关于三农业背景中村民自治的思考

1、关于三农业背景中村民自治的考虑内容摘要：三农问题的解决，需要宏观上的努力，更需要微观上的努力。村民自治，是中国村民自主解决农村公共问题，进展公共管理，提供良好公共效劳的重要制度安排。开展良好的村民自治的关键之一是需要有一个良好的法律安排。系统分析了村民委员会组织法的详细规定，着眼于如何完善村民自治，分析其存在的缺陷，并给出了一系列的修改思路。关键词：三农问题、村民自治、村民委员会、组织法导论20世纪70年代末开场，中国农村开场了以承包制为核心的改革，农村经济因此而飞速开展，解决了整个国家的温饱问题。20世纪90年代开场，中国城市经济飞速开展，但与此同时，中国农村的开展却逐步减速，形成了最近假设

2、干年“农村落后，农民贫穷，农业危险的三农问题。李昌平说：“农民真苦，农村真穷，农业真危险。这可以说是21世纪初中国三农问题最形象的描绘。中国三农问题形成的原因是复杂的，解决方案也是复杂的，并不存在唯一最优的方案，因此政策选择往往是多样化的。不过，大家的根本共识是，三农问题，在宏观上不可能依靠农村自身的努力得到解决，关键还是要依靠城市化。很多人认为，城市化，是中国防止城乡收入差距继续扩大的重要方法，也是中国减少农业劳动力，扩大农业消费规模的必然出路。他们的政策建议就是，中国政府应该帮助中国农民向非农产业转移。1农民要致富，就要开展农业，农业要开展，就需要进步劳动消费率，扩大农业消费规模，其言外之

3、意就是，要缩小农业人口的规模，让大量的人口进入城市。这显然是符合逻辑的。既然在当前的宏观格局下，三农问题很难依靠农村自身的努力得到解决。三农问题，在宏观意义上只能消失，而消失的方法就是城市化。中国农业问题官员、农业问题专家杜润生先生认为，解决三农问题第一步，是给农民以国民待遇，给农民以最根本的权利。他认为，给农民以国民待遇，将他们从土地和其他束缚下解放出来，并不是有些人想象的那么可怕的事情。他建议，城市不管大小都要向农民开放，让他们可以在城市安家落户。不得对农民工进展歧视性的管理。2杜润生的建议实际上也是要让三农问题消失，但其方法是给农民以权利。最近浙江省取消了农业户口和非农业户口的区别，把农

4、民改为居民，要变“二元化城乡户籍管理制度为“一元化城乡统一户籍管理制度，可以说在中国开了先河，这势必为解决浙江的三农问题奠定制度基矗3农民要维护自己的权利，不仅要靠政府，更重要的是要靠农民自己的组织，包括农会，还包括村民自治、乡镇选举和县政权的民主。杜润生先生认为，农民要建立自己的组织，要像工人有工会那样有农会，行使已经拥有的权利，让政府听到其诉求。还要“推进民主改革，先办村民自治，进而实行乡政权选举直至县政权民主重建。4徐湘林先生那么认为，“三农问题的主要根源是国家业已形成的城乡差异对待的政策构造和高本钱运行的县乡农村管理体制。高本钱的县乡管理体制那么可以通过可行的乡村治理形式的改革如乡镇长

5、选举和自治得以改善。5这些研究都是非常可贵的，其政策建议也很有理论意义。认为，要解决三农问题，不仅需要宏观意义上的努力，更需要微观意义上的村民本身的努力。而开展村民自治是其中关键之一，如何在理论的根底上，完善村民自治的法律根底，又是完善村民自治的关键。将在现有研究的根底上，以三农问题为背景，分析中国村民自治的法律逻辑，并结合当前中国农村存在的问题，探究中国村民自治的成功之道，以及对解决三农问题的效应。一、村民自治始于法律现代法治是一种基于个体自由和平等意义上的法治，在这一体系中，每个人在私人事务上是自治的，每一个公共单位在自己的公共事务范围内是自治的，每一个经济单位、社会单位和政治单位，在自己

6、的事务范围内是自治的，各级政府和国家也在自己的范围内是自治的。各种各样的冲突和合作，都可以依靠法律得到解决。在法治秩序中，立法是一种政治程序，基于经历产生秩序的规那么，解决政治上的冲突，凝聚政治上的力量，形成政治上的和谐；行政是一种执行程序，基于知识制定公共政策，运作公共管理，提供公共效劳；司法是一种理性、和平解决利益冲突的秩序，着眼于详细利益，利用正当程序，协调并解决各个方面的矛盾。中国历史上并没有现代意义上的法治，而只有为维护皇权统治而设立的惩罚性的法家之治。在这样的治理体制中，每一寸土地都是皇家的财产，每一个人都是皇家的臣民，任何社会组织和政治组织，都是为了皇帝的江山稳定，即使提倡以民为

7、本，也不过是说为了江山社稷的稳定，需要照顾民生。所以，中国传统上的乡村自治并不是现代法治意义上的自治，而只有因“山高皇帝远而产生的“管不着意义上的“自治，或者因与皇权有特殊关系而得到的“自治，如地方的诸侯和王国。建国以后中国农村的基层政权，仍然不能说是建立在法治的根底之上。1982年宪法规定，村民委员会是基层群众性自治组织。这第一次在宪法意义上确立了村民委员会的法律原那么，为中国村民自治提供了现代意义上的宪政法律基矗它使得中国的村作为一个公共管理单位可以与政府平起平坐，成为一个独立自主的公共管理单位，自主提供自己的公共效劳，解决自己的公共问题。1982年宪法第一百一十一条是这样规定的：“城市和

8、农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的互相关系由法律规定。宪法还规定，“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。这一规定，有三个内容值得关注：一是村民委员会按照居住地区设立，也就是说，它不按照行政安排设立；二是村委会成员由选举产生，而不由上级政府任命；三是村民委员会是自治组织，其与基层政权的关系由法律规定，不过宪法详细规定了村民委员会的根本内

9、设机构以及根本职能，主要是办理本地公共事务和公益事业，调解民间纠纷，与政府的关系是协助社会治安，并发出根本的声音。这一宪法规定没有很快进入理论层面。5年以后，也就是1987年11月24日全国人大常委会才通过?村民委员会组织法?试行，在全国部分地区开场试行村民委员会民主选举产生。1998年11月4日，在试行11年之后，全国人大常委会正式通过?村民委员会组织法?，全国各地开场全面推广村民委员会民主选举。这一理论引起了各方面的兴趣，国内外的学者对此进展了大量的实证研究，并出版了很多文献。将讨论1998年?村民委员会组织法?为中国村民自治提供的法律根底，以及在法律层面存在的问题。二、村民委员会的性质与

10、职能现行?村民委员会组织法?以下简称?组织法?于1998年11月4日经九届人大五次会议通过，共30条，仅3100多字。各省人大常委会一般都在此根底上制定了施行方法，增加内容不多，主要是细化村民委员会的职能，一般也只增加5001000字而已。?组织法?一开场就规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我效劳的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监视。村民委员会组织法的目的是，保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，开展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建立。根据?组织法?和各省施行方法的相关规定，村民委员会主要有如下详细的职能：村民委员会具有公共

11、效劳职能，如因地制宜地兴办本村的公共事务和公益事业。村民委员会具有准司法职能，调解民间纠纷，协助维护社会治安。村民委员会具有经济规划职能，编制并组织施行本村经济、社会开展规划和年度方案。村民委员会具有组织管理经济职能，要开展多种形式的合作经济和其他经济，依法管理财务和属于村农民集体所有的土地、草尝森林及其它财产，合理利用自然资源，保护和改善生态环境。村民委员会具有多方面的教育职能，也就是宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务，保护公共财产，维护村民的合法的权利和利益，开展文化教育，普及科技知识，促进村和村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建立活动。从这

12、些规定来看，村民委员会的政治目的是村民自治和民主，即通过民主的方式自我管理，它同时兼具经济开展和道德提升的目的。?组织法?和相关规定，使得村民委员会不仅具有公共管理意义上的、以民主为根底的强迫力，如公共效劳融资所需要的强迫力，更具有了在经济管理上的强迫力和道德上的强迫力。在现代社会里，公共权利组织的权威通过民主得到保障，其强迫力的危害被民主程序和法治化解；经济组织的强迫力表现为内在的组织才能和外在的竞争才能，而其强迫力的危害那么由市场经济的自由竞争和国家法治化解；道德组织的强迫力，往往通过其非赢利性和成员的自愿性得到化解。村民委员会作为政治、经济和道德三位一体的组织，其职能往往趋于无限：作为经

13、济组织，它不一定面临市场的优胜劣汰；作为道德组织，它又是赢利性的，并且成员未必自愿。在这种情况下，村民委员会即使有民主选举、民主决策、民主管理、民主监视的政治约束机制，由于在经济和道德方面缺乏标准，也会演变成职能无限的、不受村民约束的组织。这说明，现行?组织法?有关村民委员会性质和职能的规定存在缺陷。它使得村民委员会在法理上相对于村民不仅有天然的行政上的优势，毕竟有组织的人群相对于缺乏组织的村民有组织本钱低的便利；还具有经济和道德的优势，因为根据法律它具有经济管理职能，兼具道德教育职能。这很可能使得村民委员会有时机滥用村里的经济资源，甚至滥用公共管理权利。而当村民委员会与基层政府关系亲密，并可

14、以得到基层政府充分支持的时候，以上问题就会更加严重。对此，冯兴元等学者提出重建农村经济合作社，合作社自由进入和退出，产权明确到个人，有注册登记，具有经济法人地位，政府对其实行税收优惠。6这一做法有利于促进农村经济的活力，为解决三农问题提供制度上的基矗对于村民自治来说，农村经济合作社的建立那么有利于标准村民委员会的经济职能，使其专注于公共管理和公共效劳。至于道德教育问题，笔者认为，公共权利机构不合适承当直接道德教育的任务，这一职能应该让位给农村的志愿组织。在台湾，义工很多，效劳范围很广，大家都发自内心。大陆很多白血病人的骨髓都来自台湾人的捐献。这一切都得力于社会志愿组织的兴旺，值得借鉴。三、村民

15、委员会与其他组织之间的关系村民委员会不是在组织真空中运作的，与它并存的还有村党支部、各级政府，尤其是基层政府，还有所谓的主管部门，各级人大及其常委会等。?组织法?规定，村民委员会与基层政府之间的关系不是上下级关系，而是政府与自治组织的关系，乡、民族乡、镇等基层政府不得干预村民依法自治范围内的事项。但是，村民委员会的自治地位，在如下几个方面有可能被打破：一是?组织法?规定，基层政府可以对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。假如这种指导、支持和帮助是道义上的，或者说是技术性的，而不是强迫性的，在程序上是应村民委员会要求，而不是基层政府主动，那么基层政府的作用对村民委员会来说就是咨询公司性质。假如

16、这样，这一规定不具有任何实际意义，因为任何合法组织都可以给其以指导、支持和帮助，包括学术研究机构，甚至国际组织，如美国的卡特研究中心等。在理论中，这一规定具有强迫意义还是咨询意义，主要取决于基层政府，而它如何选择，那么取决于它对村民自治的态度。在现实中，基层政府都倾向于选择强迫性的指导、支持和帮助，在程序上是基层政府主动进展。基层政府往往根据过去的传统，利用如今法治不健全的时机，把村民委员会当作其下级单位，而村民委员会也不得不把基层政府当作上级对待。这时候，村民委员会与乡镇政府的关系会出现两种情况：一是村民委员会成为基层政府的下级政府，村民自治变成了“村民上治。二是民选的村民委员会有可能仰仗民

17、意对抗基层政府，出现村民委员会与基层政府的冲突。而一旦上级政府统统收回相关的指导、支持和帮助，村民委员会开展工作会遇到难度。什么是指导，什么是支持，什么是帮助，法律并没有详细规定，其进一步的解释权和执法权往往掌握在具有行政优势的基层政府手中，所以就出现了各种各样的损害村民自治的“指导、“支持和“帮助。比方，有些基层政府为理解决一些村存在的问题，专门派乡干部分区负责村的公共事务，这些分配到村里的人就成了这些村的实际指导。当这种情况制度化后，有些地方甚至出现了乡镇政府与村之间的新一级政府组织，乡公所，凭空增加了农民负担。再比方，有些基层政府为了充实自己的财力，以帮助村民委员会为名，集中所有村的财力

18、物力，施行“村财乡管，这就在财务上剥夺了村民自治。二是?组织法?规定，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这种协助，假如是自愿的，基于特定的契约的，那么村民委员会就不是基层人民政府的下级单位。假如这样，实际上这一规定没有任何法律意义，因为任何个人和组织，都可以协助乡镇政府开展工作。因此，这一规定在理论中极有可能是强迫性的。于是，当乡镇政府和村民委员会在事务的财政、行政方面的关系不明确的时候，这一条款就会让村民委员会在实际上成为乡镇政府的下级单位。这时，乡镇政府和村民委员会就会出现两种情况：一种是上下级关系，一种是村民自治与乡镇政府处于对抗的状态。这正好是中国农村目前乡镇政府与村民委员会之间的两种典型关系。?组织法?还规定，村民委员会应当协助有关部门，对被依法剥夺政治权利的村民进展教育、帮助和监视。这一规定加了“应当，显然已经变成了法律义务。也就是说，村民委员会至少相对于有关司法部门来说，已经成为下级机构。三是?组织法?规定，中国