给予他人，或者暗箱操作采取招招标的方式把一些艰苦工程发包给不具有相应资质的单位等。还有一种情况是政府的违法审批行为。在我国，一些行政反复建立就是经由各级政府审批出来的，一些“豆腐渣工程也是审批出来的，个别行政机关为追求一时的惊动效应，或所谓的面子工程，往往未经具体细致的调查研讨就决议对某片土地进展开发，之后又基于一些非正常要素拖延对该片土地的开发甚至不开发，呵斥土地的闲置和资源浪费。第二,公害案件，其中首推环境污染案件。环境资源就其自然属性和作

16、为人类生活所必需的要素来说，是全体公民的共享资源和公共财富，任何人不能对其恣意支配、占有和损害。第条的规定:“地方各级人民政府该当对本辖区的环境质量担任，采取措施改善环境质量，国家是基于全体共有人的委托而行使管理权的，因此不能滥用权益，公民有权借助于包括司法程序在内的一切必要手段来监视受托人的环境管理行为，假设政府部门在防止污染方面不履行职责，执法不严，就应该依法承担责任。其中违法性的行为主要有两种方式:一是违法不作为，如对污染环境和破坏资源的行为不依法处置；二是违法的作为，如违法发放排污答应证、采矿答应证、采伐答应证等。第三,税务机关对偷逃税款的行为不予清查的不作为案件。众所周知的现实是，税

17、收是一个国家赖以存在的经济根底，没有了税收，从大的方面讲，国家的根本政治经济职能无法实现;从小的方面说，没有了税收的支持，政府所能提供的公益设备和公共资源便遭到直接的影响，而每一个体所享遭到的效力也相应地遭到影响，所以才会有人说，偷税实践上是偷人家的钱。从这一意义上说，税收关系到每一个公民的切身利益，对偷逃税款这一损害全体国民利益的行为，税务机关理应依职权自动清查，假设其不作为，那么应提起行政公诉，利用司法的力量促使行政机关履行本人的法定职责。第四,行政机关某些违法的行政答应或决议。例如地方政府为开展本地域的旅游经济，违法同意或决议在重点林区建造游乐场等行为。现实的例子就有诸如某地政府不顾民间

18、言论和专家意见，执意在五岳之首安装索道，使其宏伟的气势和浑然天成的风景破坏无遗，但这些民众和专家在当时除向政府机关呼吁外，全无一点更有力的阻却措施，在政府机关为了经济利益置传统历史文化资源于不顾时，这些“国家一切者、资源的主人只能徒呼奈何。对这些类似的问题的处理，如假设经过行政公诉的程序进展，那么要有效和顺利得多。第五,严重的不正当竞争行为。例如电信、铁路行业的政策性价钱垄断行为。我国的电信、铁路等垄断性行业虽几经改革，但并未真正做到政企分开，为获取巨额垄断利润而居高不下的效力价钱，混乱、随意的收费机制，严重损害了消费者的利益。以铁路系统为例，虽然方式上铁路的运营管理体制已实行企业化，但行业价

19、钱的方式却是政策性的，作为行政硬骨头的铁道部是现实上的价钱审批者和制定者。春运期间，火车票价动辄涨价%-%，这种政策性涨价合理吗?如今曾经出现了诸如河北律师乔占祥状告铁路部门的案例。第六,部分笼统行政行为。行政机关部分的违法行为都以其内部的规范性文件为根据，正是这些本身不合法的规范性文件给了违法行政行为以理由，使其外表上看去完全是在依法行政。最具代表性的就是几年前的乡村基金会事件。由于行政机关非法答应乡村基金会从事存贷款业务，不仅给众多储户呵斥了极大经济损失，破坏了国家的金融次序，而且给社会稳定带来了极大的隐患。又如一些地方的行政机关擅自制定一些规范性文件，对公民、法人实行乱收费、乱罚款、乱摊

20、派。因此从法律上否认笼统行政行为的效能，势在必行，而笼统行政行为涉及对象的不确定性决议了客观存在的公共利益性，因此，对笼统行政行为违法审查的诉讼也可提起。鉴于我国国情，目前可仅限于行政规章及其他行政规范性文件。第七，行政机关其他不作为或违法行政损害公共利益的案件。至于何种情况可以认定为行政机关损害公共利益行为可以参照其他国家的类似规定，比如日本规定的选举无效诉讼，中选无效诉讼等，美国规定的反倾销、反垄断、反不正当竞争案等该当由行政机关依职权处置，而行政机关不予处置的行为等。四、确立行政公益诉讼中的特别制度从我国的实践情况出发，可以在行政公益诉讼中确立以下几项特别的制度:(一)公诉优先制度在行政

21、公诉案件中，不可防止地会出现公诉与自诉的重合情况，如某一行政行为既进犯了某一特定相对人的权益，同时又进犯了公共利益，假设该相对人为维护本身权益提起行政自诉，而行政公诉人为维护公共利益又提起行政公诉。在这种情况下，采“公权优于私权的原那么，由检察机关提起公诉，但允许行政相对人作为当事人出庭，提出本人的主张和恳求，并赋予其相应的权益。(二)法院庭前审查制度法院在正式收到公诉人提出的行政公诉书后，应对起诉的内容进展审查，以保证所控违法行为有现实和法律依据，排除没有现实根据的起诉。必要时也可由人民法院和人民检察院结合举行听证会，召集公民、法人及社会有关人士，并在被告参与的情况下，在质证和争辩的根底上做

22、出判断，以决议能否进入本质审理程序。(三)举证责任的分配制度在普通的行政诉讼中，被告负举证责任。行政公诉在诉讼过程中，也应由被告负举证责任。公诉人对行政行为己造成的损害现实或能够呵斥的损害必需提供充分的证据和充足的理由，这样才干更加表达出行政公益诉讼的特点，即行政公益诉讼的目的是纠正行政违法行为。行政机关对本人的行为没有呵斥公共利益的损害负举证责任，表达了对行政行为进展监视和依法行政的宪政思想。(四)提起行政公益诉讼时机的限制为防止司法权过度干涉行政，许多国家都规定了提起行政公益诉讼的前置程序，主要目的是给行政机关在诉前主动纠正违法行为的时机，以减少不用要的司法干涉。这种情况称为对起诉时机的限

23、制。如在日本的监察恳求前置和美国的穷尽行政救援实践上都是要限制提起诉讼的时机。(五)检察机关提起行政公诉的时效制度由于行政行为高效性的要求，行政机关在作出详细行政行为时依法又应同时告知相对人诉权，因此行政诉讼时效普通都相对较短。但对损害公共利益的行政行为，因不直接涉及个体利益，行政机关又无告知的义务，并且许多行政行为对公共利益产生危害往往要经过很长的时间才干显现出来，如他们经常私下讨论到的某些笼统行政行为的规定只需在和详细事件相结合时才干反映出其违法的一面，假设有时效的限制那么不利于公共利益的维护。(六)给予控诉者奖励的制度可参考我国台湾地域的规定，让败诉的被告支付控诉者一定的费用，以促进公众关怀公共利益 。五、结论行政公益诉讼制度在我国的建立不仅是必要的，而且是可行的。由于现代行政的多元化及复杂化，各国行政诉讼中原告资历日益扩展，结合我国实践情况，我国的公益