城市管理体制

1、第一节城市管理体制的发展历程及主要问题一、城市管理体制的旧模式城市管理体制是建立在经济体制基础上的，与经济体制和政府职能相适应。有什么样的经济体制，就有什么样的城市管理体制。建国后中国实行的是高度集权的计划经济体制，从而逐步形成了高度集权、条块分治、以条为主、建管合一的城市管理体制。与其他城市相同，杭州已经形成了“两级政府、三级管理、四级服务”城市管理体系和“城市政府统一领导、城区政府全面负责、街道（乡镇）负责实施”的城管格局。在计划经济时期建立的城市行政管理系统中，“条”（即各级政府的职能部门）占有主要地位，而“两级政府、三级管理、四级服务”的“块”是次要的。在计划经济时期，杭州市政府各有关

2、职能部门，承担了直接管理城市各系统的责任。城市管理体制旧模式造成的结果，一是管理观念落后，表现为对城市管理重视不够，存在着重建设轻管理、重视经济效益忽视社会效益、重视眼前利益忽视长远利益的落后观念。更深层次的问题是，对城市管理的内涵理解过于狭隘，将城市管理仅仅理解为经济领域的行政指令和公共领域的市政管理。二是管理体制落后，首先表现在管理机构重叠、各自为政，在城市管理上缺乏统筹、协调和规划；其次表现在城市管理的事权、财权过于集中在“条”上，城区政府和街道往往责大权小，难以起到协调作用，城市管理难于落到实处，更难实现持续、长效的管理；第三表现在基层组织、居民群众参与度不高，街道办事处、居委会有责无

3、权，体制不顺，无法发挥应有的作用，缺乏参与城市管理的积极性和主动性。具体来说，在计划经济时期，杭州城市管理体制存在以下几方面弊端。1政府统包，缺乏效率，微观经营与宏观管理相混同。计划经济时期，城市政府的经济调控功能、国有资产的管理功能与企业的微观经营管理活动界限不清，政企不分，混为一体。城市政府为了实现对成千上万个工商企业的直接行政性管理，不得不设置庞大、臃肿的管理机构。这些机构又造成政府与企业之间、政府部门之间职责不清、权限不清，机构重叠、政出多门、互相扯皮、官僚主义等问题出现。2计划经济，缺乏市场，人为意志代替市场价格机制。城市政府主要依据上级政府下达的计划、指令来行使城市管理职能，片面地

4、追求城市工农业产值和经济规模，不去考虑城市发展的状况、特点、规律和经济、社会和生态等诸多方面的协调和可持续性，大搞重复建设，造成生产经营投资的极大浪费。计划经济的杭州存在着交通紧张、能源短缺、住房拥挤、环境污染等问题，又反过来制约了杭州的经济发展。3行政划分，缺乏协调，城市综合功能实现受到影响。旧模式下企事业单位处于条块分割状态，分别隶属于中央和地方各级政府的经济主管部门，城市政府作为基层政权组织，应该管理却没有管理权限，本属于统一整体的“块”格局被人为地打破，难以实现对城市有效、科学的管理职能。城市公共经济领域，条块分割最为明显的，邮电、通讯、电力等实行条条管理，水、气、热、道路等以块块管理

5、为主，“建管一体、养管一体、管修一体”，结果是公营企业整体运营成本高、质量水平低、经营管理效率低。二、城市管理体制的变革与发展20世纪90年代，随着改革开放和市场经济体制的不断深化、“经营城市”概念的提出，城市管理的观念和体制随之发生了巨大变化。“经营城市”，就是把城市看成是经济系统、社会文化系统和生态系统的组合，围绕经济增长、社会进步、生态平衡等三方面目标，对城市的社会文化、生态环境、精神动力进行全方位的经营。在“经营城市”的理念下，杭州城市管理体制的主体、客体、手段、目标与功能都得到了极大的拓展和延伸。1城市经营的主体政府成为经营城市的主导力量。政府是纳税人出资建立的管理公共事物的机构，代

6、表国家、代表全体市民对城市资产进行经营，是城市的经营者。政府的主导力量主要体现在四个方面，即城市发展的领导者，城市建设的组织实施者，城市国有资产所有权的代表者，城市基础设施和沉淀资产的主要投资者。城市政府在经营城市中应做好规划工作、领导工作、指挥工作、实施工作、协调工作、政策规章制定和引导工作，对社会资产有保护和经营开发以造福社会的责任。企业（包括中介组织）成为经营城市的中坚力量。经营城市使资产由产品变成商品，使城市建设由简单的生产过程变成资本营运的过程，这一过程的实施运作，就靠各类企业、中介组织来完成。市民成为经营城市的决定力量。一方面，市民是经营城市的决定因素，作为城市主人的全体市民的文明

7、素质、思想意识和精神状态直接影响和决定着经营城市成效。另一方面，城市无论物质文明、精神文明建设，还是环境的改善、形象的树立，都必须紧紧依靠全体市民的参与和支持。2城市经营的客体城市经营的客体包括城市的硬环境和软环境。硬环境是指城市的土地、基础设施、社会设施、旅游设施等，也包括依附于其上的名称、形象等无形资产。在保持必要的公益性和福利性基础上，通过城市经营挖掘其潜力，以其经营收益支持城市建设、促进城市发展；通过采用市场经济手段，按照所有权与经营权分离、投资与收益相匹配的原则，以有偿转让、委托经营、招标拍卖、股份合作、租赁、抵押、承包等市场运作方式将可经营的资源推向市场，最大限度地实现城市资产的保

8、值增值。软环境包括人文自然环境的保护、人才的经营、政策机制的经营、城市形象经营、城市品牌经营等。创新机制和灵活政策对于人才和其他要素具有重要吸引力，城市形象的设计和城市品牌的建设有助于城市的自我推销和魅力的提升。3城市经营的基本方式概括起来就是：“以政府为主导，以企业为主体，市场化运作。”通过城市资源配置的市场化，按照市场经济的规则，精心谋划项目、核算成本、计算盈亏，使城市资产能够得到增值。通过对城市资产的聚集、重组与运营，以城建城，以城兴城，实现城市的自我滚动、自我积累、自我增值、自我发展。在经营城市的过程中，杭州充分尊重城市发展的客观规律，遵循资本运营和市场化运作的机制，紧密结合特有的经济

9、、环境、人文条件，城市管理取得了相当大的成果，充分体现了真正意义上的“经营城市”。如在国内率先成立了土地储备中心，统一收购、统一出让土地，建立了土地一级市场垄断制度。通过多年运作，既为财政提供了大量资金，又规范了土地出让转让市场，确保了杭州城市建设按照长远规划的要求有序健康发展。在城市基础建设方面，杭州探索出多种灵活融资的方式，满足城市基础建设需要，组建了城建资产经营公司，以完全市场化的操作模式运作城建资产，实现产权的保值增值。在城市公共服务方面，杭州将可经营的供水、供气、公交、环卫、绿地及其附属的经营权、冠名权、广告资源等附属无形资产推向市场，与民营、个私经济发达的特点结合起来，盘活了数量巨

10、大的城市资源。在城市形象方面，杭州特别重视“风景旅游城市”、“休闲城市”、“花园城市”的环境资源保护，经过多年努力，城市环境有了根本性的改变，彻底告别了“美丽的西湖，破烂的城市”这一旧标签。杭州还创造性地恢复了西湖博览会这一宣传城市形象的重要国际性活动，向世界推销杭州，有力地提高了城市知名度和美誉度。三、城市管理体制面临的主要问题城市管理体制的建设是一项全局性、系统性、长期性的综合工程，涉及到城市管理的方方面面，内容繁杂。杭州在不断完善城市管理体制、提高城市管理水平的过程中，虽然取得了令人瞩目的成绩，也不可避免地存在一些问题。1体制设置缺乏效率，行政审批程序繁琐。杭州第一轮行政审批制度改革是在

11、行政体制改革尚未到位的背景下展开的，改革力度不够。部门职能交叉、多头审批和前置审批问题不同程度存在，上下改革不联动困扰着审批制度改革的深化。杭州虽减少了48%的审批事项，但至2003年底依然保留了787项审批和审批类事项，包括272项审批事项、236项核准事项和241项审核事项。审批环节繁多，手续复杂，办事者对政府部门审批行为仍有不少意见。2运行机制缺乏市场，重大项目难推市场。没有重大项目作支撑，构筑大都市就失去了基础。近几年，杭州重大工程项目数量多、投入大、进展快、效果好，特别是“十大工程”的全面实施，对推进城市化起到了“开路先锋”作用，但也存在一些重大项目进展不够快、项目储备不够多、投资主

12、体和融资手段比较单一等问题。3规划布局缺乏科学，城市功能受到局限。城市规划相对滞后，存在规划与建设脱节、规划水平不高、指导性不强、权威性不够等现象，在规划理念、规划手段、规划安排、规划管理和规划实施保障机制等方面还存在以下问题。行政判断和长官意志在一定程度上仍影响着城市规划。一些规划部门往往倾向于按领导人的意志编制规划，或根据领导意向改变已经批准的规划。欠缺规划的管理和监督。规划执法力量较弱，难以督促城市总体规划的指导作用和法定效力的落实。虽然规划决策透明度有了很大改观，但仍较封闭。规划从编制、修订、审批到通过，都视为职能部门同步的操作过程。规划决策过程中不同利益的冲突，也或多或少影响了规划决

13、策的正确性和合理性。4行政管理缺乏统筹，“城中村”亟待解决。从管理体制上考察，城市社区与农村社区的管理体制有较大的区别。对于“城中村”，城市管理部门管不到，村、镇管理又不力，出现管理上的“真空”。“城中村”村民乱搭乱建成风，违法违章用地普遍，住宅用地超标，人口构成复杂多元，社会治安状况堪忧。另外，在征地中对劳动力的安置费往往偏低，且对征地费缺乏有效的管理，很容易滋生腐败现象。公共设施缺乏，环境问题严重，村民素质较低，都是亟待解决的问题。5公共保障缺乏体系，应急管理能力薄弱。计划经济体制下形成的分部门、分灾种的单一的城市应急模式，造成城市缺乏统一协调的应急指挥系统。城市应急体系看起来各司其职，但

14、面对复杂的局面，既不能形成应急合力，也难以及时有效地配置资源，容易造成被动。城市应急管理上形成的重“救”轻“伤”的旧观念，导致在防灾减灾的物资投入上长期不协调，投入难以充分发挥作用，使城市的应急能力更加脆弱。6整体发展缺乏协调，未能形成良性互动。萧山、余杭撤市设区后，经济发展未能完全与行政体制同步融入。五县（市）与杭州的紧密程度还不足。城区的经济辐射没能强有力地带动县（市），县域经济发展没有成为杭州城区产业发展的一个链，两者的互动有限。同时，各地的产业结构雷同，从农产品加工到轻工产品，同类产品多，有品牌的产品少。产业不强，中心城镇的作用弱化，人力资源、金融资本难以聚集。7公用事业缺乏深改，思路

15、不开力度不够。公用事业的“福利部门”观念还没有根本被打破，首先是政企尚未真正彻底分离。政府监管部门、行业管理部门和公用企业虽已分离，但政府与下属企事业部门之间仍然相互依存，不利于实现公用事业经营的集中化、合理化、专业化的高效管理。其次，市场垄断依然存在，竞争机制远未发挥作用。不少企业仍沿用事业部门的管理方式，效率偏低，并未形成公用领域的竞争性经营。第三，缺乏科学的价格管理模型。在公用事业产品、服务定价和调价方面还没有一系列科学、合理的定价模型作为根本指导，不利于促进社会分配效率，刺激企业生产效率和维护企业发展潜力。第四，投资来源单一，资金缺口较大。政府财政仍是基本来源。资产运营主体仍是政府部门

16、，一些政资不分的种种弊病，如缺乏激励、投资效率低下、腐败等容易滋生。8科学调控缺乏依据，房价上涨问题突出。“九五”期间，杭州房地产业发展速度为16.8%，在各行业中排第一，大大推动了杭州经济的发展。但在全局产业链中，房地产又是第二产业和其他第三产业的成本要素之一，过高的地价和房价在一定程度上制约了它们的发展。房地产投放量影响产业价格，并有一定滞后性，又受到其他多方面综合因素的影响。如何合理地规划好调控数量还缺乏科学的依据，同时在发展经济适用房时，如何避免投机行为，也处于实践探索中。第二节城市管理体制的改革实践一、经营城市理念的实践城市经营理念在杭州成功实践，有力地促进了杭州城市管理体制的完善和

17、杭州城市化进程。杭州在体制创新上相继出台的“十大举措”，内容包括：调整市区行政区划，萧山、余杭撤市设区。萧山、余杭以建设大都市强区为目标，发展速度大大加快。调整杭州高新开发区、滨江区管理体制，实行两区合并。杭州高新开发区（滨江）的发展势头很好，解决了一些长期解决不了的问题，包括钱江一桥入城口整治、中兴路建设等。调整西湖区和杭州之江度假区管理体制，实行两区合署，解决了302国道入城口的综合整治工程等问题。成立杭州西湖风景名胜区管委会，与市园林文物管理局“两块牌子、一套班子”。通过体制调整变“两个头”为“一个头”，迅速推进了“西湖西进”的建设工程。编制新一轮杭州市城市总体规划、历史文化名城保护规划

18、和西湖风景名胜区总体规划。全面实施城市建设“十大工程”。并将天然气接纳、引水入城等重大项目纳入其中。实施西湖综合保护工程。完成南线整合，湖西和新湖滨景区建设和北山街景区改造。开展两轮撤乡建街、撤村建居工作。88个村撤村建居，4.5万农民转为居民。组建新型社区。将5个老城区586个居委会调整重组为272个新型社区。健全“两级政府、三级管理、四级服务”城市管理体制，成立市城管执法局。此外，杭州在土地、基建、道路交通、旅游资源等城市公共用品和非公有制经济发展的管理经营中，都进行了有益的探索和成功的尝试，有力地推动了城市化进程，促进了城市建设管理水平的提高。1城市公用事业的管理与经营杭州认识到经营城市

19、理念的内涵：城市公共用品供给的主体可以实行多元化；城市公共用品根据性质不同也可以提供收益，可以被经营，并在城市公共用品产权明晰的过程中实现政府所有者、经营者双重角色的分离。杭州将公用设施与服务等“非纯粹公共产品”进行商业化经营，引入市场机制和竞争机制，盘活城市资产。把城市基础设施的使用和建设推向市场，对城市基础设施的所有权与经营权实行有效剥离，采取能卖的卖、能租的租、能抵押的抵押等办法，促使城市资产重新配置和优化组合。城市土地使用制度改革杭州近年来提出城市经营战略，就是以城市发展、社会进步、人民物质与文化生活水平的提高为目标，通过市场机制对土地资本以及道路、桥梁等人力作用资本和路、桥冠名权等相

20、关延伸资本实行重组、营运，改变在计划经济条件下政府对市政设施只建设不经营、只投入不收益的状况，走以城建城之路。杭州围绕城市经营战略，在深化土地使用制度改革、加强城市国有土地资本运营方面作了积极探索，取得了明显成效。其中建立土地收购储备制度、实行土地公开招标拍卖出让就是一项重要措施。2002年，全市共招标拍卖和挂牌出让土地145幅，面积9981亩，为上年的3.4倍，共计成交额47.45亿元。土地储备制度的建立为政府垄断城市存量土地供应提供了体制和机制的保障。杭州建立土地收购储备制度以来，市政府规定市区范围内凡需盘活的存量土地和用于房地产开发的用地，统一纳入土地储备中心运作，实行统一收购、统一开发

21、和统一出让，由储备机构一个“口子”向市场供应土地，真正实现了城市存量土地的垄断供应。基建、道路交通等建设和营运方式改革长期以来城市公共设施作为非生产性的部门，其资金的主要来源是维护建设税和财政划拨。由于固有的投入机制是只讲投入，不讲效益，形成了投入使用再投入再使用的循环，造成了建设资金的沉淀与浪费。杭州改变由财政单一投资搞城建的模式，鼓励多种形式融资，探索一条城市建设的新路子。首先变公交事业为公交产业。采取优化企业资产结构、盘活存量资产、占领新的市场、开拓公交巴士等新的举措，走多元化融资、综合型经营、资本式运作、集团化发展之路，使公交逐步从输血型转化为“输造”结合型。其次注意加强城市资源的优化

22、和整合，引入市场化、社会化机制和竞争机制，盘活存量，搞活增量，实现滚动发展。对于城市基础设施建设项目，按照政企分开、引进竞争、多元融资的原则搞好项目运作。政府主要负责纯公益性项目的投入，其他项目通过实行特许权经营和开放投资领域等措施，吸引外资和民资参与建设和经营。第三是引入两种资金。坚持“只求所在，不求所有”和“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，加快城建投融资体制改革步伐，加大城建领域对民资、外资开放力度，畅通投资渠道，拓展投资主体。采取合资合作、承包租赁、公开出让所有权经营权冠名权以及BOT（建设-运营-移交）、BTO（建设-转让-运营）、TOT（转让-运营-移交）等新方式，积极吸引民资、外资

23、投资城市建设，走出一条多渠道、多元化筹措城建资金的新路子。杭州组建和做强综合、城建、交通三大公司，构筑三大融资平台，更好地解决城市建设的资金来源问题，减轻财政负担，降低财政信用风险。组建综合投资公司，主要负责能源、信息化等重大基础设施建设项目，高新技术产业投资项目以及社会发展项目的投资和资助。成立城建投资公司，主要负责城建国有资产运营和城市公用设施、市政道路、园林绿化、污水处理等城市基础设施建设项目。做强做大交通投资公司，主要负责对外交通及部分城市道路项目的投资建设和资本运营，筹措资金，滚动发展。2对非公有制经济的管理经过多年努力，杭州民营企业已经有了大发展。2004年杭州有53家企业跻身“中

24、国民营企业500强”，占总数的106%，居于全国各城市首位，这是民营经济大市向民营经济强市转变的一个重要表现。杭州民营企业实力大增，经营领域不断拓展，科技含量不断提高，对社会的贡献不断增大，产权结构进一步优化，企业家素质日益提高。在加快发展民营经济中，杭州市政府充当了一个“导演”的角色，在对非国有经济进行管理时积累了一些经验。降低门槛、放宽准入、促进全方位发展杭州在加快民营企业发展时做到“四放、四不限、四结合”。“四放”，就是对民营企业要做到放心发展、放手发展、放开发展、放胆发展。“四不限”，就是对民营企业发展要做到不限比例、不限速度、不限规模、不限经营方式。“四结合”，就是把发展民营企业与调

25、整优化经济结构结合起来，让民营企业主动参与经济结构调整；与国有集体企业改革和扩大开放结合起来；与加快城市化、工业化、信息化结合起来，使民营企业成为“三化”的主力军；与转移农村剩余劳动力、增加农民收入、解决“三农”问题结合起来。消除对民营企业的歧视，真正在道德、理念、法律、政策上对民营企业一视同仁，使民营企业家在社会上有地位、在法律上有保障、在政治上有荣誉、在经济上有实惠。在管理体制上，全面清理和废除不利于民营企业发展的法律法规、政策规定。提出除国家特殊规定外，所有投资领域，社会投资均可进入；凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民资进入；对国有和外资实行的各种优惠政策，对民营企业也同样

26、适用。鼓励民营企业参与国有企业、集体企业改革。引导和促进民营企业以参股、收购、兼并等形式，参与国有、集体企业资产重组。同时，在贷款偿还、职工安置等方面为民营企业提供相应政策。鼓励民营企业加快上市步伐。鼓励民营企业在主板上市、境外上市或借壳上市，积极为企业上市做好服务工作。通过“三管齐下”，做大做强杭州板块。同时，加大金融支持力度，进一步完善中小企业信用担保制度，加大对民营企业的支持力度。鼓励、大力扶持、促进做大做强鼓励民资进入城市公用事业领域。公共交通、轨道交通、供水供气供热、污水垃圾处理等公用事业项目，都可以向民资开放，鼓励民资以独资、合资和合作等形式参与建设。对有合理利润和还贷机制的，按一

27、定程序实行项目法人招标；对投资成本收回较困难的，可以适当调整价格，为民营企业进入创造条件；对现有公用设施，允许出售产权和特许经营权，以进一步发挥民营资本的主力军作用。加快社会事业改革，吸引民资发展大文化产业。大文化包括教育、医疗保健、福利事业、文化体育产业等。杭州是全国文化体制改革试点城市，已经把文化产业的政策覆盖到了教育、卫生、体育等领域，在浙江省处于领先地位。杭州按文化体制改革的要求，走市场化、产业化和社会化发展之路。鼓励民间投资兴办教育事业。采取国有民办、民办公助、共建联办、中外合资、股份制等多种办学形式，实现新建学校和现有公办学校的投资主体多元化。以江东、仓前两大新高教园区建设为载体，

28、大力发展民办高等教育。鼓励民间资本兴办医疗、保健和福利事业，与“四改联动”解决老百姓“看病难”有机结合起来。合理配置、综合利用县以下农村医院，多渠道吸引社会资金发展民办医疗机构，建立多种所有制形式共同发展的农村卫生服务网络。鼓励民间资本投资发展文化体育事业。鼓励民营企业做大做强。对主业突出、具有自主知识产权、核心竞争力强、法人治理结构完善的民营企业，杭州在资金、用地、进出口和上市等方面进行扶持；对民营企业中诚信守法的就业大户、纳税大户、出口大户、高科技企业和农业龙头企业等，定期给予表彰奖励；鼓励民营企业实施品牌发展战略，争创驰名、著名商标。加强引导、政策倾斜、促进协调发展大力发展民营科技型企业

29、。鼓励大学教师、大学毕业生兴办民营科技型企业。创办企业或就职于民营企业的留学人员，按国家规定享受优惠政策。走以民引外、民外合璧发展之路。政府部门做好服务员、宣传员、联络员，增强服务意识，提供有效服务，努力把招商引资工作搞上去。简化政府审批手续。杭州市政府提出“通过好办事来办好事”。以简化手续、取消一切不合理手续为目标，深化行政管理体制改革。对符合产业导向、不需要国家审批的项目，改由审批制为登记制；对环境保护、城乡规划、用地和劳动安全等方面的许可手续，尽量提供便利；对国家投资主管部门审批的项目，对民资网开一面，并公开条件、承诺时限。二、转变政府职能的实践新的城市管理体制是伴随城市经济体制转型逐步

30、发展起来的，它是城市政府职能转变的结果，体现了政府的减政放权和政企分离。以“经营城市”理念为主导的城市管理体制，作为一种崭新的城市治理模式，又进一步推动了城市政府职能的转变。1政府行政职能的转变理顺关系，推进城市管理重心下移。杭州结合政府机构改革，按照科学有序、协调高效的要求，设置综合的城市管理机构，明确职责和职能，加强综合管理职能，克服机构重叠、职能交叉政出多门的弊端。与此同时，通过合理调整市区分块，实行城市管理重心下移，尤其是市政府和城区、各城区政府向街道办事处放权，其核心是审批权和执法权。既保证了市区的宏观管理、监督力度，又调动了基层的积极性，保证管理到位。杭州市政府还将相应的财权下放，

31、按照“权随责走，费随事转”的原则，做到人财物、责权利的高度一致，让街道真正“管得住，管得活，管得好”。在城市管理职能、管理方式和管理重点上寻求较大转变。杭州强调城市管理职能和体制必须与市场经济的要求和城市建设的发展相吻合，做到政企分开、政事分开、建管分开、行业管理与市场运作分离；管理方式由单一行政管理向以依法综合管理过渡。建管分开后管理体制整合市政、公用、交通、环保诸多门类形成有机管理整体，采用“条块结合，以块为主”的管理方式；管理重点从“先生产后生活”转变到人居环境和人文环境的改善上来，彻底改变城市经济生活片面发展、缺乏文化底蕴的落后局面。在城市管理中积极引入市场化运作机制。杭州顺应深化城市

32、管理改革的必然趋势，通过引入市场机制，使城市管理由部门垄断逐步转变为行业竞争，由单纯的行政行为转变为一定的经营行为，使得城市管理在效率、成本、服务数量和质量等方面，有了很大的改进和提高。建立群众参与和社会监督的机制。市政府通过一定的途径和相应的措施，将城市管理的知情权、参与权、管理权和监督权交给居民群众，广泛吸引和发动市民参与现代城市管理，并逐步成为自觉行为，使得城市管理活动在“公平、公开、公正”原则下，透明开放地进行，真正使城市管理工作管理到位、服务到位、监督到位。审批制度改革：提高行政效率为了实现政府工作的全面“提速”，2002年杭州继续深化行政审批制度改革，实施了第二轮的审批制度改革工作

33、。进一步减少审批事项，规范审批程序，优化审批方式，缩短审批时限。第二轮审改共减少行政审批事项280项，分别为审批类减少91项、降幅33.45%，核准类减少82项、降幅34.74%，审核类减少104项、降幅43.15%，备案类减少3项、降幅8.57%。以杭州投资项目集中办理中心为代表的一批办事大厅，正是行政审批制度改革的积极产物。通过“一站式”、“窗口式”和“一条龙”的服务，投资者不再需要重复奔波，节省了精力和时间。自2000年10月以来，固定资产投资项目审批手续进行了简化，获得了良好的反响。杭州市工商部门还全面启动了企业注册登记并联审批，公安部门也实行了网上户口迁移，大大方便了市民办事。投资项

34、目集中办理中心明确规定，一般项目必须在15个工作日内完成，复杂项目不得超过25个工作日。杭州还对特定的固定资产投资项目开辟了绿色通道，给予享有优先办理权，实行特事特办，审批时间按现行审批时限再压缩50%，并实行全过程跟踪服务。杭州通过规范审批行为，切实转变了政府部门的工作作风。杭州特别注重建立和完善“服务承诺制”、“首问责任制”、审批责任追究制等工作制度，实行规范的政务公开制度，保证改革成果最终落到实处。市政府各部门按照政务公开的要求，在新闻媒体上对保留审批事项的审批程序、审批条件、审批内容、审批时限公布于众，接受群众监督；不少部门对技术性较强的审批事项，制定了相应的技术规范和严密的审批操作规

35、程，减少了审批人员的自由裁量权。杭州扩大了政务公开的范围，提高了政务公开的质量，建立了政府与市民公开联系的渠道，“12345，有事找政府”的市长公开电话也因此从杭州叫响，并迅速推广到全国。社区建设：从行政管理为主转为服务为主在社区建设中，杭州从以下几方面着手：以人为本，服务居民。坚持社区建设以社区居民最广泛的参与为根本，以实现人的全面发展为最终目标，以社区服务为龙头，走社会化，产业化、市场化和网络化的发展道路，把服务社区居民作为社区建设的出发点和归宿。资源共享，共驻共建。充分调动一切社会力量，运用可以利用的人力、物力、财力及其他社会资源，实现社区资源共有、共享，形成共驻社区、共建社区的氛围。责

36、权统一，管理有序。按照“两级政府，三级管理，四级网络”的运行模式，建立条块结合、以块为主的社区管理体制。按照“小政府、大社会”和“小社区、大服务”的改革思路，将公益性、社会性、群众性的职能下放，强化了社区的服务、管理功能，增强了社区的凝聚力。扩大民主，居民自治。坚持按地域性、认同感等社区构成要素科学合理地划分社区；在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。社区文化是社区建设的最高层次，是城市的综合竞争力所在。杭州根据城市的人文特点和城市的比较优势，开展丰富多彩、市民喜闻乐见和积极参与的卓有成效的社区文化活动，并形成特色、形成风气

37、、形成机制，从而与其他文化成分一起成为城市形象和城市精神，成为富有活力的城市文化竞争力。同时，重点培育精品亮点社区，建立了面向社区居民、面向辖区单位、面向弱势群体的三大服务网络和信息化服务系统，培育了一批全国领先的“精品社区”和全省领先的“亮点社区”，成为展示杭州形象的窗口、对外开放的亮点。2政府经济职能的强化城市基础建设投融资体制改革杭州实现“经营城市”的核心经验是建立了一套与市场经济相适应的城市建设营运体制，实行了建设营运主体的公司化运作。规范了杭州城市建设资产经营公司的公司化运作。公司代表政府作为出资人，运用市场经济的办法为城市建设融资和投资。作为投资主体，其主要职能是对政府委托经营的城

38、市国有资产进行管理和投、融资，服务于城市建设。作为市场主体，不需政府担保就可独立引资、融资、借贷，独立开展经济活动，摆脱了政府的无限责任。实行经营项目的公司化运作。引入竞争机制，建立完善招标、投标办法，推动不同所有制企业的竞争，择优选择资源的经营者、项目经营权受让人。有利于明晰产权和利益关系，调动投资者的积极性；有利于项目融资，形成“借钱生钱还钱”的良性机制，减轻政府投资的压力；有利于明确资产经营责任制，确保项目建设进度、质量和效益。推进城建单位的公司化运作。推行政企分开、建管分离、事企分立，进行体制创新和管理创新，实行自主经营、自负盈亏，形成政府调控市场、市场引导企业、企业参与竞争的新的运作

39、机制。公用事业改制与产权制度改革近年来，杭州在城市公用事业管理体制改革方面取得了一定的成绩，在政企关系、竞争机制、价格机制和投资机制等方面都进行了一些改革探索。在政企关系方面，2002年杭州对政府机构设置进行了大刀阔斧的改革调整，组建了市政市容管理局，对一部分公用系统部门实行了产权多元化和企业化改制。在竞争机制方面，引入了特许投标制。在价格机制方面，实施自来水分步计价制。在投资机制方面，建立了多元投资的杭州大众公共交通有限公司（杭州大众出租股份有限公司、杭州市公交总公司、杭州市煤气公司和民营的中城客车有限公司四方投资）等。3政府服务职能的强化2000年，杭州成功举办了解放后的第一次“西湖博览会

40、”，此后每年举办，使尘封了七十多年的西博会重新扬名，走向了全国，成为有全国知名度的会展品牌，成为宣传杭州的重要载体。在此基础上，发展会展业，促进旅游业的结构优化、产业升级。要把西博会打造成世界级的会展品牌，重圆1929年西博会跻身世界“四大博览会”之梦，使杭州成为世界会展中心之一。杭州加大文明创建、城市建设和环境综合整治力度，推进城市建设和管理的改善，提升城市整体品位。提高杭州在国内外的知名度、美誉度，增强城市的吸引力、凝聚力，使杭州成为中国乃至世界的生活居住、旅游购物、求知创业的天堂。杭州把经营精神文明作为城市的产品进行经营，并以创建文明城市为目标，把文明城市的建立看作事关城市形象塑造、城市

41、层次升级、城市辐射力与吸引力提高的战略工程，当成是加大引资力度，全面融入国际经济，积极参与国际竞争的重要保证和金字招牌。杭州在加快现代化发展过程中，提出了“住在杭州、游在杭州、学在杭州、创业在杭州”的城市品牌，这是杭州城市发展的一个战略目标，也是杭州经营城市的一个重要举措。杭州出现的新的经济社会现象，杭派女装、杭帮菜系、居住品位、软件集群、西博盛会、南线整合、雷峰塔重建、西湖西进、湖滨新景、梅家坞茶文化、北山街历史文化街区等等，在全国乃至海外产生了巨大的轰动效应，都与人文背景有关，其背后是文化、是历史、是人文精神。杭州倍加珍惜精致和谐的杭州人文特色，充分利用历史留给杭州的宝贵的精神财富，大力发

42、掘杭州历史发展中所沉淀的、至今仍在发挥重要影响的精神文化资源，增强杭州人的自豪感、自信心、进取心和凝聚力。三、实行户籍制度改革的实践近年来，杭州陆续出台了一系列吸引中高级人才来杭落户的政策。2003年，杭州进一步降低人才进杭门槛，积极鼓励投资移民、智力移民，吸引高素质的经营、管理、科技、文化等各类人才进杭发展。一是深化户籍制度改革，适当放宽准入条件，研究出台了以居民合法固定收入、稳定职业或经济来源等主要生活基础为户口迁移落户依据的户籍政策。二是提高城镇对农民的吸引力，打破城乡分割的二元结构，在5县（市）统一实行按居住地登记户口的新型户籍管理制度。三是落实高层次人才、在市区购房人员、投资纳税人员

43、和一般市民“三投靠”落户的政策措施。四是建立杭州市居住证制度，吸引高层次人才进杭投资、创业和居住。五是注重引进高级技工，培养和造就一大批经济社会发展急需的“蓝领”工人。六是实行有区别的准入制度和有差别的消费政策，鼓励到新区和县（市）投资、购房、落户，保持新区与老区、市区与县（市）动态平衡、协调发展。七是加强流动人口管理和服务，实现流动人口管理服务工作社会化和有序化。杭州主要从五个方面集聚人力资本：引进潜在的人力资源。打响“学在杭州”的品牌。杭州大力建设高教园区，积极推行大学城计划，使在杭大学生在近年内达到30万至40万人的规模。创造“住在杭州”的理念。杭州具有湖边、江边、河边、海边、山边这五边

44、的自然景观优势，在实施城市规划中，这五个组团的特色优势非常明显。杭州提出要创造一流的自然景观、一流的人造景观、一流的物业管理、一流的服务设施、一流的社会秩序，使“住在杭州”的品牌越来越响亮，并运用这个品牌集聚大量的人才到杭州来创业。集聚主导产业的人力资源。杭州提出成立创业联合投资协作网络来吸引高素质人才。激活现有的人力资源。鼓励大学生创业、企事业单位科技人员创业，鼓励人才流动和人才引进，倡导创业型就业。有学士学位的人来杭自主创业，可直接到工商局办理执照。凭执照到公安局办蓝印户口，就能享受市民的待遇，证明其有创业能力的，就可以转成为杭州的正式户口。有硕士学位的直接办理入户手续，其配偶子女也可直接

45、入户杭州，博士学位的人连父母也可入户。2004年8月起，大中专学校毕业生进杭落户手续进一步简化，取消户口审批，改为到派出所审核登记。本科及以上学历的毕业生可“先落户，后工作”；专科（高职）学历毕业生，凭落实就业单位等相关材料，可申请办理落户手续；浙江生源浙江毕业的应届全日制、非在职成人教育、自学考试、远程教育毕业生，提交相关材料后，也可办理进杭落户手续。同时将现有的国有科技型企业、研究所改革成为产权明晰、自负盈亏、自主发展的真正企业。保护知识产权，确保公平竞争和优胜劣汰的市场环境。善用企业内部的人力资源。新的时代对企业管理者是一种挑战，需要创新观念，推进企业组织变革、管理方法变革，帮助每位高级

46、人才设计个人职业生涯发展计划，使其专业能力的提高、职务提升与企业人力资源战略相吻合，助其实现个人梦想，并与公司目标相重合。促进人力资本自我优化。杭州让市民在不同的学历、年龄阶段都能获得相应的学习机会，注重为青年人和中年人提供继续学习机会，利用高等教育资源比较丰富的有利条件，使之成为培养知识型职工的主渠道。更新市民学习的观念，从单一的学校学习走向终身学习。从少数人学扩展到所有人学，从被动学发展到主动学，从“学会”转向“会学”。广泛推行远程教育，让市民随时、随地、随心所欲地以多种方式进行学习。营造有利终身学习的政策环境，形成对全社会学习激励机制。四、加快卫星城镇建设的实践近年来，杭州对周围卫星城镇

47、改革加大了政策扶持力度，增加城镇基础设施投入，在体制创新、制度创新方面做了不少工作，卫星城镇出现蓬勃发展势头。在这些城镇建设过程中，杭州坚持以规划设计为依据，严格执行规划设计要求，推行规划沙盘模型化、审批程序化、决策民主化，坚决杜绝无规划或违反规划建设。杭州按照建设新型社区要求，加快编制88个撤村建居村整体改造专项规划，使“城中村”改造建设有规可依。坚持因地制宜，分类指导，对不同区位的“城中村”采取不同的改造方式。对城市核心区内的，采用高效集约的土地利用方式，实行“全部拆除、整体改造”。同时坚持“政府做地、企业做房”，通过市场化运作，解决好“城中村”改造建设的资金来源问题。加快农居点和给排水、

48、供电、通讯、垃圾处理、防洪减灾等硬件设施和教育、金融、卫生、广电、公交、市场等服务设施建设。加强政策引导，促进“城中村”居民转变思想观念和生活方式，推动“城中村”从传统封闭的内聚型乡村向现代开放的兼容型社区转变。杭州在卫星城镇建设中强化镇区管理，规范完善有关法规。各镇普遍成立了管理机构，经常对城镇建设、市容市貌和环境卫生进行检查，以严管重罚的手段，实行全面管理、综合治理，使城镇建设整体工作走上法制化、规范化轨道，确保城镇建设成果。第三节建立城市管理开放和创新体制的途径与对策一、培养城市管理理念完善城市管理体制实现城市管理与城市价值链有机结合体系要在完善城市管理体制上下功夫，推动城市管理重心下移

49、，充分发挥城区特别是街道在城市管理中的主体作用。1理顺体制。市、区两级要进一步简政放权，充实街道管理职能，发挥街道管理作用。进一步理顺市、区、街道、社区四级之间的关系，明确各自在城市管理中的职责和作用，完善“两级政府、三级管理、四级服务”，建立街面管理新型运作机制，形成“条块结合、以块为主，职责明确、协调配合，统分结合、高效运行”的城市管理体系。推进城市净化、序化、绿化、亮化、美化，打响“清洁杭州”品牌，提高城市管理水平。2制定规划。加快编制出台杭州城市管理规划，充分体现标本兼治、治本为主，建管并举、以管为重，条块结合、以块为主，依法管理、群众参与等原则，按照城市政府统一领导、城区政府全面负责

50、、街道（乡镇）具体实施、社区居民共同参与的要求，明确目标，落实责任，形成体制顺畅、机制灵活、手段先进、运行高效的现代化城市管理新格局。3夯实基础。充分发挥街道（乡镇）的实施主体作用，按照重心下移、属地管理原则，强化街道（乡镇）对同级城管执法、环卫保洁队伍的综合协调权，建立街面管理责任区，定地段、定人员、定时间、定责任，形成以路为线、纵横成网、布局合理、覆盖城郊的管理网络，做到违章行为及时处理、街头垃圾及时清除、环境面貌不断改观。4强化保障。城市政府的领导和协调作用，及时研究解决所遇到的各种问题。公安、工商、电信等职能部门要切实加大支持力度，建立与城管部门责任共担、联合执法、集中整治的工作机制。

51、加大对城市管理的投入，提高城市管理维护费标准和管理人员报酬，改善城管部门办公和装备条件。建立健全城市管理责任制，加大考核奖惩力度，建立有效的激励和约束机制。5推进改革。坚持“政府主导、企业主体、市场化运作”，加快城市公共服务事业单位制度改革，推进市政养护、环卫作业和公共服务业的市场化产业化进程。建立公共服务业招投标机制，通过市场化运作，盘活国有资产存量，合理配置公共资源，充分发挥企业的作用，促进管理重心下移。二、发挥政府行政职能改革行政审批制度创新政府行政管理职能，当务之急是深化行政审批制度改革。杭州应进一步清理现有的审批事项，继续精减审批环节，简化审批程序，缩短审批时间，方便市民和投资者办事

52、，为改进全市投资环境的大局服务。政府应强化服务意识，强化效率意识。政府机关和工作人员要克服办事推诿拖拉的官僚主义习气，从每一个环节做起，切实提高行政效率。1提高认识。行政审批制度改革对适应中国加入世贸组织的新形势，提高政府行政效率，改善投资环境，增强城市的竞争力和吸引力，把杭州真正建设成为经济强市、文化名城和现代化的国际风景旅游城市，具有十分重要的意义。2完善政务公开制度。政府结合审批事项的调整，切实做好政务公开的巩固、完善和提高工作。凡保留的审批事项，都应将审批依据、审批程序、审批条件、审批内容、审批时限公布于众，接受群众监督。3办好各类集中办事中心。政府应积极探索把各部门、各环节的“串联”

53、审批改为“并联”审批，把一些前置审批改为后置管理。要完善和推广联合办公、联合审批和部门会签制度，调整优化“一站式”服务和“窗口式”办文方式，并对一些重大投资项目提供全程服务。4完善“服务承诺制”、“首问责任制”。政府应根据高效要求，对受理的申报事项在办结时限上作出明确承诺，具备条件的部门和领域要逐步试行审批事项的超时默认制度。全面实行“首问责任制”，加强和改进“窗口式”办文工作，提高办文速度和质量。5认真落实审批责任追究制度。凡涉及到审批权的每个岗位、环节都应有严格的监管措施，增强审批工作的严肃性和责任性。对违反制度，办事拖拉、失时误事、不负责任、扯皮推诿的人员，实行下岗培训，严重者追究责任。

54、6开辟行政审批的绿色通道。对涉及各级重点项目的审批，应开辟绿色通道，实行优先受理、特事特办、急事急办。部分重点项目可以实行上门受理、专人跟踪，以提高审批效率，增强服务的针对性和有效性。7加快审批办理的联网进程。根据“电子政务”建设的要求，以杭州党政机关计算机通信网为平台，大力提高计算机技术、网络技术在审批办理工作中的应用水平，加快实现“网上办公”，运用先进技术手段对办文时限予以界定和监督。8审批部门应严格按照行政审批制度改革的要求，依法逐级下放审批权限，落实审批责任，实行政务公开，提高办事效率。三、塑造城市整体形象融入长三角经济圈城市品牌是城市营销的产物，也是城市风貌的综合展现。对城市品牌不仅

55、要建设，更要进行强有力的管理。城市不仅是一个行政区域，也是一个巨大的商品。城市的形象不再停留在美化市容的表层，而要像包装商品那样精心包装，用以吸引投资。杭州对自身形象向来非常重视，对自身定位长久以来也有很多思考。从“国际风景旅游城市”、“花园城市”、“东方日内瓦”，到“休闲会展之都”、“住在杭州、游在杭州、学在杭州、创业在杭州”、“精致和谐、大气开放”等，不断探索和修正符合杭州实际的最恰当的发展方向。总的来说，杭州应在保持和发展先进工业制造业的基础上，着重发展与自然、人文环境相协调的高新技术产业尤其是软件业，休闲会展行业尤其是旅游业，各类服务行业尤其是金融业，文化教育产业尤其是传媒业，医疗卫生

56、行业尤其是疗养业，塑造杭州的独特个性。而这些产业的全面发展离不开一个充分流动的开放的市场，从近期角度来说，应该首先主动接轨上海，加强与长三角地区的经济合作与交流。1落实接轨上海措施。以产业对接为重点，通过“规划共绘、交通共建、市场共享、产业共兴、环境共保”，加强科技、教育、文化、卫生等领域的合作与交流，共筑快速完善的交通网、信息网、市场网、要素网，实现产业互补、市场互通、体制互融、政策互联、资源互用，形成杭州与上海及长三角区域共同发展的格局，在推进长三角经济一体化中提高对内对外开放水平，在更大范围内实现资源优化配置，促进生产力跨越式发展。2加快交通接轨上海步伐。做好沪杭高速铁路的前期准备工作，

57、力争2010年前建成沪杭高速铁路，形成一小时内城市圈；完成沪杭高速公路拓宽工程，抓紧规划建设钱江十桥，构筑沪杭高速公路二通道，在接轨上海中抢占先机；搞好杭申线改造，规划建设杭芦线，推进杭州与上海大、小三洋港和嘉兴乍浦港对接，打造一条便捷畅通的物流大通道；加强杭州萧山国际机场与上海浦东国际机场的联合，完善机场基础设施配套，积极申请批准为一级口岸，逐步实现城际快速轨道、公路、水路、航空与上海全面接轨。3加快“交通西进”。全线贯通绕城高速，建成杭千、杭徽高速公路，杭淳一级公路，构筑市域“一小时半交通圈”。加强与长三角的交通联系。除沪杭甬高速公路全面拓宽外，规划建设沪杭城际快速路、杭宁铁路。4实施旅游

58、对接。加强长三角区域旅游合作，建立旅游资源、网络、信息、市场等共享机制。加大旅游接轨上海力度，充分利用上海的客源发展杭州入境旅游，提高旅游国际化水平。实施名城、名湖、名山联手，打造“上海西湖黄山”世界级黄金旅游线。与嘉兴、湖州、宁波、绍兴、舟山等兄弟城市共同整合旅游资源，打造环杭州湾黄金旅游线。积极参与2010年上海世博会，利用世博会宣传杭州，吸引与会人员到杭旅游。吸引沪、苏旅游企业参与杭州旅游项目开发，拓宽旅游市场新空间。5促进招商引资互动。强化政府招商、园区招商和企业招商，发挥环境优势，吸引上海跨国公司、大企业、大集团和研发中心来杭投资、设立分支机构；利用上海“世博园”建设企业搬迁的机会，

59、吸引更多的企业到杭落户。通过产权交易、旅游开发、交通建设、科技成果等领域的招商资源整合，推进上海乃至长三角地区招商一体化。把上海作为招商引资的“桥头堡”、“主阵地”，利用休博会、西博会、浙洽会等活动，抓好招商引资工作，变紧邻上海的区位优势为招商优势。6加强人才、教育、文化交流。利用上海人才优势，吸引上海及长三角地区各类高层次人才来杭工作，形成人才资源共享平台；培育发展人才中介机构，建立资源共享的人才开发新机制。利用上海的教育科研资源，开展多层次、多渠道、全方位的教学科研交流与合作，提高杭州的教育科研水平。依托杭州适宜文化创作的环境，吸引上海文化名人来杭创作、策划有影响的文化活动；借助上海中外文

60、化交流平台，积极参加国际文化交流，提升杭州文化品位。四、优化城建设施管理改善城市投融资环境参照国际惯例，探索新模式目前国外对城市基础设施的建设与经营，普遍采取的作法是：国有公营模式。政府投资兴建并拥有基础设施产权，国有企业或准国有部门按商业化原则经营，包括制定明确的经营业绩目标，并赋予相应的管理与财务主权，其中对基础设施的经营性收费以抵补成本为原则，其适用于自来水、电力、城市道路等领域。国有私营模式。政府以所有者身份，委托或授予非国有公司（经营者）全面经营和维护国有基础设施的租赁合同或特许权，包括新设施的建设、融资，以及按BOT方式或类似协议而拟定的建造、经营新设施的合同协议，其适用于收费公路